发布日期:
乡村振兴背景下闲置宅基地退出机制对策研究
■陈镪
摘要：党的二十大报告提出深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。但在改革过程中存在缺失明确补偿标准和补偿程序混乱等问题。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的背景下，坚持自愿原则，以保护农民切身利益为第一要务，制定合理、规范的补偿标准和补偿程序，明确并强化履行政府职能，避免农村闲置宅基地二次闲置，最大程度发挥农村宅基地对于提高农民收入的作用，促进农业农村优先发展，全面推进乡村振兴。
关键词：乡村振兴；宅基地；自愿有偿退出
一、农村闲置宅基地自愿有偿退出机制现状与存在的问题
近年来，随着城镇化率持续升高，农村劳动力大规模转移，进城务工定居农民人数日益增长，中国社科院的一项调查表明：中国农村居民点闲置用地面积约为200万公顷，每年因农村人口转移新增农村闲置住房约5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元人民币。对此，国家自2015年来选取了104个区县和3个地级市作为宅基地制度改革试点地区，并在新修订的《中华人民共和国土地管理法》中规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。但在目前鼓励闲置宅基地自愿有偿退出的大背景下，闲置宅基地退出的主管部门、配套措施、赔偿标准是否规范等问题对退出成效有着较大影响。
目前我国农村闲置宅基地自愿有偿退出机制不同地方对于补偿方式、补偿标准没有明确规定。各地对于宅基地补偿措施主要包括：①货币补偿，即对原宅基地和地上房屋进行勘测评估再按照当地房地产的市场价格对农民进行一次性货币补偿；此种补偿模式对于农户超出规定宅基地面积部分的房屋是否补偿及补偿标准存在地区差异。②产权置换，部分地区将自愿退出的闲置宅基地进行重建，以异地或原地在建的房屋和退出的宅基地进行权利置换；产权置换模式在房屋差价补齐及增大农户生活费用开销方面存在一定问题。③结合型补偿，即既给付货币补偿又给予产权置换，主要适用于宅基地面积较大的情形。
二、农村闲置宅基地有偿退出存在问题的具体对策研究
（一）确定合理与统一的补偿标准
合理的宅基地退出补偿标准是决定农民自愿性的关键因素，实践中有的地方补房不补地，有的补地不补房，有的则是房地皆补。笔者认为不仅要考虑宅基地使用权本身的补偿还要考虑宅基地上的房屋价值，对宅基地使用权和地上房屋价值采取分别计算，实行分别补偿，若闲置的宅基地上没有建设房屋则可以只补偿宅基地使用权的损失。
对于宅基地上房屋的补偿是实践中推进宅基地退出工作的一个重难点，由于自建房屋的质量、建造时间、装修成本等差别，房屋补偿单价很难给出一个具体标准，且农民对于赔偿金额或多或少都会提出异议。地方政府应当邀请专业的房产评估机构介入宅基地退出房屋估值工作，对宅基地上的房屋进行客观、中立、符合市场规律的评估。评估工作的重难点是对房屋面积的认定，如果具有宅基地使用权利证书或房产证等确权证明的房屋应当以证明证书上登记的面积为赔偿面积；若房屋实际面积与登记面积有较大出入，对修盖年限较久且确是用于生活生产的超出面积可以给予酌情补偿，但是要排除临时扩建恶意骗取补偿款的情况。没有权利证书证明，当地地方政府也没有登记记录的，应当以现场实际测量的合法建筑面积为准。对于此类无记载房屋，应当先由地方政府对建筑是否合法及面积是否符合规定标准进行确定，对于违规违法建筑和超出规定标准的面积不应予以补偿。
（二）制定规范具体的退出程序
在宅基地退出过程中，农民固然会重点关注退出后自己能够取得多少的现实利益，但退出程序的公平正义也是农户非常关注的问题。闲置宅基地退出工作既要让退出的农户取得合理的现实赔偿，也要让农户在退出程序中感受到公平正义。具体的程序设置应当遵循以下基本顺序：首先是地方政府应当就宅基地退出工作召开听证会并进行调研调查，征求当地农户意见，了解在退出工作中农户真正关心和需要解决的问题；其次以听证会征集的意见建议和调研调查报告作为制定依据，拟定当地补偿标准与赔偿方式并予以公示；地方政府应提供免费评估服务让有意向退出宅基地的农户了解自己宅基地能够置换的房屋面积或补偿数额，予以农户充分的考虑时间；与决定自愿退出闲置宅基地的农户签订退出协议。签订协议完成后地方政府还要对后续的保障工作如户口迁移、承包土地置换及房屋搬迁等进行引导与帮助，对于家庭确实存在困难的农户应当先给予搬迁补偿，待退出工作彻底完成后进行验收工作，查验无误后登记存档并发放补偿款。
在闲置宅基地退出工作全面推进过程中，要紧紧围绕乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求作文章，不断深入探索宅基地制度改革新模式。
（作者系贵州财经大学法学院学生）
