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浅析民事检察和解制度的现实困境与出路
■ 吴红
民事检察和解是指检察机关在履行监督生效裁判案件过程中，在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下，引导当事人对生效裁判所确定的实体权利进行处分，并促成其自愿达成和解协议的工作机制。但司法实践中就适用该制度的案件范围、程序、和解效力及救济程序等方面不成熟、不完善，本文将围绕民事检察和解制度存在的上述问题，从理念、顶层设计、适用程序等方面，就如何完善民事检察和解制度浅谈自己的认识和看法，以期抛砖引玉。
一、民事检察和解制度的含义
2021年1月1日，具有中国特色、体现时代特色、反映人民意愿的《民法典》正式施行，平等主体在私权领域的自愿处分、意思自治等各项权利有了全面、系统的法律保护。良法推动善治，检察机关作为保障国家法律统一正确实施的司法机关，依法能动履行民事检察职能积极参与社会治理，为推进国家治理体系和治理能力现代化建设贡献检察力量，是新时代检察机关的应尽职责、分内之事。降低当事人诉讼成本、节约司法资源、有效化解社会矛盾，实现案结事了人和的民事检察和解工作机制应运而生。
（一）民事检察和解的理论依据
1.立法层面。《人民检察院民事诉讼监督规则》第五十一条“人民检察院在办理民事诉讼监督案件过程中，当事人有和解意愿的，可以引导当事人自行和解。”是新时代背景下有关检察和解制度的最新立法规定，为检察机关开展民事检察和解提供了法律依据。
2.理论方面。习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告提出：“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，要及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中指出：“要坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全控告申诉检察工作机制，完善办理群众信访制度，引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷”，都为检察机关依法能动履职，依托民事检察职能积极融入社会治理大格局指明了方向。
（二）民事检察和解的现实特征
1.案件来源。民事检察和解必须存在于民事纠纷案件中，是当事人不服已经人民法院裁判或者调解并出具生效法律文书的案件，但当事人一方或者双方或者利害关系人对案件结果不服，向检察机关申请监督并已经检察机关受理的案件，而不应是《人民检察院民事诉讼监督规则》第三十七条规定的损害国家利益或者社会公共利益、当事人存在虚假诉讼、具有重大社会影响等应当依职权启动监督程序并作出再审检察建议或者抗诉的案件。
2.案件性质。检察和解案件应是实体上和程序上虽然有瑕疵，但不符合抗诉条件或没有抗诉必要的案件。对于裁判正确的案件，检察机关应根据《中华人民共和国民事诉讼法》及《人民检察院民事诉讼监督规则》的规定，依法作出不予受理、不支持监督申请、终结审查或者其他监督，准确履行民事诉讼监督职能，并尽可能做好服判息诉的工作;而对于符合抗诉条件的案件，检察机关作为法律监督机关，应履行抗诉的法定职责或提出检察建议。
3.和解协议效力。民事检察和解协议是当事人双方对法院已生效裁判确定的实体权利的再处分，作为一种民事合同是应当具有请求力、执行力和处分力的约定，该协议同时具有终结检察机关抗诉审查程序及变更原生效裁判文书所确定权利义务关系的法律后果，即和解协议的效力并不否认原审法院的既判力，但囿于检察机关民事检察监督救济性、建议性的职权限制，和解协议中检察机关的有限干预和介入，导致和解协议当然不具有强制执行力。
二、民事检察和解的现实困境
（一）法律依据不足
现行的《民事诉讼法》《人民检察院组织法》没有对民事检察和解作出规定，最高效力级别的仅有最高人民检察院单方的司法解释《人民检察院民事诉讼监督规则》，但该规则第五十一条也仅对民事检察和解作了笼统性原则性规定，与民事调解、人民调解相比，缺少基本法和部门法层面的规定。
（二）系统操作程序不明
《民事诉讼监督规则》规定检察机关可以引导当事人自行和解，“引导、自行”意味着检察机关的被动性和有限性。在监督规则规定的对生效裁判案件监督三个月审查期限内，检察机关何时启动、怎样启动、启动举措、引导和解的期限是否计入案件办理期限等方面，检察系统内部尚无一整套体系完备的工作指引，影响了民事检察和解的规范性和严谨性，制约了民事检察和解的作用发挥，影响了民事检察和解的纵深发展。
（三）和解协议效力不定
