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如何看待“雾炮车”投放使用行为？
■ 方印 石丹妮
“雾炮车”，又称“多功能抑尘车”。设计之初，在于缓解雾霾。其喷射的水雾颗粒可达微米级，可有效分解空气中污染颗粒物、尘埃的浓度，以达到除尘、降尘的目的。但现实中，雾炮车干扰环境空气质量监测的现象屡有发生。不少地方政府部门利用雾炮车，名上“治霾”，实则“藏霾”。典型例如，江西省新余市高新技术产业开发区管委会因环境质量考核压力大，安排雾炮车在国控站附近开展喷雾作业，以干扰环境空气质量监测数据。“雾炮车”投放使用行为，虽加大了环境行政监测与治理成本，但在一定时间与空间范畴内的使用，是合理、有效的。因此，笔者针对“雾炮车”使用之环境影响行为的法律规制，在环保目标导向下，提出以下几点看法：
降低大气污染程度，确保大气环境质量是地方政府应该承担的环境目标行政责任。大气污染是当下环境污染最显著的一种污染方式。在广度上，表现为污染范围广；在深度上，表现为对人类正常生存、发展条件及生态环境系统均造成严重的破坏。针对大气污染，我国《大气污染防治法》总则明确规定：地方各级政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定计划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。一方面，该法赋予了地方政府环境治理权，另一方面，也对地方政府应确保大气环境治理之责任目标予以明确，其最终意义在于对地方各级政府制定大气污染防治措施进行权责一致目标体系的规范。事实上，在中央对地方行政职权统一授权下，地方各级政府在经济责任、政治责任上也兼受目标考核体系的制约。故而，产生地方政府部门基于绩效考核或当地经济、政治发展等多重因素的考量而利用“雾炮车”以逃避行政责任的案例现状。笔者以为，新时代“绿色高质量发展观”指导下，生态利益更不应作为经济发展的牺牲品。地方政府应基于大气污染防治的行政目标导向，灵活地运用雾炮车才具有正当性依据。雾炮车的利用，表现出中央对地方政府大气污染行政治理权下放的精神，地方政府应遵循“合理行政”下该车利用目的之正当性。如果雾炮车不合时宜利用、不合规地利用，且对大气环境质量监测数据的干扰，也只能带来考核上的“不当得利”，而为改善监测数据下的“绩效霾”始终存在。既然我国在环境行政上采取的是自上而下的责任型政府模式，环境行政目标管理体系落实由地方政府推进，对偏离目标的行为，如以雾炮车掩盖真实大气环境数据的行为，该建立问责机制，从而保证“有权必有责，违法受追究，用权受监督”。总之，雾炮车的利用应符合降低大气污染、确保大气环境质量的生态性目标的要求。否则，非正义性地利用，仅是“杯水车薪”。
“雾炮车”对于沿途道路大气污染的治理有帮助，其利用具有一定的合理性。既然国家对地方政府的环境行政放权，不再以过度发展后的工业污染治理为环境绩效考核的主要目标，雾炮车也经历了从主要用于工业到服务于城市环境治理的功能性转型。雾炮车一经地方政府采购，进入各地区的行政治理范围后，其就是治理城市扬尘的重要措施。城市扬尘的来源很广泛，建筑施工扬尘的扩散，来往车辆引起的道路扬尘，都是雾炮车需要治理的对象范围。但对雾炮车是否真能通过简单的喷淋除霾抑尘，专家们各执一词。有专家认为，雾炮能有效沉降大于10微米的粉尘颗粒，但对5微米以下的悬浮颗粒，效果不理想。有专家认为，虽然雾炮车降尘有一定功效，但洒水后一段时间对周围空气会的净化作用是短期的，能否有效治霾，有待商榷。笔者认为，专家们对雾炮车的讨论主要集中在治霾抑尘效能的程度与范围上，但对其治理城市道路大气污染的行政目标性能未予以否认。2014年，陕西西安首次投放雾炮车以治理城市大气环境。并经当地环保部门测试数据显示，雾炮治理对120米远、70米范围内道路抑尘具有良好成效。