摘要：党的二十大报告提出深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益，保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让。但在改革过程中存在缺失明确补偿标准和补偿程序混乱等问题。在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的背景下，坚持自愿原则，以保护农民切身利益为第一要务，制定合理、规范的补偿标准和补偿程序，明确并强化履行政府职能，避免农村闲置宅基地二次闲置，最大程度发挥农村宅基地对于提高农民收入的作用，促进农业农村优先发展，全面推进乡村振兴。
关键词：乡村振兴；宅基地；自愿有偿退出
一、农村闲置宅基地自愿有偿退出机制现状与存在的问题
近年来，随着城镇化率持续升高，农村劳动力大规模转移，进城务工定居农民人数日益增长，中国社科院的一项调查表明：中国农村居民点闲置用地面积约为200万公顷，每年因农村人口转移新增农村闲置住房约5.94亿平方米，折合市场价值约4000亿元人民币。对此，国家自2015年来选取了104个区县和3个地级市作为宅基地制度改革试点地区，并在新修订的《中华人民共和国土地管理法》中规定：国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。但在目前鼓励闲置宅基地自愿有偿退出的大背景下，闲置宅基地退出的主管部门、配套措施、赔偿标准是否规范等问题对退出成效有着较大影响。
目前我国农村闲置宅基地自愿有偿退出机制不同地方对于补偿方式、补偿标准没有明确规定。各地对于宅基地补偿措施主要包括：①货币补偿，即对原宅基地和地上房屋进行勘测评估再按照当地房地产的市场价格对农民进行一次性货币补偿；此种补偿模式对于农户超出规定宅基地面积部分的房屋是否补偿及补偿标准存在地区差异。②产权置换，部分地区将自愿退出的闲置宅基地进行重建，以异地或原地在建的房屋和退出的宅基地进行权利置换；产权置换模式在房屋差价补齐及增大农户生活费用开销方面存在一定问题。③结合型补偿，即既给付货币补偿又给予产权置换，主要适用于宅基地面积较大的情形。
二、农村闲置宅基地有偿退出存在问题的具体对策研究
（一）确定合理与统一的补偿标准
合理的宅基地退出补偿标准是决定农民自愿性的关键因素，实践中有的地方补房不补地，有的补地不补房，有的则是房地皆补。笔者认为不仅要考虑宅基地使用权本身的补偿还要考虑宅基地上的房屋价值，对宅基地使用权和地上房屋价值采取分别计算，实行分别补偿，若闲置的宅基地上没有建设房屋则可以只补偿宅基地使用权的损失。
对于宅基地上房屋的补偿是实践中推进宅基地退出工作的一个重难点，由于自建房屋的质量、建造时间、装修成本等差别，房屋补偿单价很难给出一个具体标准，且农民对于赔偿金额或多或少都会提出异议。地方政府应当邀请专业的房产评估机构介入宅基地退出房屋估值工作，对宅基地上的房屋进行客观、中立、符合市场规律的评估。评估工作的重难点是对房屋面积的认定，如果具有宅基地使用权利证书或房产证等确权证明的房屋应当以证明证书上登记的面积为赔偿面积；若房屋实际面积与登记面积有较大出入，对修盖年限较久且确是用于生活生产的超出面积可以给予酌情补偿，但是要排除临时扩建恶意骗取补偿款的情况。没有权利证书证明，当地地方政府也没有登记记录的，应当以现场实际测量的合法建筑面积为准。对于此类无记载房屋，应当先由地方政府对建筑是否合法及面积是否符合规定标准进行确定，对于违规违法建筑和超出规定标准的面积不应予以补偿。
（二）制定规范具体的退出程序
在宅基地退出过程中，农民固然会重点关注退出后自己能够取得多少的现实利益，但退出程序的公平正义也是农户非常关注的问题。闲置宅基地退出工作既要让退出的农户取得合理的现实赔偿，也要让农户在退出程序中感受到公平正义。具体的程序设置应当遵循以下基本顺序：首先是地方政府应当就宅基地退出工作召开听证会并进行调研调查，征求当地农户意见，了解在退出工作中农户真正关心和需要解决的问题；其次以听证会征集的意见建议和调研调查报告作为制定依据，拟定当地补偿标准与赔偿方式并予以公示；地方政府应提供免费评估服务让有意向退出宅基地的农户了解自己宅基地能够置换的房屋面积或补偿数额，予以农户充分的考虑时间；与决定自愿退出闲置宅基地的农户签订退出协议。签订协议完成后地方政府还要对后续的保障工作如户口迁移、承包土地置换及房屋搬迁等进行引导与帮助，对于家庭确实存在困难的农户应当先给予搬迁补偿，待退出工作彻底完成后进行验收工作，查验无误后登记存档并发放补偿款。
在闲置宅基地退出工作全面推进过程中，要紧紧围绕乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求作文章，不断深入探索宅基地制度改革新模式。
（作者系贵州财经大学法学院学生）
