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推动新时代生态文明法治建设进程的“贵州智慧”
■贾梦嫣
党的二十大报告强调，要“完善公益诉讼制度”，充分发挥公益诉讼在推进人与自然和谐共生的中国式现代化中的重要地位和作用，对新征程上全面加强生态文明司法提出更高的要求。2023年1月，铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案入选最高人民法院发布的第37批指导性案例（指导性案例211号）。案例对于丰富完善环境公益诉讼法律适用具有规则意义，在有效推进生态环境保护领域的行政执法与刑事司法有机衔接，明确特殊功能区生态环境修复规则等方面殊有价值。
构建多元共治格局，推动法治政府建设，健全行政执法与刑事司法衔接机制
生态文明建设，甚而可扩展至社会治理，需要行政权和司法权共同参与、有机衔接。2021年6月，中共中央发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，强调“健全行政执法和刑事司法衔接机制。完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚依法对接。”2021年11月，贵州省委制定《关于加强新时代检察机关法律监督工作的实施意见》，进一步细化“健全行政执法和刑事司法衔接机制”的举措。应该说，健全行政执法与刑事司法衔接机制，不仅是有效构建社会治理多元共治格局的题中应有之义，也是有力推动法治政府建设特别是提升行政执法科学性、法治化水平的必要之举。
但是，由于机制不畅、标准不一、监督不足等各方面原因，“有案不移、有案难移”“以罚代刑、一移了之”的情况尚未得到根本性化解，行政执法与刑事司法衔接仍存在不少难点、堵点。具体到生态环境保护领域，对违法行为人的违法行为，应当如何分别从行政执法和刑事司法的角度予以评价处理，不仅涉及行政权和司法权的权能界分、衔接等程序性机制性问题，也涉及行政执法和刑事司法证据标准差异等实体性问题，因而一直是执法司法实践中的难题。
在211号指导性案例中，当地林业主管部门对涉嫌非法占用农用地的违法行为人作出“恢复原状和罚款”的行政处罚决定，但在公安机关对违法行为立案侦查后，林业主管部门撤销了行政处罚决定，并在人民法院判决行为人犯非法占用农用地罪并决定执行有期徒刑后，以“行为人正在服刑”为由未责令其依法补植复绿，以“一事不再罚”为由未对其进行罚款处罚。人民法院认为，当地林业主管部门在公安机关立案后撤销其在先已经作出的行政处罚决定，“不但撤销了与刑事裁判可能作出的罚金刑功能相同的罚款处罚，还一并撤销了不属于刑罚处罚功能的责令违法行为人补植复绿以恢复原状的行政处罚”，因而认定其未依法履行职责。应该说，211号指导性案例所采立场，不仅厘清了行政执法与刑事司法有效衔接中的一些问题，也充分体现了司法统筹刑事民事行政责任，全领域全过程贯彻生态环境保护的理念。
在同一违法行为既违反行政法应受行政处罚，又触犯刑法应受刑罚处罚的情况下，除依法律规定因性质相同不能二次处罚或者具有法定的应予折抵等情形的而外，应当依据相关规定分别予以评价处理，既不能“以罚代刑”，也不能“以刑代罚”。在211号指导性案例中，当地林业主管部门对“一事不再罚”原则发生了误读，其实质是对于行政处罚事项和内容的理解发生偏差。该案指出，责令犯罪人补植复绿以修复环境不属于刑罚处罚范畴，而属于法律赋予行政主管机关的行政权，属于行政处罚范围。刑事判决生效后，在先没有作出行政处罚的，行政机关不得基于同一行为作出与刑罚功能相同的行政处罚；而对刑罚处罚未涉及环境修复责任的，行政机关应当依法作出决定，责令违法行为人按森林法要求种植树木、修复环境。
