发布日期:
四个期待：以《企业破产法》修订推动破产法治高质量发展
■贾梦嫣
破产法律制度是市场经济的基础性法律制度，在推动市场经营主体有序退出、激发市场活力方面殊有价值。现行《企业破产法》实施已近20年，其中不少理念、规定在当前经济社会发展的语境中，已表现出明显的不适性。2024年全国法院审结破产案件超过3万件，纵向看，破产案件数量呈现高速增长态势，特别是一些全国性的企业破产案件，对经济社会发展和法治发展具有重大影响。但横向看，2024年全国法院审结的破产案件数量仅占注销企业总数的0.5%左右，已审结破产案件中重整、和解案件合计占比约4.6%。无论从总量上还是从结构上看，我国的破产法治还远没发展到其应有的水平，其独特价值远未发挥。2025年9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议企业破产法修订草案。本次修订草案在现行法律的基础上新增和调整了160余个条文，其中的理念和制度备受期待。
一是期待本次修法重申破产法作为“保护法”的性质，探索与企业破产相衔接的个人破产制度，营造鼓励创业、包容失败的社会氛围。重视拯救企业是现行《企业破产法》颁布时的一个鲜明特色。与1986年颁布的《企业破产法（试行）》相比，现行《企业破产法》设置专章规定“和解和重整”，对债权人在重整中的参与、监督、决议权，重整计划草案的制定和分组表决，人民法院依据一定条件强行批准重整计划等作出规定，体现了破产法作为“拯救法”的特点。然而“破产偏见”仍然是破产法治发展中的最大的情绪阻力，“破产”二字似乎因与传统文化中的“欠债还钱、天经地义”相背离而仍常受到道德上的诘难。现代市场经济活动中存在大量的高风险、高回报的商业活动，需要通过畅通企业有序退出的渠道。
另一个重要话题是“个人破产”制度。2020年8月，深圳市人大常委会通过《深圳经济特区个人破产条例》，率先“破冰”个人破产制度，截至2025年6月30日，深圳破产法庭累计受理个人破产申请539件，化解纠纷债务1.93亿元，为完善破产法律体系提供了先行先试的地方实践经验。2025年8月，厦门市人大常委会通过《厦门经济特区个人破产保护条例》。此外，各省市法院纷纷通过“个人债务集中清理（清偿）”的方式在司法层面开展。从实践看，企业的债务、信用和企业主等关联主体的个人债务、信用往往具有高度的关联性。出于融资增信的需要，不仅企业主本人，而且企业主一家老小，都会被拴上企业债务的“战车”。从深圳市的数据看，2021年到2025年申请的个人破产539件案件中，有65%是个体工商户、企业股东或经营者等创业群体。因此，如果只对企业债务进行清理，而不对关联主体的债务进行清理，企业通过破产程序化解债务的积极性和实效性会大大降低。所以，建立与现代商业活动相协调的、“创业友好”型的个人破产制度，对于营造鼓励创业、包容失败的社会氛围至关重要。个人破产制度应仅适用于商自然人特别是与破产企业的自然人股东、为企业债务承担连带责任的个人，还是广泛地适用于个人消费者？本次修法较为谨慎地选择了第一种方案，对与企业破产相关的“连带债务人个人破产”作出了规定，为有条件的个人破产入法奠定了基础，而未涉及个人消费者破产问题。这一选择显然是符合当前经济社会发展和我国文化理念的明智之举。但是，法律未对“连带债务人个人破产”的适用条件、程序等问题作出规定，具体的规则和机制，还有赖于实践中的不断探索。