民事检察和解的核心是当事人对法院生效裁判确定的权利的再处分，以检察官适度干预、当事人意思自治为原则，系对不满足抗诉、再审的瑕疵案件的办理机制，并不能否定原审法院的既判力和生效裁判的既判力，其效力保障单纯依赖当事人自愿履行。实践中达成和解后反悔不履行、拖延履行、部分履行的案例屡见不鲜，检察机关囿于自身职权的限制，对和解协议未及时履行到位的无能为力，使得当事人权利义务回归到申请监督时的状态，甚至可能会衍生新的矛盾点，与民事检察通过和解、化解矛盾解决纠纷的目的背道而驰。
（四）认识和践行力度不够
进入民事检察监督的案件都是经历了法院的两审终审和再审，涉案当事人意见分歧较大、对立对抗情绪严重、和解难度较大，民事检察和解机制的“提起者”“主力军”检察官由于传统刑事业务占主导地位，欠缺检察和解的经验和工作技巧，和解成功率不高，影响了和解制度主动践行的力度、广度和深度。
三、完善民事检察和解制度的途径
（一）发挥上层引领作用
立法层面上，检察机关主动作为，在向全国人大及其常委会作报告时，充分阐释和论证民事检察和解在推进社会矛盾化解、提升司法效率方面的重要意义，力争在民事诉讼法律等有关检察机关监督方面对民事检察和解进行立法，完善民事检察和解的法律规定，明确其性质和定位，让民事检察和解制度有法可依。
（二）规范和解具体程序
一方面运用现有检察机关民事检察和解办案数据，总结司法实践经验，通过定期发布民事检察和解方面的指导性案例或典型案例，为完善民事检察和解制度理论提供案例支撑，充实检察和解适用的案件类型、适用范围等方面，探索建立和解操作规程；另一方面，通过出台民事检察和解办案规则、指引，逐步实现统一民事检察和解案件化、规范化办理。
（三）完善和解协议效力
全面落实听证审查，以公开听证为原则，不听证作为例外，主动邀请人民监督员、政协委员、人民调解员和所在基层干群参加，广泛听取意见，借助“外脑”把民事检察和解做深、做细、做实。加强检法衔接工作，引入司法确认，对当事人达成和解协议的监督案件，主动邀请原审法院的审判人员和执行人员参与，充分听取原审执人员就案件处理在法律适用、事实认定方面的意见建议，增强当事人和解协议的可操作性和规范性。推行律师代理申诉并引入第三方参与和解，保障当事人充分行使监督权利，让和解协议更加专业、规范。
（四）健全综合配套措施
强化检察官素能培训和绩效考核，通过制定考核目标全面推进民事检察和解的适用率，开设民事检察和解检法同堂培训课程，增加和解程序的适用量和正确率，用数据支撑“民事检察和解制度”，让检察机关履行民事检察和解职能“名正言顺”。充分发挥检察机关四大检察的职能作用，运用大数据平台进一步加强数据归集、碰撞、对比、分析，综合运用检察机关司法救助、支持起诉等履职手段，丰富检察和解的内涵和外延，全方位共同发力做好民事检察和解工作。
（作者单位：桐梓县人民检察院）
民事检察和解是指检察机关在履行监督生效裁判案件过程中，在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的前提下，引导当事人对生效裁判所确定的实体权利进行处分，并促成其自愿达成和解协议的工作机制。但司法实践中就适用该制度的案件范围、程序、和解效力及救济程序等方面不成熟、不完善，本文将围绕民事检察和解制度存在的上述问题，从理念、顶层设计、适用程序等方面，就如何完善民事检察和解制度浅谈自己的认识和看法，以期抛砖引玉。
一、民事检察和解制度的含义
2021年1月1日，具有中国特色、体现时代特色、反映人民意愿的《民法典》正式施行，平等主体在私权领域的自愿处分、意思自治等各项权利有了全面、系统的法律保护。良法推动善治，检察机关作为保障国家法律统一正确实施的司法机关，依法能动履行民事检察职能积极参与社会治理，为推进国家治理体系和治理能力现代化建设贡献检察力量，是新时代检察机关的应尽职责、分内之事。降低当事人诉讼成本、节约司法资源、有效化解社会矛盾，实现案结事了人和的民事检察和解工作机制应运而生。
（一）民事检察和解的理论依据
1.立法层面。《人民检察院民事诉讼监督规则》第五十一条“人民检察院在办理民事诉讼监督案件过程中，当事人有和解意愿的，可以引导当事人自行和解。”是新时代背景下有关检察和解制度的最新立法规定，为检察机关开展民事检察和解提供了法律依据。
2.理论方面。习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告提出：“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，要及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》中指出：“要坚持和发展新时代‘枫桥经验’，健全控告申诉检察工作机制，完善办理群众信访制度，引入听证等方式审查办理疑难案件，有效化解矛盾纠纷”，都为检察机关依法能动履职，依托民事检察职能积极融入社会治理大格局指明了方向。
（二）民事检察和解的现实特征