丰富修复性裁判规则，巩固司法实践成果，健全生态环境修复机制
“修复性”是生态环境资源领域立法、执法、司法的最显著的特性之一。《民法典》侵权责任编完善了生态环境损害赔偿的相关规定，在明确行为人生态环境修复责任的基础上，进一步规定了在行为人未充分修复时，国家规定的机关或者法律规定的组织应负担的环境修复职责。近年来，各级人民法院立足不同环境要素的修复需求，探索创新补植复绿、增殖放流、技改抵扣、认购碳汇等多种环境资源审判独有执行方式，建设系列生态司法修复基地，为不同类型自然环境、生态系统提供全方位修复选项，让守护环境权益的法律条文转化为鲜活的司法实践。
根据法律规定，在违法行为人不履行或者不完全履行的情况下，行政主管部门应当充分、适当地履行代为修复的职责。代为修复职责的“充分性、适当性”判断标准如何？实践中把握不一。在211号指导性案例中，当地林业主管部门在未作出责令行为人修复环境决定的情形下，会同乡镇人民政府等在被毁坏的林地上种植了部分树苗，但效果较差，成活率不高，“苗木低矮枯黄，地表干涸破碎”；水源涵养公益林部分则未作任何处理，“山岩裸露，碎石堆积，形如戈壁”。人民法院最终认定当地林业主管部门“代为补植树木的行为，虽已部分履行职责，但尚未正确、全面履行，仍应继续履行”。可见，在代为修复职责的“充分性、适当性”的判断标准上，人民法院更倾向于实质性判断标准，不仅要求行政机关履行相应职责，而且要对其实际效果予以充分评判。此外，由于案涉地块属于特殊功能区，具有公益林性质和水源涵养、水土保持功能，因而补植复绿应当就地进行，不得异地替代。这些标准路径殊具规则意义，对于完善生态环境规则体系，促进惩治犯罪、赔偿损失和修复环境的协调统一提供了“贵州智慧”。
（本文作者系贵州省社会科学院法律研究所副研究员、安顺市中级人民法院副院长）
■本版稿件由记者 胡政 龙立琼 采写统筹
党的二十大报告强调，要“完善公益诉讼制度”，充分发挥公益诉讼在推进人与自然和谐共生的中国式现代化中的重要地位和作用，对新征程上全面加强生态文明司法提出更高的要求。2023年1月，铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案入选最高人民法院发布的第37批指导性案例（指导性案例211号）。案例对于丰富完善环境公益诉讼法律适用具有规则意义，在有效推进生态环境保护领域的行政执法与刑事司法有机衔接，明确特殊功能区生态环境修复规则等方面殊有价值。
构建多元共治格局，推动法治政府建设，健全行政执法与刑事司法衔接机制
生态文明建设，甚而可扩展至社会治理，需要行政权和司法权共同参与、有机衔接。2021年6月，中共中央发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，强调“健全行政执法和刑事司法衔接机制。完善检察机关与行政执法机关、公安机关、审判机关、司法行政机关执法司法信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚与刑事处罚依法对接。”2021年11月，贵州省委制定《关于加强新时代检察机关法律监督工作的实施意见》，进一步细化“健全行政执法和刑事司法衔接机制”的举措。应该说，健全行政执法与刑事司法衔接机制，不仅是有效构建社会治理多元共治格局的题中应有之义，也是有力推动法治政府建设特别是提升行政执法科学性、法治化水平的必要之举。
但是，由于机制不畅、标准不一、监督不足等各方面原因，“有案不移、有案难移”“以罚代刑、一移了之”的情况尚未得到根本性化解，行政执法与刑事司法衔接仍存在不少难点、堵点。具体到生态环境保护领域，对违法行为人的违法行为，应当如何分别从行政执法和刑事司法的角度予以评价处理，不仅涉及行政权和司法权的权能界分、衔接等程序性机制性问题，也涉及行政执法和刑事司法证据标准差异等实体性问题，因而一直是执法司法实践中的难题。
