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浅谈基层检察院提起刑事附带民事公益诉讼问题
■黎鳌钦 陈顺虎
刑事附带民事公益诉讼是指检察机关对损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，并由人民法院统一审判组织进行审理的诉讼活动。作为检察机关一项新职权，公益诉讼的立法支持和实践经验均严重不足，暴露出的诸多实务操作问题仍缺乏规定，亟待重视和明确。基层检察院提起刑事附带民事公益诉讼虽然有了明确的法律依据，但是，在制度设计和实践中仍存在刑事附带民事诉讼与刑事附带民事公益诉讼在法律适用上存在冲突、调查取证难、诉讼请求难以执行等等诸多问题，对这些问题进行总结和研究，笔者根据贵州省D县人民检察院（以下简称D县院）提起刑事附带民事公益诉讼存在的问题及对策建议进行粗浅探讨。
一、基层检察机关提起刑事附带民事公益诉讼现状
2021年以来，贵州省D县院办理刑事附带民事公益诉讼立案19件，公告19件，起诉至人民法院15件，诉讼请求均得到人民法院的支持；法院已作出判决15件，起诉支持及采纳率为100％；通过办案督促当事人缴纳生态环境修复费用210余元，植被复绿815亩，食品惩罚性赔偿115万元，禁止食品行业从业3人次，取得良好的办案效果，有力维护了国家和社会公共利益。但是基层检察机关提起刑事附带公益诉讼案件的审批权在上级院，对提起公益诉讼条件的把握颇为严格，对成案较为容易的刑附民公益诉讼案件持谨慎态度，审批时限长，加上起诉受到公告期限的限制，快审、快诉、快判的办案模式不容乐观。
二、当前基层检察机关提起刑事附带民事公益诉讼存在的主要问题
一是司法实践经验不足，受案范围小，线索渠道单一。受司法实践经验不足等因素影响，当前刑事附带民事公益诉讼线索仍严重依赖于刑事案件，检察官办案执法观念不宽，更多精力仍放在行政、民事公益诉讼案件的办理，这导致案件线索渠道极为单一。此外，刑事附带民事诉讼的案件范围是国家、集体财产，而刑事附带民事公益诉讼的案件范围是社会公共利益。依据目前的法律规定，单纯破坏国家资源但未损害社会公共利益的案件被排除在刑事附带民事公益诉讼的案件范围之外，这一定程度上导致刑事附带民事公益诉讼案件受案范围缩小。
二是相关法规仍需进一步完善。当前，部分规定不够明确，致使刑事附带民事公益诉讼工作开展被动。例如：消费侵权惩罚性赔偿金惩罚倍数不一。从既有判例看，既有严格按照法律的规定以3倍或者10倍标准计算惩罚性赔偿金的，也有综合考虑侵权人的行为方式、销售金额、危害后果等因素，在3倍或者10倍标准以内确定惩罚性赔偿倍数。根据惩罚性赔偿金是惩罚遏制和预防严重不法行为的功能定位，有观点认为，法律规定的3倍或10倍只是封顶性规定，消费者可以自由处分自己的请求权，即消费者可以在封顶数额以内自由选择惩罚性赔偿的倍数。但根据“法无规定不可为”原则，检察机关作为社会公共利益的代表，在公益诉讼中能否自由选择惩罚性赔偿的倍数却存在争议，这极易导致检察机关在实际诉讼工作中处于被动状态。
三是“两法衔接”机制运转不畅。检察机关开展公益诉讼是一项全新的工作，法律规定较为笼统，监督覆盖范围、工作流程等尚在探索和制定之中，加之一些行政执法机关对检察机关心存戒备，甚至抵触，配合意愿不高，导致“两法衔接”机制运转不畅，行政执法机关移送线索极少。此外，“两法衔接”平台信息不够全面、更新慢、精准度不够。
四是证据认定标准不一，导致工作衔接不畅。在刑事附带民事公益诉讼案件办理中，民事案件和刑事案件因证据的认定标准不同，收集证据的方向存在差异、侧重点也不同，许多刑事案件收集的证据不能完全满足附带民事公益诉讼案件的证据要求，往往需要公益诉讼办案部门再次自行收集有关侵权事实、量化的损害结果及生态修复等相关证据，而损害社会公共利益的证据又往往存在专业性强、鉴定难、取证难的特点，给附带民事公益诉讼案件进行立案审查的初步证据、提起诉讼的事实证据固定等工作带来重重困难。
