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打破行刑衔接运行壁垒 提升轻微犯罪治理效能
■曹波 黄倩
党的二十届三中全会在“深入推进依法行政”部分明确提出，“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视健全“行刑衔接”机制，疏通行政执法和刑事司法衔接障碍。在我国犯罪结构发生明显变化的背景下，犯罪态势呈现轻罪案件占比大幅上升且行政犯数量占据相当比例，而“行刑衔接”作为深化行政执法体制改革的重点内容，有望成为促进司法分流、提升轻微犯罪治理效能的有力工具。
一、现实呼吁：轻罪格局下行刑衔接促进司法分流
如若仅放宽犯罪入口而无对应的出罪机制，将无法避免实践中惩罚的大量增加。从1997年《刑法》到2023年通过的《刑法修正案（十二）》，刑法罪名从413个增加至483个，增加的70余个罪名中典型轻罪的罪名有23个。由此可见，犯罪圈呈现扩张态势，而新增罪名又以轻罪为主，这直接导致实践中轻罪发案数量不断攀升。2023年最高检发布的《刑事检察工作白皮书（2023）》显示，去年全国检察机关受理审查起诉251万余人，其中危险驾驶罪排名首位，占比22%。一旦触刑，相关涉罪人员将面临被单位开除公职、解除劳动合同以及资信证明等特定经营行为的资质受损等一系列附随后果，国家势必因此耗费大量的司法资源。诚然，昂贵的司法资源是国家治理的必要支出，但有限且宝贵的资源更应作用于具有严重社会危害性的犯罪。在轻罪的治罪与治理中，行刑衔接理应发挥最大优势，进一步实现司法分流。
二、寻根溯源：行刑难辨以致陷入运行不畅的窘境
德国学者劳斯特林曾指出：“司法权与行政权交错运行是一个世界性难题，是一个令法学者陷入绝望的问题”。行政处罚与刑事处罚此消彼长的过程，实乃行政权与司法权博弈之结果。行政与司法之争源于二者分工定位不同：行使行政权通常旨在增进民生福祉；而司法权设立之目的在于保护受到侵害的社会法益。故而，两种不同权力的运作模式时常产生龃龉。理论上，行刑衔接不畅会造就三种局面：其一，行政权与司法权均无涉猎，进而形成真空地带；其二，行政权开疆拓土，对本应由刑法处置的行为采取行政制裁措施；其三，司法权过度扩张，致使行政制裁措施被束之高阁而无用武之地。
行刑衔接问题之所以出现，根源在于行政犯罪行为同时兼具行政与刑事双重违法性以致行刑难辨。一方面，受我国自古以来重刑主义思想的影响，在行政处罚与刑事处罚的衔接过程中，后者往往更受青睐。具体表现在刑事司法衔接主体明确肯定、刑事司法措施优先适用等各个方面；另一方面，鉴于行政处罚的便捷性和高效性，执法司法机关容易受到行政执法本位主义的影响，在处理可能涉及行政犯罪的案件中更关注自己是否完成行政执法的任务，进而导致对案件的移送缺乏动力。此外，若行政执法涉及经济利益，便有趁机钻入行刑衔接灰色地带之可能，造成“有案不移、有案难移、以罚代刑”的现象。
行刑衔接是一个完整的法治体系，不论行政执法还是刑事司法，权力运行的目的都是维护社会的公平正义。正因行刑衔接机制表现出行政执法和刑事司法活动中的办案程序、证据标准和工作方式存在显著差异，国家坚持联合不同部门制定统一的执法司法衔接工作意见，实现衔接机制中两者功能的互补。
三、拨云见日：聚力完善行刑双向衔接机制之路径
《行政处罚法》第27条在法律层面上确立“刑事优先”原则。从规范文本的内在逻辑而言，“刑事优先”原则并不意味着只有“行”向“刑”的单向移送，而是要求行政机关中止行政处理程序，将案件移送司法机关，等待司法机关做出刑事处理结果后，行政机关再继续予以处理的情形。这需要司法机关向行政机关反向移送案件，形成行刑双向衔接。为避免行政处罚与刑事处罚互相挤占处罚范围，保证行刑双向衔接工作落到实处，理应聚力完善行刑衔接机制。
