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关于加强梵净山自然遗产司法保护的思考
■肖明俊 杨通勋 杨俊
梵净山世界自然遗产位于贵州省东北部铜仁市的江口、印江、松桃三县交界处，海拔2572m，是我国华南地区地质演化的重要窗口，是长江上游地区生态安全屏障。梵净山具有独特的生物多样性价值，森林覆盖率达到97%，繁衍着7500余种野生动植物，是“世界独生子”黔金丝猴和梵净山冷杉在地球上的唯一栖息地，中国三大苔藓植物分布中心之一，世界上裸子植物最丰富的分布地之一，是水青冈林在亚洲最重要的保护地。近年来，围绕梵净山自然遗产保护，铜仁市先后出台了《铜仁市梵净山保护条例》《梵净山世界自然遗产地区域执法司法衔接工作规范（试行）》等地方性法规制度，专门设立梵净山环境保护法庭和生态保护检察室，建立健全梵净山遗产地区域执法协作和资源管理联动机制，充分运用法治手段加强梵净山环境与资源的保护管理。
一、主要做法及成效
（一）坚持党建引领，聚力业务发展。以党建促业务、以业务强党建“双轮驱动”，不断加强生态环境保护检察工作办公室、重点饮用水源地司法保护区、“双碳”司法教育基地、渔业修复基地、补植复绿基地、生态环境保护警示教育基地、生物多样性保护警示教育基地、传统古村落司法保护基地“一室一区六地”建设，构建梵净山生态环境全方位、立体化司法保护网。
（二）坚持典型培育，提升办案质效。坚持把典型案例培树作为提升检察办案质效的重要抓手，有效发挥典型案例对检察办案的示范和引领作用，以精品案例为“标尺”，不断促进办案质效和法律监督能力双提升。比如，检察机关办理的江口县某水资源管理有限公司破坏流域水生态环境民事公益诉讼案，入选最高人民检察院检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例。
（三）坚持守正创新，打造特色品牌。紧盯生态环境和资源保护领域人民群众反映的突出问题，以梵净山自然遗产地生态环境与资源保护和生物多样性保护为重点，依托生态产品价值实现机制，探索“公益诉讼+绿色金融”工作衔接机制，完善预防性公益诉讼工作机制，建立健全碳汇补偿执法司法协作机制。创设“梵天净土·生态卫士”公益诉讼检察办案团队，围绕“念好山字经、做好水文章、打好生态牌、种好摇钱树”战略定位，以法治之力当好梵净山“守山人”。
（四）坚持共赢理念，凝聚共护合力。坚持“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念，以最小的司法资源取得最大的公益保护效果。积极加大“两法衔接”平台建设，主动与林业、自然资源局等部门建立日常联络、信息共享、执法司法线索双向移送等协作机制，联合开展野生动物保护专项行动、森林防火专项宣传等多个专项活动。联合出台《关于加强碳汇司法与林业碳汇试点工作衔接配合的意见》，推进碳汇认购替代生态环境损害修复应用，取得良好的治理效果。
（五）坚持能动履职，助推社会治理。紧扣绿色铜仁现代化建设大局，坚持惩治犯罪与修复生态、纠正违法与源头治理、保护公益与促进发展一体推进，探索构建“行政执法+刑事司法+公益诉讼+生态修复”四位一体办案模式，坚决当好守护绿水青山的法治卫士，促进梵净山生态环境、自然遗产、重点文物等综合保护，助推梵净山跨区域综合治理，服务保障梵净山国家公园建设。
二、存在的突出问题
（一）部门职责不清有待解决。根据《铜仁市梵净山保护条例》，梵净山管理机构履行制定生态环境、自然资源、历史遗迹、人文景观等方面的保护管理制度等职责，列出了一、二、三级保护区内禁止行为。但从依法行政的角度讲，梵净山自然遗产保护仍存在多头管理及行政监管职责不健全等情形，检察机关依据该条例督促相关部门依法履行监管职责法律规定支撑，仍主要适用森林法、