五是附带民事公益诉讼部分的诉讼请求难以执行。在破坏环境资源类附带民事公益诉讼案件中，民事责任方式往往以承担民事赔偿责任和承担生态修复责任两种为主。从民事赔偿责任方面看，生态环境损害赔偿和修复费用往往数额较大。以D县院办理的失火焚毁林地类案件为例，被告人大多数是农民，多是在坟地烧纸失火造成大片农田防护林被焚毁。经鉴定评估得出的生态环境修复费用达到十几万、几十万，这对于普通农民来说，完全是无法承担的，极易产生“因案返贫”的现象。从生态修复方面看，因缺乏有效的强制执行和监管验收措施，使得裁判文书难以真正落实。从D县院办理的大部分失火、滥伐及盗伐林木刑事附带民事公益诉讼案件来看，法院判决被告在一定时间内补种指定林木，但是对补种林木的实际情况却没有后续监督，在履行期限到期后，没有专门的验收机制，难以保证被告按时按质按量完成生态修复。
三、基层检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的对策与建议
一是扩宽线索来源渠道，做好提前介入工作。加强与公安、检察院刑检等部门联系，尤其是完善与公安机关的信息共享机制。二是进一步从顶层设计上完善有关法律法规。此外，在有关法规完善前，检察机关要做实调查取证工作，确保案件起诉质量。三是进一步完善衔接机制，推动各行政执法机关与公安机关、检察机关衔接工作相关政策、要求落实到位，规范案件移送制度。针对行政执法机关对案件移送、受理、认定以及立案追诉标准等方面存在的问题，要定期召开联席会议进行研判，达成共识。四是加强沟通协调，确保同步起诉。五是积极推动建立环境公益司法保护专项基金，协调相关部门建立专门的公益诉讼生态环境修复专项资金账户，由环保部门自行或向专门的社会组织、市场主体购买生态环境修复服务，确保赔偿款能够真正运用到环境资源修复中去。
（作者单位：独山县人民检察院）
刑事附带民事公益诉讼是指检察机关对损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，向人民法院一并提起附带民事公益诉讼，并由人民法院统一审判组织进行审理的诉讼活动。作为检察机关一项新职权，公益诉讼的立法支持和实践经验均严重不足，暴露出的诸多实务操作问题仍缺乏规定，亟待重视和明确。基层检察院提起刑事附带民事公益诉讼虽然有了明确的法律依据，但是，在制度设计和实践中仍存在刑事附带民事诉讼与刑事附带民事公益诉讼在法律适用上存在冲突、调查取证难、诉讼请求难以执行等等诸多问题，对这些问题进行总结和研究，笔者根据贵州省D县人民检察院（以下简称D县院）提起刑事附带民事公益诉讼存在的问题及对策建议进行粗浅探讨。
一、基层检察机关提起刑事附带民事公益诉讼现状
2021年以来，贵州省D县院办理刑事附带民事公益诉讼立案19件，公告19件，起诉至人民法院15件，诉讼请求均得到人民法院的支持；法院已作出判决15件，起诉支持及采纳率为100％；通过办案督促当事人缴纳生态环境修复费用210余元，植被复绿815亩，食品惩罚性赔偿115万元，禁止食品行业从业3人次，取得良好的办案效果，有力维护了国家和社会公共利益。但是基层检察机关提起刑事附带公益诉讼案件的审批权在上级院，对提起公益诉讼条件的把握颇为严格，对成案较为容易的刑附民公益诉讼案件持谨慎态度，审批时限长，加上起诉受到公告期限的限制，快审、快诉、快判的办案模式不容乐观。
二、当前基层检察机关提起刑事附带民事公益诉讼存在的主要问题