（一）树立慎刑思想，扩大检察不诉范围
“明德慎罚”的慎刑思想彰显出中华优秀法律文化的智慧。在轻罪治理中，检察机关应当进一步树立慎刑思想，对介于违反治安管理和涉嫌构成犯罪之间的行为，适当扩大不起诉范围，尽量以行政处罚的方式加以规制。目前，我国众多学者对“检察不起诉”促进轻罪出罪持积极态度，如陈卫东教授指出，对于轻罪治理而言，不起诉制度有望成为一种有力的“治理工具”。这要求检察机关在轻罪案件为主的犯罪结构下，应先就诉与不诉进行充分考量，发挥审查起诉的审前分流功能。
总的来看，近三年全国检察机关不起诉率逐年上升，由2019年的9.5%上升至2023年的25.5%。可见，扩大“检察不起诉”范围是时代大势所趋。从促进行刑衔接，实现轻罪出罪效果更佳的角度，“检察不起诉”理应成为一种有益的尝试。为此，建议司法改革中进一步重视和发挥检察机关的权力制约监督作用，赋予检察机关更大的不起诉权，从较为被动的“犯罪公诉人”转变为更加主动的“犯罪治理者”。
（二）加强协同联动，建立科学信息平台
目前，信息化、智能化建设滞后一直是困扰行刑衔接工作的主要问题。国务院明确要求将“加强两法衔接信息平台建设，推进信息共享机制化”作为深化行政执法体制改革的重要内容。实践中，部分地方虽已建立行刑衔接信息共享平台，但仍未完全打通行政执法机关、公安机关、检察机关之间的数据壁垒。
首先，各部门要实现执法司法资源信息共享。建立从行政案件查处到公安机关侦查、检察机关捕诉的闭环管理系统，保证对案件信息的全流程追踪、案件通报常态化。其次，组织定期会商研判。行政机关、公安机关、检察机关应加强沟通联动，通过开展定期会商解决执法司法过程中的各类问题，形成既各司其职，又协同联动的行刑衔接新格局。最后，定期发布典型案例。通过发布代表性案例，强化执法司法人员对法律概念、法律规范的理解，为类似案件的定性提供方向指引。总之，要敢于进入行刑衔接体系构建的攻坚期和深水区，打通信息孤岛，为行刑衔接运行工作提供坚实有力的信息保障。
（三）统一移送标准，促进行刑反向衔接
2023年7月，最高人民检察院出台《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，进一步规范行刑反向衔接工作。作为一个多元共治的体系，行刑反向衔接具备必要性而非必然性。也即，并非所有不起诉或免于刑事处罚的案件均应反向移送给予行政处罚。因而，统一行刑反向衔接移送标准，有利于避免实践中出现“为移送而移送”之情形。
首先，被不起诉人的行为须违反行政法律的有关规定。由于违法犯罪行为具有多样性和复杂性，只有确保行为在行政法上具有明确的处罚依据和方式，其反向衔接才能获得正当性和可执行性。其次，案件此前未予处罚。根据“一事不再罚”原则，被不起诉人已经因同一事实受过行政处罚，检察机关就不必进行反向移送。最后，行政处罚时效未过。《行政处罚法》第29条规定的处罚时效为2年。超过相应处罚时效，便不应再予以反向衔接。此外，对不具有期待可能性而出罪的案件强行进行反向移送恐会造成法律规范的冲突与矛盾，进而影响公民的自由选择；对于不符合“比例原则”而反向衔接的案件，亦有导致行为人受罚过重之可能。所以，检察机关应当审慎裁量，跳出行刑衔接中非此即彼的陷阱。
在轻罪成为犯罪结构主要类型的情况下，过多过重依赖刑法并非轻罪治理的最优路径。同时“出刑”也绝不意味着要“入行”，是否反向衔接需综合考量轻罪治罪与治理之目标能否实现。我们要充分运用我国行政处罚与刑事处罚相区分的“二元一体”执法司法关系，实现从“治罪”到“治罪与治理并重”的转变，达到轻罪治理的法治效果、政治效果、社会效果相统一。
