发布日期:
大数据时代个人信息保护公益诉讼制度 面临的困境和实践路径
■ 王荣波 顾典平
摘要：个人信息保护公益诉讼制度的设立，构建了大数据背景下侵害众多个人信息情形的惩罚与救济机制。近年来，公益诉讼虽然在个人信息保护方面取得了一定的成效，但仍然存在诸多问题难以满足社会发展需求。在以后的发展过程中，还需进一步明确诉讼主体、诉讼事由、诉讼路径、诉讼请求等方面的内容，完善个人信息保护公益诉讼制度。
关键词：个人信息保护公益诉讼制度困境 制度完善
大数据发展给经济发展注入强大驱动力的同时也引发个人信息安全问题，检察机关“四大检察”在个人信息保护方面齐发力，但公益诉讼保护内容原则化、适用条件及相关法律责任不明确等问题一定程度上影响了办案质效。需要深入研究完善大数据时代背景下个人信息公益诉讼保护的路径，促进数字经济健康发展。
一、个人信息保护公益诉讼制度面临的困境
（一）个人信息保护公益诉讼的诉讼事由不够清晰。《个人信息保护法》第70条对个人信息保护公益诉讼的诉讼事由作了原则性规定，即“违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的”。其中“本法”可否扩张解释？“侵害”“众多”“权益”判断标准？如何区分个人信息保护中的私益侵害与公益侵害？在风险社会中，社会公共利益遭受减损程度如何准确评价？这些问题尚无清晰的边界。
（二）个人信息保护公益诉讼起诉主体及诉讼顺位不够明确。首先，个人信息保护公益诉讼的原告主体范围存在争议。《个人信息保护法》第70条规定“人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织”享有诉权，但如何确定上述组织？法律规定的消费者组织与国家网信部门确定的“组织”是否存在包含或重叠情形？其次，民事公益诉讼起诉主体顺位有争议。《个人信息保护法》第70条未体现出三类诉讼主体的先后顺位，将影响到与其他类型公益诉讼的关系，这是否意味着检察机关在个人信息保护公益诉讼中可以不履行诉前公告程序而直接提起诉讼？这些都有待进一步明确。
（三）个人信息保护公益诉讼路径偏向严重。目前，个人信息保护公益诉讼的路径有行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼三种。当获得个人信息保护公益诉讼线索后，如何根据个案选择适合的路径？实务中，办案人员对个人信息保护公益诉讼路径的选择倾向与公益诉讼路径的整体情况存在差异，主要以刑事附带民事公益诉讼类型为主，其他诉讼类型较少。此种保护方式较为单一，保护力度较弱，公益诉讼制度的效能未能全面发挥出来。
（四）个人信息保护民事公益诉讼的诉讼请求单一。其一，《个人信息保护法》第70条并没有规定法律责任。目前个人信息保护民事公益诉讼的诉讼请求主要侧重于对既有损害的填补，即赔偿损失和赔礼道歉。根据恢复性司法理念和预防性保护公益诉讼的要求，个人信息保护公益诉讼请求多元化方能满足公益保护的客观需求。其二，诉讼请求类型有分歧。可否提出惩罚性赔偿？如适用赔偿责任，以获利金额来衡量赔偿数额是否合理？立法方面的缺位导致司法实践差异。
二、完善个人信息保护公益诉讼制度的实践路径
（一）明晰诉讼事由，细化“侵害众多个人信息权益”判断标准。开展个人信息保护公益诉讼，一方面需准确界定个人信息违法处理行为。“违反本法规定处理个人信息”包括其他法律规定处理个人信息的情形，它是违法行为的概括。另一方面，对“侵害众多个人的权益”需作科学解释。对“侵害”，不能简化为侵权法意义上的“损害”，且不需导致某种实体上的损害后果作为侵害要件。对“众多”，既要考虑涉及个人的数量和类型，也要考虑涉及信息的数量和类型。对“权益”，既要考虑物质性权益，也要考虑非物质性权益，如预期利益等。