（二）部门衔接机制有待完善。2022年，铜仁市人民检察院联合市中级人民法院、市公安局、梵净山管理局共同出台了《梵净山世界自然遗产地区执法司法衔接工作规范（试行）》，建立了联席会议制度和信息通报制度。但涉梵净山保护，对违法犯罪打击处理各行政执法部门、公安机关仍因区域原因未形成合力。梵净山管理局是市直属的梵净山主管部门，与各县职能部门间因层级问题存在衔接配合不畅问题。
（三）生态修复执行难度较大。修复生态需投入大量人力、物力、财力，需要相关职能部门的支持配合，难以较短时间完成整治。目前，检察机关在经费保障上也还存在难点堵点，根据财务规定，检察机关很难实现先行垫付，综合生态保护与乡村振兴等政策要求，增加了生态修复难度。
（四）信息获取渠道滞后。由于检察机关办案力量不足、办案人员能力欠缺、与相关部门联系沟通不足等原因，没有较好熟悉掌握梵净山世界自然遗产的有关情况，在监督领域、监督重点、服务发展等方面还存在监督盲区。如是否存在外来物种、是否存在亟待解决而又被相关部门忽视的问题等等，因专业受限和信息不畅，检察机关发挥法律监督作用受限。
（五）检察职能宣传不够。检察机关职能职责的社会知晓率、影响力仍不理想，部分群众不清楚检察机关的职能职责，仅通过影视剧了解职务犯罪检察、审查起诉等检察业务，不了解检察机关对生态环境和资源保护等国家利益和社会公益也有依法监督和尽职保护的责任和义务。
三、对策与建议
（一）完善《铜仁市梵净山保护条例》。《铜仁市梵净山保护条例》中未对违反禁止性规定的行为制定出处罚处理条款，仅对违反第十四条第三款、第十九条第二款、第三十一条第一款明确了罚款规定。行政机关行政执法依据不足，检察机关提起公益诉讼或者督促行政机关依法履职也难以根据梵净山保护条例进行监督。因此需要进一步修订《铜仁市梵净山保护条例》，增加对违反禁止性规定进行行政处罚和追究民事责任的条款，并将检察机关提起公益诉讼和惩罚性赔偿、生态环境损害赔偿有关内容写入《铜仁市梵净山保护条例》内容。
（二）统一梵净山保护执法权。当前针对《铜仁市梵净山保护条例》禁止性规定的处罚权亟需明确。涉及水生动植物、矿产资源等主要由农业农村、自然资源等部门履行监管职责，而梵净山管理机构作为专门管理部门，其行政处罚主要依据《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国森林法》等涉林业资源和陆生野生动物资源法律法规和省林业局授权。建议进一步通过法律法规将涉梵净山的行政执法监管权限明确到梵净山管理机构统一行使，可防止因职权交叉而产生漏管、放任不管的情况，同时也保证执法监管的统一性和规范性。
（三）加强执法司法联动。梵净山保护工作涉及部门多、专业性强，需要多部门协调联动。建议以梵净山管理局牵头，对近年来市县相关部门围绕梵净山保护建立的协作机制进行清理整合修订完善，形成统一的执法司法协作机制。检察机关要主动与法院、公安、梵净山管理机构、生态环境等部门加强沟通联系，依托数字赋能，建设数字平台，形成强大工作合力。同时，加强对梵净山的调查研究，以座谈会、同堂培训、课题研究等方式了解最新情况，找准工作方向和重点，更好实施梵净山司法保护。
（四）提升检察履职办案能力。实质化运行铜仁市人民检察院梵净山检察室，明确检察室职责主要是对江口、印江、松桃三县人民政府履行梵净山保护职责和对梵净山管理局的监督与支持，指导江口县人民检察院开展梵净山保护检察工作，成立江口县人民检察院梵净山保护专门机构，充实检察人员。充分运用“梵天净土·生态卫士”检察办案团队力量，集中办理涉生态环境和资源保护类案件，结合梵净山国家公园创建，持续打造团队建设，通过业务培训、聘请专家担任特邀检察官助理等方式，提升检察办案能力和水平，为服务保障绿色铜仁现代化建设贡献检察智慧和力量。
