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法治保障贵州现代旅游产业体系研究
■孟庆艳
2025年政府工作报告指出，要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。释放文化、旅游、体育等消费潜力。旅游业因其产业链条长，产业类型丰富而具有较强的发展带动效应。2024年，全国旅游经济进入持续复苏繁荣新周期，在国内传统的“七节两季”旅游旺季，出游人次、出游消费等旅游指标超出预期。2024年全省接待游客人次、旅游总花费、接待入境过夜游客人次分别增长10.4%、13.3%、81.8%，有效带动旅游投资及新业态的繁荣。贵州旅游业经过黄金十年的发展，已成为全省重要的支柱产业。
截至2024年底，贵州全省5A级景区已达10个，覆盖山、水、洞、花、林和寨（镇）等，充分展示山地公园省的多姿多彩。建立现代旅游产业体系，要坚持以人民为中心，政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级，以数字赋能的科技创新融入产业发展。科技革命的巨大进步必然加速产业现代化升级。贵州正加速构建现代化产业体系，现代旅游产业体系是重要内容之一。
法治保障是现代旅游业健康发展的基石。通过立法完善、强化执法、创新司法、加强合作协调等多元手段，我国已逐步构建起覆盖旅游产业全链条的法治保障体系，为现代旅游体系的高质量发展提供了重要支撑。
地方立法与国家法律体系协同推进，形成依法兴旅、依法治旅的旅游工作新格局。一是完善配套法规。自2013年《旅游法》实施以来，作为旅游领域的基础性法律，明确了旅游者权益保护、市场秩序规范及权利义务责任等核心内容，并通过2016、2018年两次修正，以适应行业发展需求。国务院及文化和旅游部还出台了《旅行社条例》《在线旅游经营服务管理暂行规定》等配套法规，形成多层次法律框架。贵州省开展《贵州省旅游条例》修改工作。该条例是贵州省关于旅游业发展法律效力最高的地方性法规，在新的发展阶段，地方人大已将其列入立法修改调研中。在修改调研中，更注重旅游新业态的发展与监管，注重旅游资源保护与利用的有机结合，注重旅游安全保障和旅游体验感提升等内容，进一步提高旅游经营服务水平，推进旅游业高质量发展。此外，围绕吃、住、行、游、购、娱等重要产业组成部分，衍生出一系列配套政策法规。主要涉及酒店餐饮管理、民族村寨保护、非遗传承与保护以及生态环境保护等地方性法规和规范性文件。二是突出地方特色，有所侧重。如2023年通过的《黔东南苗族侗族自治州乡村旅游促进条例》，是第一部针对乡村旅游发展特别是少数民族地区乡村旅游的促进条例，以地方性法规的形式明确乡村旅游发展过程中各参与主体的权利义务，从基础设施建设、民宿开发建设、康养旅游发展、农文旅融合发展、服务保障管理及法律责任等方面作了详细规范，鼓励和支持黔东南州苗族侗族等少数民族发展乡村旅游。国家文旅部和国家文物局联合印发的《支持贵州文化和旅游高质量发展的实施方案》，更是为贵州旅游高质量发展提供了强有力的政策保障。
优化监管措施，提升执法能力。针对旅游新业态，相关部门应不断优化监管措施，既打击违法违规行为又为新业态健康发展创造良好空间。针对“不合理低价游”“强制购物”“虚假宣传”等乱象，各级文旅部门联合公安、市场监管等部门开展专项整治行动。以问题为导向，继续开展“多彩贵州满意旅游痛客行”活动，通过“痛客”反馈的留言、举报、吐槽内容，搜集有重要意义的建议，精准、高效地发现问题、针对性地解决问题。
通过修订《旅游投诉处理办法》完善跨部门执法协作机制。2025年1月国务院办公厅印发《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》，明确提出严厉打击“黄牛”倒票等行为，维护市场公平竞争。2023年，贵州省文旅厅印发《贵州省文化和旅游系统行政裁量权基准（试行）》，对旅游领域内《中华人民共和国旅游法》《旅行社条例》《导游人员管理条例》《旅行社条例实施细则》《中国公民出国旅游管理办法》《旅游安全管理办法》《导游管理办法》《在线旅游经营服务管理暂行规定》《贵州省旅游条例》等法规的适用作出详细规定。统一了旅游领域行政执法尺度，杜绝执法随意性，提高执法质量，营造良好的旅游产业营商环境。推动智慧监管与信用体系建设。文化和旅游部推动“双随机”抽查、信用分级分类管理等新型监管模式，建立旅游经营主体信用档案。借助《贵州省社会信用条例》开展旅游行业诚信宣传，提升旅游企业诚信意识，营造“知信、用信、守信”的良好社会氛围。