1.案件来源。民事检察和解必须存在于民事纠纷案件中，是当事人不服已经人民法院裁判或者调解并出具生效法律文书的案件，但当事人一方或者双方或者利害关系人对案件结果不服，向检察机关申请监督并已经检察机关受理的案件，而不应是《人民检察院民事诉讼监督规则》第三十七条规定的损害国家利益或者社会公共利益、当事人存在虚假诉讼、具有重大社会影响等应当依职权启动监督程序并作出再审检察建议或者抗诉的案件。
2.案件性质。检察和解案件应是实体上和程序上虽然有瑕疵，但不符合抗诉条件或没有抗诉必要的案件。对于裁判正确的案件，检察机关应根据《中华人民共和国民事诉讼法》及《人民检察院民事诉讼监督规则》的规定，依法作出不予受理、不支持监督申请、终结审查或者其他监督，准确履行民事诉讼监督职能，并尽可能做好服判息诉的工作;而对于符合抗诉条件的案件，检察机关作为法律监督机关，应履行抗诉的法定职责或提出检察建议。
3.和解协议效力。民事检察和解协议是当事人双方对法院已生效裁判确定的实体权利的再处分，作为一种民事合同是应当具有请求力、执行力和处分力的约定，该协议同时具有终结检察机关抗诉审查程序及变更原生效裁判文书所确定权利义务关系的法律后果，即和解协议的效力并不否认原审法院的既判力，但囿于检察机关民事检察监督救济性、建议性的职权限制，和解协议中检察机关的有限干预和介入，导致和解协议当然不具有强制执行力。
二、民事检察和解的现实困境
（一）法律依据不足
现行的《民事诉讼法》《人民检察院组织法》没有对民事检察和解作出规定，最高效力级别的仅有最高人民检察院单方的司法解释《人民检察院民事诉讼监督规则》，但该规则第五十一条也仅对民事检察和解作了笼统性原则性规定，与民事调解、人民调解相比，缺少基本法和部门法层面的规定。
（二）系统操作程序不明
《民事诉讼监督规则》规定检察机关可以引导当事人自行和解，“引导、自行”意味着检察机关的被动性和有限性。在监督规则规定的对生效裁判案件监督三个月审查期限内，检察机关何时启动、怎样启动、启动举措、引导和解的期限是否计入案件办理期限等方面，检察系统内部尚无一整套体系完备的工作指引，影响了民事检察和解的规范性和严谨性，制约了民事检察和解的作用发挥，影响了民事检察和解的纵深发展。
（三）和解协议效力不定
民事检察和解的核心是当事人对法院生效裁判确定的权利的再处分，以检察官适度干预、当事人意思自治为原则，系对不满足抗诉、再审的瑕疵案件的办理机制，并不能否定原审法院的既判力和生效裁判的既判力，其效力保障单纯依赖当事人自愿履行。实践中达成和解后反悔不履行、拖延履行、部分履行的案例屡见不鲜，检察机关囿于自身职权的限制，对和解协议未及时履行到位的无能为力，使得当事人权利义务回归到申请监督时的状态，甚至可能会衍生新的矛盾点，与民事检察通过和解、化解矛盾解决纠纷的目的背道而驰。
（四）认识和践行力度不够
进入民事检察监督的案件都是经历了法院的两审终审和再审，涉案当事人意见分歧较大、对立对抗情绪严重、和解难度较大，民事检察和解机制的“提起者”“主力军”检察官由于传统刑事业务占主导地位，欠缺检察和解的经验和工作技巧，和解成功率不高，影响了和解制度主动践行的力度、广度和深度。
三、完善民事检察和解制度的途径
（一）发挥上层引领作用
立法层面上，检察机关主动作为，在向全国人大及其常委会作报告时，充分阐释和论证民事检察和解在推进社会矛盾化解、提升司法效率方面的重要意义，力争在民事诉讼法律等有关检察机关监督方面对民事检察和解进行立法，完善民事检察和解的法律规定，明确其性质和定位，让民事检察和解制度有法可依。
（二）规范和解具体程序
一方面运用现有检察机关民事检察和解办案数据，总结司法实践经验，通过定期发布民事检察和解方面的指导性案例或典型案例，为完善民事检察和解制度理论提供案例支撑，充实检察和解适用的案件类型、适用范围等方面，探索建立和解操作规程；另一方面，通过出台民事检察和解办案规则、指引，逐步实现统一民事检察和解案件化、规范化办理。
（三）完善和解协议效力
全面落实听证审查，以公开听证为原则，不听证作为例外，主动邀请人民监督员、政协委员、人民调解员和所在基层干群参加，广泛听取意见，借助“外脑”把民事检察和解做深、做细、做实。加强检法衔接工作，引入司法确认，对当事人达成和解协议的监督案件，主动邀请原审法院的审判人员和执行人员参与，充分听取原审执人员就案件处理在法律适用、事实认定方面的意见建议，增强当事人和解协议的可操作性和规范性。推行律师代理申诉并引入第三方参与和解，保障当事人充分行使监督权利，让和解协议更加专业、规范。
（四）健全综合配套措施
强化检察官素能培训和绩效考核，通过制定考核目标全面推进民事检察和解的适用率，开设民事检察和解检法同堂培训课程，增加和解程序的适用量和正确率，用数据支撑“民事检察和解制度”，让检察机关履行民事检察和解职能“名正言顺”。充分发挥检察机关四大检察的职能作用，运用大数据平台进一步加强数据归集、碰撞、对比、分析，综合运用检察机关司法救助、支持起诉等履职手段，丰富检察和解的内涵和外延，全方位共同发力做好民事检察和解工作。
（作者单位：桐梓县人民检察院）
