全省法院行政与国家赔偿审判研讨会现场。

　　■ 马丹
　　编者按：工伤认定关乎民生，与老百姓切身利益息息相关。然而，“循环诉讼”“程序空转”等问题成为工伤认定中的“肠梗阻”，人民法院紧盯群众的“急难愁盼”，立足于解决民生问题角度，从业务上探讨解决问题的办法。近日，全省法院行政与国家赔偿审判研讨会召开，会议其中一个单元，就是以不予认定工伤案件为例，对工伤认定的裁判方式进行相关探讨。
　　在审判实践中，工伤认定案件普遍存在“程序空转”现象。究其原因，有诉讼制度设计、行政法理论不完善等各种因素，而其中之一就是行政权与司法权的界限和冲突。
　　实践中普遍认为法院有权对工伤认定行政行为予以撤销并责令重新作出，但不能直接认定工伤，从而产生工伤认定“循环诉讼”的症结，出现“二次伤害”现象，导致行政判决无既判力，受伤职工的权益既不能得到及时有效维护，也浪费了大量的行政、司法资源。
　　在不予认定工伤的案件中，法院能否突破工伤认定行政确认权，争议很大。立足于行政诉讼实质解决行政争议的立法目的，有必要从司法实务的角度进行分析，对工伤认定案件裁判方式进行完善，以期实现司法权与行政权的良性互补，更好实质解决工伤认定争议。
　　现实审视：工伤认定案件实践困境
　　困境一：行政确认标准与司法审查标准的差异
　　实践中，对工伤“三工”因素判断以及视同工伤特殊情形的认定，职工、用人单位、行政机关和法院往往有着不同的理解，存在很大争议。通过对近几年全省法院审结的273份不予认定工伤案件的裁判文书进行梳理分析发现，不予认定工伤决定被人民法院判决撤销占比较大，明显高于认定工伤决定案件。
　　困境二：“程序空转”现象普遍，受伤职工权益无法及时维护
　　循环诉讼流程：“法院判决撤销工伤认定决定、责令重新作出——行政机关作出相同的工伤认定决定——当事人再次提起行政诉讼”。
　　程序空转：“行政机关认定——诉讼——再次认定——再次诉讼”。
　　困境三：裁判方式单一，缺乏对行政机关的有效监督
　　人民法院对不予认定工伤案件的合法性监督方式呈现为“单一性”，缺乏有效监督。对审查认为社会保险行政部门作出的不予认定工伤决定不合法的，人民法院一般情况下直接适用撤销并责令重新作出行政行为的判决方式，不直接进行工伤认定，对责令社会保险行政部门重新作出的具体行政行为也未作明确要求。
　　困境四：工伤认定案件变更判决适用的法律依据不明确
　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条将变更判决限制在行政处罚和行政行为涉及款额的确定、认定错误范围内。工伤认定案件能否适用该规定的法律依据不是很明确，导致在审判实践中，即便对社会保险行政部门明显不合理、不正当的工伤认定行为，也不敢适用变更判决方式认定为工伤。
　  问题探寻：司法权与行政权的冲突
　　不予认定工伤案件中出现“程序空转”“循环诉讼”的症结，究其实质也是工伤认定中行政确认和司法确认关系之间的冲突，即在工伤认定案件中，人民法院在案件审理中是否有权认定工伤。
　　（一）“司法谦抑论”：司法权应当尊重行政权，无权认定工伤
　　此观点认为，工伤认定是社会保险行政部门的行政确认权，法院不能直接作出确认工伤，当法院认为行政机关作出的不予受理决定或者工伤认定决定违法时，法院只能判决撤销该工伤认定决定，责令社会保险行政部门重新作出决定。
　　（二）“司法突破论”：司法权在特定条件下可以适当突破行政权，有权认定工伤
　　此观点认为基于实质解决行政争议之立法目的，司法权突破行政权，是解决行政争议、得出最终处理结论的最有效途径。工伤认定案件中，在特定情形下应当赋予人民法院工伤认定最终确认权。
　　工伤认定案件中如何平衡司法权与行政权？
　　笔者认为：在工伤认定的司法审查中，人民法院既要尊重行政机关在工伤认定中的专业能力与优势，又要发挥司法的监督与制约功能。对于行政机关以相同的事实和理由多次作出与原行政行为基本相同的行政行为时，应将工伤认定的终局认定权转移至司法机关，作出终局确认。如果法院不能行使确认权，将导致审判权无法有效监督行政权。
　　在行政机关没有裁量和判断余地或者裁量权收缩为零的情况下，即在行政机关只能作出某种特定行为的情况下，法院即使替行政机关作出决定也不会限制行政机关的裁量空间，反而可以很好地平衡诉讼效率和权力分工之间的紧张关系。
　  实践探索：变更判决在行政诉讼非传统行政
　　处罚领域的适用