（二）进一步明确个人信息保护公益诉讼中诉权主体及诉讼顺位，强化检察机关在个人信息保护中的示范引领作用。首先，厘清三类主体的诉讼类型。检察机关作为社会公共利益代表，可提起行政公益诉讼或民事公益诉讼。“国家网信部门确定的组织”“法律规定的消费者组织”两类主体仅能提起民事公益诉讼，因其享有民事公益诉讼诉权无行政公益诉讼权。其次，理顺三类主体的诉讼顺位。检察公益诉讼设置了公告、检察建议前置程序，但实践中，行政机关和法定组织提起公益诉讼很少见，没有发挥出其前置顺位主体应有的功能。检察机关不及时介入会耽误阻止违法行为时机，因此，应当将检察公益诉讼放在首位，充分展现检察机关在个人信息保护中的示范引领作用。
（三）理顺三类公益诉讼的并立和衔接关系，优化个人信息保护的公益诉讼路径。对侵犯个人信息损害公共利益案件诉讼类型的选择，需要结合案情有针对性地作出。如果违法主体为公民、法人或者其他组织等私权主体，不涉及刑事犯罪方面，检察机关可提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，另外两类诉权主体可提起民事公益诉讼。如果违法主体为履行个人信息保护职责公权主体，检察机关提出检察建议和提起行政公益诉讼。如果侵害行为涉及刑事犯罪，检察机关可提起刑事附带民事公益诉讼，或在刑事案件审结后另行提起民事公益诉讼。对于公民个人主动维权的，检察机关根据个案情况支持起诉。实务中，应根据个案情况综合考量，择一或多选个人信息保护公益诉讼路径。
（四）丰富诉讼请求类型，发挥公益诉讼在个人信息保护中的预期效果。全面保护公共利益有赖于诉讼请求的精准、完整提出，可从以下方面着手：其一，拓展诉讼请求类型，完善责任承担方式。除赔礼道歉、赔偿损失外，可拓展请求被告方履行强制更正个人信息、强制删除、强制定期进行合规审计等《个人信息保护法》规定的义务。其二，广泛适用损害赔偿诉请，用于填补损害与激励起诉。可拟定个人信息保护公益诉讼领域的赔偿基金适用规则，也可探索创新赔偿基金使用规则，如上缴国库、合作基金会专项账户等。其三，引入惩罚性赔偿。在个人信息大规模侵权案件中侵权恶性大、获利高，造成的损害后果严重，满足惩罚性赔偿制度适用要求，提起惩罚性赔偿诉请正体现公益诉讼威慑功能和补充性救济，有助于数据合规。
（作者单位：王荣波，毕节市人民检察院；顾典平，纳雍县人民检察院）
摘要：个人信息保护公益诉讼制度的设立，构建了大数据背景下侵害众多个人信息情形的惩罚与救济机制。近年来，公益诉讼虽然在个人信息保护方面取得了一定的成效，但仍然存在诸多问题难以满足社会发展需求。在以后的发展过程中，还需进一步明确诉讼主体、诉讼事由、诉讼路径、诉讼请求等方面的内容，完善个人信息保护公益诉讼制度。
关键词：个人信息保护公益诉讼制度困境 制度完善
大数据发展给经济发展注入强大驱动力的同时也引发个人信息安全问题，检察机关“四大检察”在个人信息保护方面齐发力，但公益诉讼保护内容原则化、适用条件及相关法律责任不明确等问题一定程度上影响了办案质效。需要深入研究完善大数据时代背景下个人信息公益诉讼保护的路径，促进数字经济健康发展。
一、个人信息保护公益诉讼制度面临的困境
（一）个人信息保护公益诉讼的诉讼事由不够清晰。《个人信息保护法》第70条对个人信息保护公益诉讼的诉讼事由作了原则性规定，即“违反本法规定处理个人信息，侵害众多个人的权益的”。其中“本法”可否扩张解释？“侵害”“众多”“权益”判断标准？如何区分个人信息保护中的私益侵害与公益侵害？在风险社会中，社会公共利益遭受减损程度如何准确评价？这些问题尚无清晰的边界。
（二）个人信息保护公益诉讼起诉主体及诉讼顺位不够明确。首先，个人信息保护公益诉讼的原告主体范围存在争议。《个人信息保护法》第70条规定“人民检察院、法律规定的消费者组织和由国家网信部门确定的组织”享有诉权，但如何确定上述组织？法律规定的消费者组织与国家网信部门确定的“组织”是否存在包含或重叠情形？其次，民事公益诉讼起诉主体顺位有争议。《个人信息保护法》第70条未体现出三类诉讼主体的先后顺位，将影响到与其他类型公益诉讼的关系，这是否意味着检察机关在个人信息保护公益诉讼中可以不履行诉前公告程序而直接提起诉讼？这些都有待进一步明确。