司法服务创新与权益保障。司法便民服务向景区延伸。安顺市依托安顺基层法庭开展为游客和经营者提供法律咨询、在线调解服务活动，实现矛盾就地及时化解。强化权益保障，兼顾特殊群体需求。《旅游法》明确对老年人、残疾人等特殊群体的保护措施，如景区无障碍环境建设、老年旅游产品开发等。又如在景区预约、在线支付等线上方式存在的同时需兼顾和保留传统支付方式及人工服务，以满足老人、外国游客的现实需求。《贵州省旅游条例（修改草案）》明确，旅游景区和旅游服务场所，应当充分考虑未成年人、残疾人、老年人的特点，优化现场指导、人工办理等线下服务方式。充分体现法治服务现代旅游业发展的温度。
引领新兴业态，保障健康发展。法治引领下业态创新与可持续发展是现代旅游业产业体系的一大特色。新兴业态需规范发展。一方面科技驱动产业升级，一方面法治规范和引领新兴业态健康发展。科技赋能旅游产业转型升级是大势所趋，是历史必然。国家发展改革委最新《产业结构调整指导目录（2024年本）》鼓励冰雪旅游、城市旅游、科技旅游、自驾游等旅游产业新业态发展。国务院办公厅印发《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》指出要丰富消费业态和场景，更好满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求，增强人民群众文化获得感、幸福感，着力把文化旅游业培育成为支柱产业。服务国家在旅游业发展方面的大政方针，为使各项举措能落地实施，配套的政策规范必不可少。文化和旅游部通过制定专项管理规范（如《低空飞行旅游产品管理规范》）明确安全标准与责任划分，确保创新与安全的平衡；贵州省文旅厅出台《贵州省省级旅游科技示范园区管理暂行办法》，通过管理监督考核等方式给予服务和支持；在全省范围内综合运用科技要素和方法手段，以拓展旅游产品、丰富旅游业态、优化旅游服务、提升游客体验和满意度。贵州省2020年《山地旅游第19部分：研学旅行服务规范》（DB52/T1401.19-2020）对贵州山地旅游环境下研学旅行服务提供服务指引。下一步可考虑制定《研学旅游管理办法》《旅游安全管理办法》等地方性法规，或是在国家层面出台相关政策时积极制定配套制度，对新需求、新市场、新业态所需配套的监管措施提供法律法规依据。
加强数据安全，加速国际接轨。在这方面，需进一步健全和丰富制度供给，以适应新技术与新发展需求。需进一步规范在线旅游平台、虚拟现实体验等领域的权责关系。随着大数据+广泛应用到旅游场景，旅游大数据必将大量溢出。继续优化“一码游贵州”平台，不断扩大数字文旅应用场景范围，提供更为便捷好用的文旅线上服务。完善数据安全与隐私保护立法。大数据为出游带来方便，但旅游大数据安全如游客隐私数据安全成为今后很长一段时间法治关注的重点内容。国家正在审批《旅游大数据安全与隐私保护规范》行业标准，内容不限于游客个人信息和行为数据，还包括景区、酒店、旅游企业等产生的管理服务或者业务数据以及旅游宏观经济、气象环保、交通等其它数据。旨在最大程度地保障个人合法权益和社会公共利益。在保障安全的前提下，强化国际旅游合作。积极打造世界级旅游目的地，优化入境免签政策、离境退税服务，推动跨境旅游纠纷解决机制与国际接轨，开展国际性旅游活动，不断提高世界知名度。
法治保障通过完善立法体系、严格执法行为、创新司法服务，加大法治宣传等方式为现代旅游体系构建起安全、公平、健康、可持续的发展环境。以数字化、信息化、智能化、绿色化和融合化为特征的现代化旅游产业体系必将推动全省产业体系现代化高质量发展，未来，需继续以法治思维破解行业痛点，推动旅游业从“高速增长”向“高质量发展”转型。