二是期待本次修法深化破产领域司法权与行政权协调机制建设。司法权与行政权的协同联动当然并非我国独有的做法，但却是从我国社会治理实践中生长出来的宝贵经验。从我国破产法发展的历程看，1986年颁布的《企业破产法（试行）》具有明显的行政化倾向，而现行《企业破产法》更注重破产的市场化，大幅降低了行政权对破产程序的影响。但是，破产不仅仅是甚至不主要是法律问题，而更多地是社会问题，尤其是在不动产登记、税收优惠和缴纳、工商登记、信用修复、职工安置等方面，大量地涉及行政权力和行政裁量，因而“府院联动”“府院联动”的议题在破产法治发展中显得尤为重要。2015年中央经济工作会议首次从国家政策层面要求采用“政府推动”的方式为“实施市场化破产程序创造条件”。2017年12月，最高人民法院在深圳召开全国法院破产审判会议，在现行《企业破产法》语境下第一次提出“进一步完善政府与法院协调工作机制”。2018年3月公布的《全国法院破产审判工作会议纪要》将“政府与法院协调机制”列为破产审判四项工作机制之一。然而，破产领域的“府院联动”机制建设仍有很长的路要走。一些地方的“府院联动”只是“应景”“应急”，文件相互抄袭、低水平重复，遇到案件时一事一议，协调运行成本高；或是“联而不动”，或是“矫枉过正”。本次修法不仅对“县级以上人民政府建立工作协调机制”作出规定，要求确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，规定人民法院应当在破产受理后通知债务人主管税务机关，而且明确“人民检察院依法对债务人破产程序实行法律监督”，从法律层面对司法权与行政权协调作出规定，为深化协调机制建设提供了法律依据。
三是期待本次修法从法律层面对实践中已经存在的“预重整”“合并破产”等制度作出规定。2017年8月发布的《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》提出“加强对预重整制度的探索研究”，2019年6月国家发展改革委等13部委联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》提出“研究建立预重整制度”。当前，预重整制度作为法院受理破产的“预备制度”，不仅备受学界关注，也广泛地存在于司法实践之中，各地各级纷纷颁布预重整工作指引，指导当地的预重整工作。将预重整制度“入法”，在本次修法中呼声很高。从修订草案来看，本次修法的确从法律层面明确预重整制度，这是对近年来司法实践成果的肯定。不过，修订草案没有使用“预重整”的用语，而是规定“申请重整前，债务人及其出资人与债权人、意向投资人以及其他利害关系人可以进行以重整为目的的协商”，并对重整协商阶段达成的重整协议或者初步重整计划草案表决意见的延续性作出规定。本次修法使用“重整协商”，似乎意在强调程序的自主性和非司法性，避免将“重整协商”程序作为准司法程序。实质关联合并破产也是广泛存在于司法实践中，但尚未在法律层面得到确认的制度。本次修法将“合并破产”入法，关于合并破产的适用条件、管辖、受理等规定，基本是对当前司法实践做法的确认。但是，合并破产的一些细化规定还存在争议，还有待进一步细化。
四、期待本次修法建立小微企业破产制度，推动破产程序进一步提质增效。构建完善以破产重整为核心的，尤其是为形态多样的中小微企业量身打造的市场退出机制与风险化解机制，是优化法治化营商环境建设工作中的重点之一，也是我国破产法修订的重点之一。中小微企业破产制度的构建，绝不仅仅是程序上的简化，而更需要在制度理念和实体规则上有所突破。总体理念上，应当适度地突破绝对优先原则，构建对债务人或者企业更加友好的破产机制；制度设计上，构建对债务人或者企业主更加友好的重整规则，推动破产程序进一步提质增效。本次修法设置专章对小微型企业破产程序作出特别规定，特别是明确债务人在管理人监督下自行管理财产和营业事务的一般性规定，和在重整计划草案中保留出资人全部或者部分股权和控制权等规定。
每一次法律修订，都是一次绝佳的普法机会。本次修法是对《企业破产法》的系统性调整和重塑，为将来一段时间破产法治的高质量发展奠定基础，对持续优化法治化营商环境意义重大。