　　新的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款将“行政处罚显失公正的，可以判决变更”修改为“行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。”将原限定的“行政处罚”修改为“行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”。从法律修改的变化可以看出司法变更权对行政权的突破，也为审判实践探索司法变更权的适用范围留下了空间。
　　近几年，立足于行政诉讼实质解决行政争议的立法目的，审判实践中除对《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定的变更判决方式、在传统行政处罚领域适用之外，在行政裁决、行政补偿决定、工伤认定等案件类型中适用变更判决方式也作出了有益探索。
　　以罗某不予认定工伤决定案为例。罗某在返回工作单位时乘坐二轮摩托车，途中从摩托车摔下受伤，经抢救无效死亡。用人单位向社会保险行政部门申请工伤认定，社会保险行政部门作出不予认定工伤决定，罗某家属向法院提起行政诉讼，经一审、二审审理，判决撤销不予认定工伤决定并责令社会保险行政部门重作决定。社会保险行政部门对有关事实进行调查核实后第二次作出不予认定工伤决定，罗某家属不服再次提起行政诉讼。法院审理认为，综合该案发生的时间、地点、路径、受害人工作性质及住所等相关因素，此特殊情形认定为“上下班途中”符合情理或者常理，应当予以认定为工伤，社会保险行政部门作出不予认定工伤决定有违行政合理性原则，同时也属于适用法律法规错误的情形，判决撤销不予认定工伤决定，责令社会保险行政部门对罗某伤亡事件作出《认定工伤决定书》。
　　该案中，法院虽适用“责令作出认定工伤特定行为内容”的判决方式，未通过判决方式直接确认工伤，认定工伤仍需行政机关重新作出工伤认定决定，但实质亦是对社会保险行政部门之前作出的不合理的不予认定工伤决定的变更。社会保险行政部门在重新作出工伤认定行为时，基于生效判决的拘束力，没有行使裁量判断的空间，仅能作出认定工伤的决定，在法律效果上等同于变更判决。
　　解决途径：不予认定工伤案件判决方式之完善
　　为应对工伤认定程序空转问题，需要在行政权和司法权之间保持适当平衡，合理配置司法资源，既要发挥司法权及时有效监督行政权力行使，又要避免司法权的过早介入，影响行政权的正常运转。在不予认定工伤案件中，如何平衡解决“司法权”与“行政权”的冲突？本人认为可以完善对社会保险行政部门工伤认定行为监督的裁判方式，根据案件具体情形可以区分适用“撤销判决责令重新作出行政行为”“撤销并责令作出特定行政行为”“确认违法”或“变更判决”方式。
　　一般情况下，在不予认定工伤案件中仍应当恪守司法权与行政权的界限，坚持“司法谦抑”原则，尊重行政机关的自由裁量权，只有在行政机关对相关的确认没有进一步的裁量空间或者判断余地，认定结论明显不合理的特定情形下，才能适用“责令作出认定工伤决定”特定内容的行政行为或直接适用“变更判决方式”：
　　（一）不予认定工伤决定存在实体认定问题的，应严格适用“判决撤销并责令重新作出行政行为”判决方式。
　　（二）不予认定工伤决定仅认定结论适用法律错误的，可适用“撤销并责令作出认定工伤决定”的判决方式。
　　（三）不予认定工伤决定存在程序违法的，应区分适用撤销或确认违法判决方式。
　　（四）行政机关工伤认定行为明显不当的，特定情形下可以适用变更判决方式。
　　如何做到既保障劳动者合法权益，又护航企业有序发展，成为人社部门和司法领域共同面对的一个难题。在面对繁多复杂的工伤情形、多元利益的矛盾冲突时，笔者认为对于个案的多样性应具体分析，结合《工伤保险条例》保护劳动者权益的工伤认定立法目的，予以综合考量和合理认定；法律规定不明确的，应从有利于保护职工等弱势群体的立场进行解释和认定。但是，因视同工伤属于通常意义上工伤之外的扩大保护，故对视同工伤的判定应当严格掌握，不宜对视同工伤的条件随意扩大解释，不合理扩大视同工伤的保护范围。在工伤认定诉讼案件裁判方式的选择适用上，应根据案件具体情形选择适用精准的判决方式，确保行政判决既能有效监督社会保险行政部门工伤认定的行政确认行为，又能切实保护受伤职工的合法权益，更好地从实质上解决工伤认定行政争议。
　　（作者单位：黔南州中级人民法院）