〔本文系2024年贵州省社会科学院创新工程项目（基础理论创新项目：CXLL2411）“赤水河流域生态文献资料调查与整理”阶段性成果。作者系贵州省社会科学院法律所副研究员〕
2025年政府工作报告指出，要大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求。释放文化、旅游、体育等消费潜力。旅游业因其产业链条长，产业类型丰富而具有较强的发展带动效应。2024年，全国旅游经济进入持续复苏繁荣新周期，在国内传统的“七节两季”旅游旺季，出游人次、出游消费等旅游指标超出预期。2024年全省接待游客人次、旅游总花费、接待入境过夜游客人次分别增长10.4%、13.3%、81.8%，有效带动旅游投资及新业态的繁荣。贵州旅游业经过黄金十年的发展，已成为全省重要的支柱产业。
截至2024年底，贵州全省5A级景区已达10个，覆盖山、水、洞、花、林和寨（镇）等，充分展示山地公园省的多姿多彩。建立现代旅游产业体系，要坚持以人民为中心，政策的着力点更多转向惠民生、促消费，以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级，以数字赋能的科技创新融入产业发展。科技革命的巨大进步必然加速产业现代化升级。贵州正加速构建现代化产业体系，现代旅游产业体系是重要内容之一。
法治保障是现代旅游业健康发展的基石。通过立法完善、强化执法、创新司法、加强合作协调等多元手段，我国已逐步构建起覆盖旅游产业全链条的法治保障体系，为现代旅游体系的高质量发展提供了重要支撑。
地方立法与国家法律体系协同推进，形成依法兴旅、依法治旅的旅游工作新格局。一是完善配套法规。自2013年《旅游法》实施以来，作为旅游领域的基础性法律，明确了旅游者权益保护、市场秩序规范及权利义务责任等核心内容，并通过2016、2018年两次修正，以适应行业发展需求。国务院及文化和旅游部还出台了《旅行社条例》《在线旅游经营服务管理暂行规定》等配套法规，形成多层次法律框架。贵州省开展《贵州省旅游条例》修改工作。该条例是贵州省关于旅游业发展法律效力最高的地方性法规，在新的发展阶段，地方人大已将其列入立法修改调研中。在修改调研中，更注重旅游新业态的发展与监管，注重旅游资源保护与利用的有机结合，注重旅游安全保障和旅游体验感提升等内容，进一步提高旅游经营服务水平，推进旅游业高质量发展。此外，围绕吃、住、行、游、购、娱等重要产业组成部分，衍生出一系列配套政策法规。主要涉及酒店餐饮管理、民族村寨保护、非遗传承与保护以及生态环境保护等地方性法规和规范性文件。二是突出地方特色，有所侧重。如2023年通过的《黔东南苗族侗族自治州乡村旅游促进条例》，是第一部针对乡村旅游发展特别是少数民族地区乡村旅游的促进条例，以地方性法规的形式明确乡村旅游发展过程中各参与主体的权利义务，从基础设施建设、民宿开发建设、康养旅游发展、农文旅融合发展、服务保障管理及法律责任等方面作了详细规范，鼓励和支持黔东南州苗族侗族等少数民族发展乡村旅游。国家文旅部和国家文物局联合印发的《支持贵州文化和旅游高质量发展的实施方案》，更是为贵州旅游高质量发展提供了强有力的政策保障。
优化监管措施，提升执法能力。针对旅游新业态，相关部门应不断优化监管措施，既打击违法违规行为又为新业态健康发展创造良好空间。针对“不合理低价游”“强制购物”“虚假宣传”等乱象，各级文旅部门联合公安、市场监管等部门开展专项整治行动。以问题为导向，继续开展“多彩贵州满意旅游痛客行”活动，通过“痛客”反馈的留言、举报、吐槽内容，搜集有重要意义的建议，精准、高效地发现问题、针对性地解决问题。
通过修订《旅游投诉处理办法》完善跨部门执法协作机制。2025年1月国务院办公厅印发《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》，明确提出严厉打击“黄牛”倒票等行为，维护市场公平竞争。2023年，贵州省文旅厅印发《贵州省文化和旅游系统行政裁量权基准（试行）》，对旅游领域内《中华人民共和国旅游法》《旅行社条例》《导游人员管理条例》《旅行社条例实施细则》《中国公民出国旅游管理办法》《旅游安全管理办法》《导游管理办法》《在线旅游经营服务管理暂行规定》《贵州省旅游条例》等法规的适用作出详细规定。统一了旅游领域行政执法尺度，杜绝执法随意性，提高执法质量，营造良好的旅游产业营商环境。推动智慧监管与信用体系建设。文化和旅游部推动“双随机”抽查、信用分级分类管理等新型监管模式，建立旅游经营主体信用档案。借助《贵州省社会信用条例》开展旅游行业诚信宣传，提升旅游企业诚信意识，营造“知信、用信、守信”的良好社会氛围。