一是司法实践经验不足，受案范围小，线索渠道单一。受司法实践经验不足等因素影响，当前刑事附带民事公益诉讼线索仍严重依赖于刑事案件，检察官办案执法观念不宽，更多精力仍放在行政、民事公益诉讼案件的办理，这导致案件线索渠道极为单一。此外，刑事附带民事诉讼的案件范围是国家、集体财产，而刑事附带民事公益诉讼的案件范围是社会公共利益。依据目前的法律规定，单纯破坏国家资源但未损害社会公共利益的案件被排除在刑事附带民事公益诉讼的案件范围之外，这一定程度上导致刑事附带民事公益诉讼案件受案范围缩小。
二是相关法规仍需进一步完善。当前，部分规定不够明确，致使刑事附带民事公益诉讼工作开展被动。例如：消费侵权惩罚性赔偿金惩罚倍数不一。从既有判例看，既有严格按照法律的规定以3倍或者10倍标准计算惩罚性赔偿金的，也有综合考虑侵权人的行为方式、销售金额、危害后果等因素，在3倍或者10倍标准以内确定惩罚性赔偿倍数。根据惩罚性赔偿金是惩罚遏制和预防严重不法行为的功能定位，有观点认为，法律规定的3倍或10倍只是封顶性规定，消费者可以自由处分自己的请求权，即消费者可以在封顶数额以内自由选择惩罚性赔偿的倍数。但根据“法无规定不可为”原则，检察机关作为社会公共利益的代表，在公益诉讼中能否自由选择惩罚性赔偿的倍数却存在争议，这极易导致检察机关在实际诉讼工作中处于被动状态。
三是“两法衔接”机制运转不畅。检察机关开展公益诉讼是一项全新的工作，法律规定较为笼统，监督覆盖范围、工作流程等尚在探索和制定之中，加之一些行政执法机关对检察机关心存戒备，甚至抵触，配合意愿不高，导致“两法衔接”机制运转不畅，行政执法机关移送线索极少。此外，“两法衔接”平台信息不够全面、更新慢、精准度不够。
四是证据认定标准不一，导致工作衔接不畅。在刑事附带民事公益诉讼案件办理中，民事案件和刑事案件因证据的认定标准不同，收集证据的方向存在差异、侧重点也不同，许多刑事案件收集的证据不能完全满足附带民事公益诉讼案件的证据要求，往往需要公益诉讼办案部门再次自行收集有关侵权事实、量化的损害结果及生态修复等相关证据，而损害社会公共利益的证据又往往存在专业性强、鉴定难、取证难的特点，给附带民事公益诉讼案件进行立案审查的初步证据、提起诉讼的事实证据固定等工作带来重重困难。
五是附带民事公益诉讼部分的诉讼请求难以执行。在破坏环境资源类附带民事公益诉讼案件中，民事责任方式往往以承担民事赔偿责任和承担生态修复责任两种为主。从民事赔偿责任方面看，生态环境损害赔偿和修复费用往往数额较大。以D县院办理的失火焚毁林地类案件为例，被告人大多数是农民，多是在坟地烧纸失火造成大片农田防护林被焚毁。经鉴定评估得出的生态环境修复费用达到十几万、几十万，这对于普通农民来说，完全是无法承担的，极易产生“因案返贫”的现象。从生态修复方面看，因缺乏有效的强制执行和监管验收措施，使得裁判文书难以真正落实。从D县院办理的大部分失火、滥伐及盗伐林木刑事附带民事公益诉讼案件来看，法院判决被告在一定时间内补种指定林木，但是对补种林木的实际情况却没有后续监督，在履行期限到期后，没有专门的验收机制，难以保证被告按时按质按量完成生态修复。
三、基层检察机关提起刑事附带民事公益诉讼的对策与建议
一是扩宽线索来源渠道，做好提前介入工作。加强与公安、检察院刑检等部门联系，尤其是完善与公安机关的信息共享机制。二是进一步从顶层设计上完善有关法律法规。此外，在有关法规完善前，检察机关要做实调查取证工作，确保案件起诉质量。三是进一步完善衔接机制，推动各行政执法机关与公安机关、检察机关衔接工作相关政策、要求落实到位，规范案件移送制度。针对行政执法机关对案件移送、受理、认定以及立案追诉标准等方面存在的问题，要定期召开联席会议进行研判，达成共识。四是加强沟通协调，确保同步起诉。五是积极推动建立环境公益司法保护专项基金，协调相关部门建立专门的公益诉讼生态环境修复专项资金账户，由环保部门自行或向专门的社会组织、市场主体购买生态环境修复服务，确保赔偿款能够真正运用到环境资源修复中去。
（作者单位：独山县人民检察院）