（三）个人信息保护公益诉讼路径偏向严重。目前，个人信息保护公益诉讼的路径有行政公益诉讼、民事公益诉讼和刑事附带民事公益诉讼三种。当获得个人信息保护公益诉讼线索后，如何根据个案选择适合的路径？实务中，办案人员对个人信息保护公益诉讼路径的选择倾向与公益诉讼路径的整体情况存在差异，主要以刑事附带民事公益诉讼类型为主，其他诉讼类型较少。此种保护方式较为单一，保护力度较弱，公益诉讼制度的效能未能全面发挥出来。
（四）个人信息保护民事公益诉讼的诉讼请求单一。其一，《个人信息保护法》第70条并没有规定法律责任。目前个人信息保护民事公益诉讼的诉讼请求主要侧重于对既有损害的填补，即赔偿损失和赔礼道歉。根据恢复性司法理念和预防性保护公益诉讼的要求，个人信息保护公益诉讼请求多元化方能满足公益保护的客观需求。其二，诉讼请求类型有分歧。可否提出惩罚性赔偿？如适用赔偿责任，以获利金额来衡量赔偿数额是否合理？立法方面的缺位导致司法实践差异。
二、完善个人信息保护公益诉讼制度的实践路径
（一）明晰诉讼事由，细化“侵害众多个人信息权益”判断标准。开展个人信息保护公益诉讼，一方面需准确界定个人信息违法处理行为。“违反本法规定处理个人信息”包括其他法律规定处理个人信息的情形，它是违法行为的概括。另一方面，对“侵害众多个人的权益”需作科学解释。对“侵害”，不能简化为侵权法意义上的“损害”，且不需导致某种实体上的损害后果作为侵害要件。对“众多”，既要考虑涉及个人的数量和类型，也要考虑涉及信息的数量和类型。对“权益”，既要考虑物质性权益，也要考虑非物质性权益，如预期利益等。
（二）进一步明确个人信息保护公益诉讼中诉权主体及诉讼顺位，强化检察机关在个人信息保护中的示范引领作用。首先，厘清三类主体的诉讼类型。检察机关作为社会公共利益代表，可提起行政公益诉讼或民事公益诉讼。“国家网信部门确定的组织”“法律规定的消费者组织”两类主体仅能提起民事公益诉讼，因其享有民事公益诉讼诉权无行政公益诉讼权。其次，理顺三类主体的诉讼顺位。检察公益诉讼设置了公告、检察建议前置程序，但实践中，行政机关和法定组织提起公益诉讼很少见，没有发挥出其前置顺位主体应有的功能。检察机关不及时介入会耽误阻止违法行为时机，因此，应当将检察公益诉讼放在首位，充分展现检察机关在个人信息保护中的示范引领作用。
（三）理顺三类公益诉讼的并立和衔接关系，优化个人信息保护的公益诉讼路径。对侵犯个人信息损害公共利益案件诉讼类型的选择，需要结合案情有针对性地作出。如果违法主体为公民、法人或者其他组织等私权主体，不涉及刑事犯罪方面，检察机关可提起民事公益诉讼或行政公益诉讼，另外两类诉权主体可提起民事公益诉讼。如果违法主体为履行个人信息保护职责公权主体，检察机关提出检察建议和提起行政公益诉讼。如果侵害行为涉及刑事犯罪，检察机关可提起刑事附带民事公益诉讼，或在刑事案件审结后另行提起民事公益诉讼。对于公民个人主动维权的，检察机关根据个案情况支持起诉。实务中，应根据个案情况综合考量，择一或多选个人信息保护公益诉讼路径。
（四）丰富诉讼请求类型，发挥公益诉讼在个人信息保护中的预期效果。全面保护公共利益有赖于诉讼请求的精准、完整提出，可从以下方面着手：其一，拓展诉讼请求类型，完善责任承担方式。除赔礼道歉、赔偿损失外，可拓展请求被告方履行强制更正个人信息、强制删除、强制定期进行合规审计等《个人信息保护法》规定的义务。其二，广泛适用损害赔偿诉请，用于填补损害与激励起诉。可拟定个人信息保护公益诉讼领域的赔偿基金适用规则，也可探索创新赔偿基金使用规则，如上缴国库、合作基金会专项账户等。其三，引入惩罚性赔偿。在个人信息大规模侵权案件中侵权恶性大、获利高，造成的损害后果严重，满足惩罚性赔偿制度适用要求，提起惩罚性赔偿诉请正体现公益诉讼威慑功能和补充性救济，有助于数据合规。
（作者单位：王荣波，毕节市人民检察院；顾典平，纳雍县人民检察院）