（作者曹波系贵州大学法学院副教授、硕士生导师；作者黄倩系贵州大学法学院刑法学硕士研究生）
党的二十届三中全会在“深入推进依法行政”部分明确提出，“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视健全“行刑衔接”机制，疏通行政执法和刑事司法衔接障碍。在我国犯罪结构发生明显变化的背景下，犯罪态势呈现轻罪案件占比大幅上升且行政犯数量占据相当比例，而“行刑衔接”作为深化行政执法体制改革的重点内容，有望成为促进司法分流、提升轻微犯罪治理效能的有力工具。
一、现实呼吁：轻罪格局下行刑衔接促进司法分流
如若仅放宽犯罪入口而无对应的出罪机制，将无法避免实践中惩罚的大量增加。从1997年《刑法》到2023年通过的《刑法修正案（十二）》，刑法罪名从413个增加至483个，增加的70余个罪名中典型轻罪的罪名有23个。由此可见，犯罪圈呈现扩张态势，而新增罪名又以轻罪为主，这直接导致实践中轻罪发案数量不断攀升。2023年最高检发布的《刑事检察工作白皮书（2023）》显示，去年全国检察机关受理审查起诉251万余人，其中危险驾驶罪排名首位，占比22%。一旦触刑，相关涉罪人员将面临被单位开除公职、解除劳动合同以及资信证明等特定经营行为的资质受损等一系列附随后果，国家势必因此耗费大量的司法资源。诚然，昂贵的司法资源是国家治理的必要支出，但有限且宝贵的资源更应作用于具有严重社会危害性的犯罪。在轻罪的治罪与治理中，行刑衔接理应发挥最大优势，进一步实现司法分流。
二、寻根溯源：行刑难辨以致陷入运行不畅的窘境
德国学者劳斯特林曾指出：“司法权与行政权交错运行是一个世界性难题，是一个令法学者陷入绝望的问题”。行政处罚与刑事处罚此消彼长的过程，实乃行政权与司法权博弈之结果。行政与司法之争源于二者分工定位不同：行使行政权通常旨在增进民生福祉；而司法权设立之目的在于保护受到侵害的社会法益。故而，两种不同权力的运作模式时常产生龃龉。理论上，行刑衔接不畅会造就三种局面：其一，行政权与司法权均无涉猎，进而形成真空地带；其二，行政权开疆拓土，对本应由刑法处置的行为采取行政制裁措施；其三，司法权过度扩张，致使行政制裁措施被束之高阁而无用武之地。
行刑衔接问题之所以出现，根源在于行政犯罪行为同时兼具行政与刑事双重违法性以致行刑难辨。一方面，受我国自古以来重刑主义思想的影响，在行政处罚与刑事处罚的衔接过程中，后者往往更受青睐。具体表现在刑事司法衔接主体明确肯定、刑事司法措施优先适用等各个方面；另一方面，鉴于行政处罚的便捷性和高效性，执法司法机关容易受到行政执法本位主义的影响，在处理可能涉及行政犯罪的案件中更关注自己是否完成行政执法的任务，进而导致对案件的移送缺乏动力。此外，若行政执法涉及经济利益，便有趁机钻入行刑衔接灰色地带之可能，造成“有案不移、有案难移、以罚代刑”的现象。
行刑衔接是一个完整的法治体系，不论行政执法还是刑事司法，权力运行的目的都是维护社会的公平正义。正因行刑衔接机制表现出行政执法和刑事司法活动中的办案程序、证据标准和工作方式存在显著差异，国家坚持联合不同部门制定统一的执法司法衔接工作意见，实现衔接机制中两者功能的互补。
三、拨云见日：聚力完善行刑双向衔接机制之路径
《行政处罚法》第27条在法律层面上确立“刑事优先”原则。从规范文本的内在逻辑而言，“刑事优先”原则并不意味着只有“行”向“刑”的单向移送，而是要求行政机关中止行政处理程序，将案件移送司法机关，等待司法机关做出刑事处理结果后，行政机关再继续予以处理的情形。这需要司法机关向行政机关反向移送案件，形成行刑双向衔接。为避免行政处罚与刑事处罚互相挤占处罚范围，保证行刑双向衔接工作落到实处，理应聚力完善行刑衔接机制。