〔作者系贵州省社会科学院法律研究所研究员、贵州省法学会应用法学研究会副会长；本文是贵州省哲学社会科学2022年度一般课题《〈民法典〉视角下新型担保助推贵州中小企业融资生态和营商环境优化研究》（22GZYB72）阶段性成果〕
破产法律制度是市场经济的基础性法律制度，在推动市场经营主体有序退出、激发市场活力方面殊有价值。现行《企业破产法》实施已近20年，其中不少理念、规定在当前经济社会发展的语境中，已表现出明显的不适性。2024年全国法院审结破产案件超过3万件，纵向看，破产案件数量呈现高速增长态势，特别是一些全国性的企业破产案件，对经济社会发展和法治发展具有重大影响。但横向看，2024年全国法院审结的破产案件数量仅占注销企业总数的0.5%左右，已审结破产案件中重整、和解案件合计占比约4.6%。无论从总量上还是从结构上看，我国的破产法治还远没发展到其应有的水平，其独特价值远未发挥。2025年9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议首次审议企业破产法修订草案。本次修订草案在现行法律的基础上新增和调整了160余个条文，其中的理念和制度备受期待。
一是期待本次修法重申破产法作为“保护法”的性质，探索与企业破产相衔接的个人破产制度，营造鼓励创业、包容失败的社会氛围。重视拯救企业是现行《企业破产法》颁布时的一个鲜明特色。与1986年颁布的《企业破产法（试行）》相比，现行《企业破产法》设置专章规定“和解和重整”，对债权人在重整中的参与、监督、决议权，重整计划草案的制定和分组表决，人民法院依据一定条件强行批准重整计划等作出规定，体现了破产法作为“拯救法”的特点。然而“破产偏见”仍然是破产法治发展中的最大的情绪阻力，“破产”二字似乎因与传统文化中的“欠债还钱、天经地义”相背离而仍常受到道德上的诘难。现代市场经济活动中存在大量的高风险、高回报的商业活动，需要通过畅通企业有序退出的渠道。
另一个重要话题是“个人破产”制度。2020年8月，深圳市人大常委会通过《深圳经济特区个人破产条例》，率先“破冰”个人破产制度，截至2025年6月30日，深圳破产法庭累计受理个人破产申请539件，化解纠纷债务1.93亿元，为完善破产法律体系提供了先行先试的地方实践经验。2025年8月，厦门市人大常委会通过《厦门经济特区个人破产保护条例》。此外，各省市法院纷纷通过“个人债务集中清理（清偿）”的方式在司法层面开展。从实践看，企业的债务、信用和企业主等关联主体的个人债务、信用往往具有高度的关联性。出于融资增信的需要，不仅企业主本人，而且企业主一家老小，都会被拴上企业债务的“战车”。从深圳市的数据看，2021年到2025年申请的个人破产539件案件中，有65%是个体工商户、企业股东或经营者等创业群体。因此，如果只对企业债务进行清理，而不对关联主体的债务进行清理，企业通过破产程序化解债务的积极性和实效性会大大降低。所以，建立与现代商业活动相协调的、“创业友好”型的个人破产制度，对于营造鼓励创业、包容失败的社会氛围至关重要。个人破产制度应仅适用于商自然人特别是与破产企业的自然人股东、为企业债务承担连带责任的个人，还是广泛地适用于个人消费者？本次修法较为谨慎地选择了第一种方案，对与企业破产相关的“连带债务人个人破产”作出了规定，为有条件的个人破产入法奠定了基础，而未涉及个人消费者破产问题。这一选择显然是符合当前经济社会发展和我国文化理念的明智之举。但是，法律未对“连带债务人个人破产”的适用条件、程序等问题作出规定，具体的规则和机制，还有赖于实践中的不断探索。