（作者肖明俊系铜仁市人民检察院党组副书记、常务副检察长；杨通勋系铜仁市人民检察院研究室主任；杨俊系江口县人民检察院党组成员、副检察长）
梵净山世界自然遗产位于贵州省东北部铜仁市的江口、印江、松桃三县交界处，海拔2572m，是我国华南地区地质演化的重要窗口，是长江上游地区生态安全屏障。梵净山具有独特的生物多样性价值，森林覆盖率达到97%，繁衍着7500余种野生动植物，是“世界独生子”黔金丝猴和梵净山冷杉在地球上的唯一栖息地，中国三大苔藓植物分布中心之一，世界上裸子植物最丰富的分布地之一，是水青冈林在亚洲最重要的保护地。近年来，围绕梵净山自然遗产保护，铜仁市先后出台了《铜仁市梵净山保护条例》《梵净山世界自然遗产地区域执法司法衔接工作规范（试行）》等地方性法规制度，专门设立梵净山环境保护法庭和生态保护检察室，建立健全梵净山遗产地区域执法协作和资源管理联动机制，充分运用法治手段加强梵净山环境与资源的保护管理。
一、主要做法及成效
（一）坚持党建引领，聚力业务发展。以党建促业务、以业务强党建“双轮驱动”，不断加强生态环境保护检察工作办公室、重点饮用水源地司法保护区、“双碳”司法教育基地、渔业修复基地、补植复绿基地、生态环境保护警示教育基地、生物多样性保护警示教育基地、传统古村落司法保护基地“一室一区六地”建设，构建梵净山生态环境全方位、立体化司法保护网。
（二）坚持典型培育，提升办案质效。坚持把典型案例培树作为提升检察办案质效的重要抓手，有效发挥典型案例对检察办案的示范和引领作用，以精品案例为“标尺”，不断促进办案质效和法律监督能力双提升。比如，检察机关办理的江口县某水资源管理有限公司破坏流域水生态环境民事公益诉讼案，入选最高人民检察院检察公益诉讼助力流域生态环境保护治理典型案例。
（三）坚持守正创新，打造特色品牌。紧盯生态环境和资源保护领域人民群众反映的突出问题，以梵净山自然遗产地生态环境与资源保护和生物多样性保护为重点，依托生态产品价值实现机制，探索“公益诉讼+绿色金融”工作衔接机制，完善预防性公益诉讼工作机制，建立健全碳汇补偿执法司法协作机制。创设“梵天净土·生态卫士”公益诉讼检察办案团队，围绕“念好山字经、做好水文章、打好生态牌、种好摇钱树”战略定位，以法治之力当好梵净山“守山人”。
（四）坚持共赢理念，凝聚共护合力。坚持“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念，以最小的司法资源取得最大的公益保护效果。积极加大“两法衔接”平台建设，主动与林业、自然资源局等部门建立日常联络、信息共享、执法司法线索双向移送等协作机制，联合开展野生动物保护专项行动、森林防火专项宣传等多个专项活动。联合出台《关于加强碳汇司法与林业碳汇试点工作衔接配合的意见》，推进碳汇认购替代生态环境损害修复应用，取得良好的治理效果。
（五）坚持能动履职，助推社会治理。紧扣绿色铜仁现代化建设大局，坚持惩治犯罪与修复生态、纠正违法与源头治理、保护公益与促进发展一体推进，探索构建“行政执法+刑事司法+公益诉讼+生态修复”四位一体办案模式，坚决当好守护绿水青山的法治卫士，促进梵净山生态环境、自然遗产、重点文物等综合保护，助推梵净山跨区域综合治理，服务保障梵净山国家公园建设。
二、存在的突出问题
（一）部门职责不清有待解决。根据《铜仁市梵净山保护条例》，梵净山管理机构履行制定生态环境、自然资源、历史遗迹、人文景观等方面的保护管理制度等职责，列出了一、二、三级保护区内禁止行为。但从依法行政的角度讲，梵净山自然遗产保护仍存在多头管理及行政监管职责不健全等情形，检察机关依据该条例督促相关部门依法履行监管职责法律规定支撑，仍主要适用森林法、