（一）树立慎刑思想，扩大检察不诉范围
“明德慎罚”的慎刑思想彰显出中华优秀法律文化的智慧。在轻罪治理中，检察机关应当进一步树立慎刑思想，对介于违反治安管理和涉嫌构成犯罪之间的行为，适当扩大不起诉范围，尽量以行政处罚的方式加以规制。目前，我国众多学者对“检察不起诉”促进轻罪出罪持积极态度，如陈卫东教授指出，对于轻罪治理而言，不起诉制度有望成为一种有力的“治理工具”。这要求检察机关在轻罪案件为主的犯罪结构下，应先就诉与不诉进行充分考量，发挥审查起诉的审前分流功能。
总的来看，近三年全国检察机关不起诉率逐年上升，由2019年的9.5%上升至2023年的25.5%。可见，扩大“检察不起诉”范围是时代大势所趋。从促进行刑衔接，实现轻罪出罪效果更佳的角度，“检察不起诉”理应成为一种有益的尝试。为此，建议司法改革中进一步重视和发挥检察机关的权力制约监督作用，赋予检察机关更大的不起诉权，从较为被动的“犯罪公诉人”转变为更加主动的“犯罪治理者”。
（二）加强协同联动，建立科学信息平台
目前，信息化、智能化建设滞后一直是困扰行刑衔接工作的主要问题。国务院明确要求将“加强两法衔接信息平台建设，推进信息共享机制化”作为深化行政执法体制改革的重要内容。实践中，部分地方虽已建立行刑衔接信息共享平台，但仍未完全打通行政执法机关、公安机关、检察机关之间的数据壁垒。
首先，各部门要实现执法司法资源信息共享。建立从行政案件查处到公安机关侦查、检察机关捕诉的闭环管理系统，保证对案件信息的全流程追踪、案件通报常态化。其次，组织定期会商研判。行政机关、公安机关、检察机关应加强沟通联动，通过开展定期会商解决执法司法过程中的各类问题，形成既各司其职，又协同联动的行刑衔接新格局。最后，定期发布典型案例。通过发布代表性案例，强化执法司法人员对法律概念、法律规范的理解，为类似案件的定性提供方向指引。总之，要敢于进入行刑衔接体系构建的攻坚期和深水区，打通信息孤岛，为行刑衔接运行工作提供坚实有力的信息保障。
（三）统一移送标准，促进行刑反向衔接
2023年7月，最高人民检察院出台《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，进一步规范行刑反向衔接工作。作为一个多元共治的体系，行刑反向衔接具备必要性而非必然性。也即，并非所有不起诉或免于刑事处罚的案件均应反向移送给予行政处罚。因而，统一行刑反向衔接移送标准，有利于避免实践中出现“为移送而移送”之情形。
首先，被不起诉人的行为须违反行政法律的有关规定。由于违法犯罪行为具有多样性和复杂性，只有确保行为在行政法上具有明确的处罚依据和方式，其反向衔接才能获得正当性和可执行性。其次，案件此前未予处罚。根据“一事不再罚”原则，被不起诉人已经因同一事实受过行政处罚，检察机关就不必进行反向移送。最后，行政处罚时效未过。《行政处罚法》第29条规定的处罚时效为2年。超过相应处罚时效，便不应再予以反向衔接。此外，对不具有期待可能性而出罪的案件强行进行反向移送恐会造成法律规范的冲突与矛盾，进而影响公民的自由选择；对于不符合“比例原则”而反向衔接的案件，亦有导致行为人受罚过重之可能。所以，检察机关应当审慎裁量，跳出行刑衔接中非此即彼的陷阱。
在轻罪成为犯罪结构主要类型的情况下，过多过重依赖刑法并非轻罪治理的最优路径。同时“出刑”也绝不意味着要“入行”，是否反向衔接需综合考量轻罪治罪与治理之目标能否实现。我们要充分运用我国行政处罚与刑事处罚相区分的“二元一体”执法司法关系，实现从“治罪”到“治罪与治理并重”的转变，达到轻罪治理的法治效果、政治效果、社会效果相统一。
（作者曹波系贵州大学法学院副教授、硕士生导师；作者黄倩系贵州大学法学院刑法学硕士研究生）