司法服务创新与权益保障。司法便民服务向景区延伸。安顺市依托安顺基层法庭开展为游客和经营者提供法律咨询、在线调解服务活动，实现矛盾就地及时化解。强化权益保障，兼顾特殊群体需求。《旅游法》明确对老年人、残疾人等特殊群体的保护措施，如景区无障碍环境建设、老年旅游产品开发等。又如在景区预约、在线支付等线上方式存在的同时需兼顾和保留传统支付方式及人工服务，以满足老人、外国游客的现实需求。《贵州省旅游条例（修改草案）》明确，旅游景区和旅游服务场所，应当充分考虑未成年人、残疾人、老年人的特点，优化现场指导、人工办理等线下服务方式。充分体现法治服务现代旅游业发展的温度。
引领新兴业态，保障健康发展。法治引领下业态创新与可持续发展是现代旅游业产业体系的一大特色。新兴业态需规范发展。一方面科技驱动产业升级，一方面法治规范和引领新兴业态健康发展。科技赋能旅游产业转型升级是大势所趋，是历史必然。国家发展改革委最新《产业结构调整指导目录（2024年本）》鼓励冰雪旅游、城市旅游、科技旅游、自驾游等旅游产业新业态发展。国务院办公厅印发《关于进一步培育新增长点繁荣文化和旅游消费的若干措施》指出要丰富消费业态和场景，更好满足人民群众多样化、多层次、多方面的精神文化需求，增强人民群众文化获得感、幸福感，着力把文化旅游业培育成为支柱产业。服务国家在旅游业发展方面的大政方针，为使各项举措能落地实施，配套的政策规范必不可少。文化和旅游部通过制定专项管理规范（如《低空飞行旅游产品管理规范》）明确安全标准与责任划分，确保创新与安全的平衡；贵州省文旅厅出台《贵州省省级旅游科技示范园区管理暂行办法》，通过管理监督考核等方式给予服务和支持；在全省范围内综合运用科技要素和方法手段，以拓展旅游产品、丰富旅游业态、优化旅游服务、提升游客体验和满意度。贵州省2020年《山地旅游第19部分：研学旅行服务规范》（DB52/T1401.19-2020）对贵州山地旅游环境下研学旅行服务提供服务指引。下一步可考虑制定《研学旅游管理办法》《旅游安全管理办法》等地方性法规，或是在国家层面出台相关政策时积极制定配套制度，对新需求、新市场、新业态所需配套的监管措施提供法律法规依据。
加强数据安全，加速国际接轨。在这方面，需进一步健全和丰富制度供给，以适应新技术与新发展需求。需进一步规范在线旅游平台、虚拟现实体验等领域的权责关系。随着大数据+广泛应用到旅游场景，旅游大数据必将大量溢出。继续优化“一码游贵州”平台，不断扩大数字文旅应用场景范围，提供更为便捷好用的文旅线上服务。完善数据安全与隐私保护立法。大数据为出游带来方便，但旅游大数据安全如游客隐私数据安全成为今后很长一段时间法治关注的重点内容。国家正在审批《旅游大数据安全与隐私保护规范》行业标准，内容不限于游客个人信息和行为数据，还包括景区、酒店、旅游企业等产生的管理服务或者业务数据以及旅游宏观经济、气象环保、交通等其它数据。旨在最大程度地保障个人合法权益和社会公共利益。在保障安全的前提下，强化国际旅游合作。积极打造世界级旅游目的地，优化入境免签政策、离境退税服务，推动跨境旅游纠纷解决机制与国际接轨，开展国际性旅游活动，不断提高世界知名度。
法治保障通过完善立法体系、严格执法行为、创新司法服务，加大法治宣传等方式为现代旅游体系构建起安全、公平、健康、可持续的发展环境。以数字化、信息化、智能化、绿色化和融合化为特征的现代化旅游产业体系必将推动全省产业体系现代化高质量发展，未来，需继续以法治思维破解行业痛点，推动旅游业从“高速增长”向“高质量发展”转型。
〔本文系2024年贵州省社会科学院创新工程项目（基础理论创新项目：CXLL2411）“赤水河流域生态文献资料调查与整理”阶段性成果。作者系贵州省社会科学院法律所副研究员〕