（二）部门衔接机制有待完善。2022年，铜仁市人民检察院联合市中级人民法院、市公安局、梵净山管理局共同出台了《梵净山世界自然遗产地区执法司法衔接工作规范（试行）》，建立了联席会议制度和信息通报制度。但涉梵净山保护，对违法犯罪打击处理各行政执法部门、公安机关仍因区域原因未形成合力。梵净山管理局是市直属的梵净山主管部门，与各县职能部门间因层级问题存在衔接配合不畅问题。
（三）生态修复执行难度较大。修复生态需投入大量人力、物力、财力，需要相关职能部门的支持配合，难以较短时间完成整治。目前，检察机关在经费保障上也还存在难点堵点，根据财务规定，检察机关很难实现先行垫付，综合生态保护与乡村振兴等政策要求，增加了生态修复难度。
（四）信息获取渠道滞后。由于检察机关办案力量不足、办案人员能力欠缺、与相关部门联系沟通不足等原因，没有较好熟悉掌握梵净山世界自然遗产的有关情况，在监督领域、监督重点、服务发展等方面还存在监督盲区。如是否存在外来物种、是否存在亟待解决而又被相关部门忽视的问题等等，因专业受限和信息不畅，检察机关发挥法律监督作用受限。
（五）检察职能宣传不够。检察机关职能职责的社会知晓率、影响力仍不理想，部分群众不清楚检察机关的职能职责，仅通过影视剧了解职务犯罪检察、审查起诉等检察业务，不了解检察机关对生态环境和资源保护等国家利益和社会公益也有依法监督和尽职保护的责任和义务。
三、对策与建议
（一）完善《铜仁市梵净山保护条例》。《铜仁市梵净山保护条例》中未对违反禁止性规定的行为制定出处罚处理条款，仅对违反第十四条第三款、第十九条第二款、第三十一条第一款明确了罚款规定。行政机关行政执法依据不足，检察机关提起公益诉讼或者督促行政机关依法履职也难以根据梵净山保护条例进行监督。因此需要进一步修订《铜仁市梵净山保护条例》，增加对违反禁止性规定进行行政处罚和追究民事责任的条款，并将检察机关提起公益诉讼和惩罚性赔偿、生态环境损害赔偿有关内容写入《铜仁市梵净山保护条例》内容。
（二）统一梵净山保护执法权。当前针对《铜仁市梵净山保护条例》禁止性规定的处罚权亟需明确。涉及水生动植物、矿产资源等主要由农业农村、自然资源等部门履行监管职责，而梵净山管理机构作为专门管理部门，其行政处罚主要依据《中华人民共和国自然保护区条例》《中华人民共和国森林法》等涉林业资源和陆生野生动物资源法律法规和省林业局授权。建议进一步通过法律法规将涉梵净山的行政执法监管权限明确到梵净山管理机构统一行使，可防止因职权交叉而产生漏管、放任不管的情况，同时也保证执法监管的统一性和规范性。
（三）加强执法司法联动。梵净山保护工作涉及部门多、专业性强，需要多部门协调联动。建议以梵净山管理局牵头，对近年来市县相关部门围绕梵净山保护建立的协作机制进行清理整合修订完善，形成统一的执法司法协作机制。检察机关要主动与法院、公安、梵净山管理机构、生态环境等部门加强沟通联系，依托数字赋能，建设数字平台，形成强大工作合力。同时，加强对梵净山的调查研究，以座谈会、同堂培训、课题研究等方式了解最新情况，找准工作方向和重点，更好实施梵净山司法保护。
（四）提升检察履职办案能力。实质化运行铜仁市人民检察院梵净山检察室，明确检察室职责主要是对江口、印江、松桃三县人民政府履行梵净山保护职责和对梵净山管理局的监督与支持，指导江口县人民检察院开展梵净山保护检察工作，成立江口县人民检察院梵净山保护专门机构，充实检察人员。充分运用“梵天净土·生态卫士”检察办案团队力量，集中办理涉生态环境和资源保护类案件，结合梵净山国家公园创建，持续打造团队建设，通过业务培训、聘请专家担任特邀检察官助理等方式，提升检察办案能力和水平，为服务保障绿色铜仁现代化建设贡献检察智慧和力量。
（作者肖明俊系铜仁市人民检察院党组副书记、常务副检察长；杨通勋系铜仁市人民检察院研究室主任；杨俊系江口县人民检察院党组成员、副检察长）