在211号指导性案例中，当地林业主管部门对涉嫌非法占用农用地的违法行为人作出“恢复原状和罚款”的行政处罚决定，但在公安机关对违法行为立案侦查后，林业主管部门撤销了行政处罚决定，并在人民法院判决行为人犯非法占用农用地罪并决定执行有期徒刑后，以“行为人正在服刑”为由未责令其依法补植复绿，以“一事不再罚”为由未对其进行罚款处罚。人民法院认为，当地林业主管部门在公安机关立案后撤销其在先已经作出的行政处罚决定，“不但撤销了与刑事裁判可能作出的罚金刑功能相同的罚款处罚，还一并撤销了不属于刑罚处罚功能的责令违法行为人补植复绿以恢复原状的行政处罚”，因而认定其未依法履行职责。应该说，211号指导性案例所采立场，不仅厘清了行政执法与刑事司法有效衔接中的一些问题，也充分体现了司法统筹刑事民事行政责任，全领域全过程贯彻生态环境保护的理念。
在同一违法行为既违反行政法应受行政处罚，又触犯刑法应受刑罚处罚的情况下，除依法律规定因性质相同不能二次处罚或者具有法定的应予折抵等情形的而外，应当依据相关规定分别予以评价处理，既不能“以罚代刑”，也不能“以刑代罚”。在211号指导性案例中，当地林业主管部门对“一事不再罚”原则发生了误读，其实质是对于行政处罚事项和内容的理解发生偏差。该案指出，责令犯罪人补植复绿以修复环境不属于刑罚处罚范畴，而属于法律赋予行政主管机关的行政权，属于行政处罚范围。刑事判决生效后，在先没有作出行政处罚的，行政机关不得基于同一行为作出与刑罚功能相同的行政处罚；而对刑罚处罚未涉及环境修复责任的，行政机关应当依法作出决定，责令违法行为人按森林法要求种植树木、修复环境。
丰富修复性裁判规则，巩固司法实践成果，健全生态环境修复机制
“修复性”是生态环境资源领域立法、执法、司法的最显著的特性之一。《民法典》侵权责任编完善了生态环境损害赔偿的相关规定，在明确行为人生态环境修复责任的基础上，进一步规定了在行为人未充分修复时，国家规定的机关或者法律规定的组织应负担的环境修复职责。近年来，各级人民法院立足不同环境要素的修复需求，探索创新补植复绿、增殖放流、技改抵扣、认购碳汇等多种环境资源审判独有执行方式，建设系列生态司法修复基地，为不同类型自然环境、生态系统提供全方位修复选项，让守护环境权益的法律条文转化为鲜活的司法实践。
根据法律规定，在违法行为人不履行或者不完全履行的情况下，行政主管部门应当充分、适当地履行代为修复的职责。代为修复职责的“充分性、适当性”判断标准如何？实践中把握不一。在211号指导性案例中，当地林业主管部门在未作出责令行为人修复环境决定的情形下，会同乡镇人民政府等在被毁坏的林地上种植了部分树苗，但效果较差，成活率不高，“苗木低矮枯黄，地表干涸破碎”；水源涵养公益林部分则未作任何处理，“山岩裸露，碎石堆积，形如戈壁”。人民法院最终认定当地林业主管部门“代为补植树木的行为，虽已部分履行职责，但尚未正确、全面履行，仍应继续履行”。可见，在代为修复职责的“充分性、适当性”的判断标准上，人民法院更倾向于实质性判断标准，不仅要求行政机关履行相应职责，而且要对其实际效果予以充分评判。此外，由于案涉地块属于特殊功能区，具有公益林性质和水源涵养、水土保持功能，因而补植复绿应当就地进行，不得异地替代。这些标准路径殊具规则意义，对于完善生态环境规则体系，促进惩治犯罪、赔偿损失和修复环境的协调统一提供了“贵州智慧”。
（本文作者系贵州省社会科学院法律研究所副研究员、安顺市中级人民法院副院长）
■本版稿件由记者 胡政 龙立琼 采写统筹