二是期待本次修法深化破产领域司法权与行政权协调机制建设。司法权与行政权的协同联动当然并非我国独有的做法，但却是从我国社会治理实践中生长出来的宝贵经验。从我国破产法发展的历程看，1986年颁布的《企业破产法（试行）》具有明显的行政化倾向，而现行《企业破产法》更注重破产的市场化，大幅降低了行政权对破产程序的影响。但是，破产不仅仅是甚至不主要是法律问题，而更多地是社会问题，尤其是在不动产登记、税收优惠和缴纳、工商登记、信用修复、职工安置等方面，大量地涉及行政权力和行政裁量，因而“府院联动”“府院联动”的议题在破产法治发展中显得尤为重要。2015年中央经济工作会议首次从国家政策层面要求采用“政府推动”的方式为“实施市场化破产程序创造条件”。2017年12月，最高人民法院在深圳召开全国法院破产审判会议，在现行《企业破产法》语境下第一次提出“进一步完善政府与法院协调工作机制”。2018年3月公布的《全国法院破产审判工作会议纪要》将“政府与法院协调机制”列为破产审判四项工作机制之一。然而，破产领域的“府院联动”机制建设仍有很长的路要走。一些地方的“府院联动”只是“应景”“应急”，文件相互抄袭、低水平重复，遇到案件时一事一议，协调运行成本高；或是“联而不动”，或是“矫枉过正”。本次修法不仅对“县级以上人民政府建立工作协调机制”作出规定，要求确定牵头履行破产事务行政管理职责的部门，规定人民法院应当在破产受理后通知债务人主管税务机关，而且明确“人民检察院依法对债务人破产程序实行法律监督”，从法律层面对司法权与行政权协调作出规定，为深化协调机制建设提供了法律依据。
三是期待本次修法从法律层面对实践中已经存在的“预重整”“合并破产”等制度作出规定。2017年8月发布的《最高人民法院关于为改善营商环境提供司法保障的若干意见》提出“加强对预重整制度的探索研究”，2019年6月国家发展改革委等13部委联合发布的《加快完善市场主体退出制度改革方案》提出“研究建立预重整制度”。当前，预重整制度作为法院受理破产的“预备制度”，不仅备受学界关注，也广泛地存在于司法实践之中，各地各级纷纷颁布预重整工作指引，指导当地的预重整工作。将预重整制度“入法”，在本次修法中呼声很高。从修订草案来看，本次修法的确从法律层面明确预重整制度，这是对近年来司法实践成果的肯定。不过，修订草案没有使用“预重整”的用语，而是规定“申请重整前，债务人及其出资人与债权人、意向投资人以及其他利害关系人可以进行以重整为目的的协商”，并对重整协商阶段达成的重整协议或者初步重整计划草案表决意见的延续性作出规定。本次修法使用“重整协商”，似乎意在强调程序的自主性和非司法性，避免将“重整协商”程序作为准司法程序。实质关联合并破产也是广泛存在于司法实践中，但尚未在法律层面得到确认的制度。本次修法将“合并破产”入法，关于合并破产的适用条件、管辖、受理等规定，基本是对当前司法实践做法的确认。但是，合并破产的一些细化规定还存在争议，还有待进一步细化。
四、期待本次修法建立小微企业破产制度，推动破产程序进一步提质增效。构建完善以破产重整为核心的，尤其是为形态多样的中小微企业量身打造的市场退出机制与风险化解机制，是优化法治化营商环境建设工作中的重点之一，也是我国破产法修订的重点之一。中小微企业破产制度的构建，绝不仅仅是程序上的简化，而更需要在制度理念和实体规则上有所突破。总体理念上，应当适度地突破绝对优先原则，构建对债务人或者企业更加友好的破产机制；制度设计上，构建对债务人或者企业主更加友好的重整规则，推动破产程序进一步提质增效。本次修法设置专章对小微型企业破产程序作出特别规定，特别是明确债务人在管理人监督下自行管理财产和营业事务的一般性规定，和在重整计划草案中保留出资人全部或者部分股权和控制权等规定。
每一次法律修订，都是一次绝佳的普法机会。本次修法是对《企业破产法》的系统性调整和重塑，为将来一段时间破产法治的高质量发展奠定基础，对持续优化法治化营商环境意义重大。
〔作者系贵州省社会科学院法律研究所研究员、贵州省法学会应用法学研究会副会长；本文是贵州省哲学社会科学2022年度一般课题《〈民法典〉视角下新型担保助推贵州中小企业融资生态和营商环境优化研究》（22GZYB72）阶段性成果〕