经区域试点成功后，张家口、福州、石家庄等地陆续引进高科技雾炮车以治霾。雾炮车从单一区域性适用到全国普遍性适用，是经实践考验的有效的治理举措，而非偶然的治理措施。雾炮车是政府对大气环境治理的技术方式之一。虽存在民众对雾炮车价格高、作用小、影响出行与噪音扰民等舆情，但其对于沿途道路范围内大气污染还是具有一定的覆盖力，以治理“道路点”，从而达到治理“城市面”，因而其利用具有合理性。在政府环境行政价值衡量上，地方政府应通过对所采购的雾炮车进行各方面性能的考量，以选择压力值大、雾化程度高的雾炮车，以避免影响路况，减少环境治理行政与社会秩序、公众安全之间冲突。综合而言，雾炮车不仅未能对造成大气污染的扬尘、汽车尾气、家庭燃煤等覆盖式治理，也未能完全消弭负面效应，但这仅是技术上的缺陷，是未来科技应着重去解决的，并不意味雾炮车在放“空炮”。
对在“雾炮车”利用的一定时间与空间范畴所得出的监测数据应该作特定说明，并非一律不能作监测数据使用。在雾炮车环境治理实践中，存在一些“停工不停车”的案例。典型例如，洛阳市孟津区的雾炮车在喷淋抑尘作业时，由于相关部门负责人未对雾炮车司机强调在国控城市点位附近作业的注意事项，致使水雾在风向的影响下飘散至附近的国控城市点位；又如河南平顶山的雾炮车遇红灯及堵车时未及时关闭，导致国控城市点位采样区被喷淋。究其本质，这两起案例均属于雾炮车的利用不当，导致雾炮车在城市道路治理过程中，对大气环境质量的数据监测源人为进行干扰。值得一提的是，这里的“不当利用”是指行政执法人员的操作或判断失误，属异常情况的范畴，并非以利用雾炮车实现“掩耳盗铃”逃避环保责任为目的。此时，需要对雾炮治理行为与大气监测数据间的耦合程度进行个案分析，且因雾炮抑尘作用范围有限，其并非一定会对该段的监测数据产生实质性影响，故而执法异常情况下大气质量监测数据的有效性有待审核，其并非完全失效。在该种情况下，环境监测数据的有效性审核，应以环境执法行为的有效为前提，之后再进行监测数据修补，以去除人为因素的数据干扰。如果雾炮车利用时出现异常，该异常段的监测数据应暂时予以封存，待相关部门的涉事人员及时对其使用雾炮车的行车轨迹、异常原因等情况具体说明，并上传相关凭证进行辅助证明，从而补足环境执法行为的有效性。另外，由于环境监测数据具备时效性，若一味剔除雾炮车利用阶段的大气质量数据，该段数据将始终处于缺失状态，再加诸大气的流动性，大气质量对环境治理的数据反馈也将不再连贯。环境监测讲究质量与效率并重，因此地方政府对雾炮车的利用，应严格遵守环境监测管理制度，在出现异常情况时，也应尽量让封存的数据从“待定”转为“有效”，以此实现环境执法与监测良性互动。归言之，为更好地基于完整的监测数据去预测未来治理状况，及时提供治理对策，环境监测部门应尽快对雾炮车利用的时间及区域段的监测数据进行有效性审核，避免二次监测，造成人力、物力双重浪费。
通过“雾炮车”利用所获监测数据，如未特定说明的，应定为监测数据干扰行为，相关行为者应承担大气环境数据不实的法律责任。如上述所论，雾炮车利用下的监测数据，若作特定说明，在一定时间与空间范畴内可从“待定”转为“有效”。反之，如未作特定说明，将不具有效性审核的准入门槛，从“不当利用”转为“违法利用”，理应承担相应的法律责任。典型的例如，江苏省生态环境厅印发《省生态环境厅关于进一步加强全省环境质量监测站点人为干扰防范与惩治工作的意见》对其省在2021年的5起人为干扰大气环境监测数据事件责任的强化，其中4起均为雾炮车对国控站点持续喷淋，以追究干扰数据所致的法律责任。当然，相关环境行政人员的责任承担，主要以党内责任与行政责任相结合的方式予以明确。同时，我国《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》第4条中有规定，客观上采取“人工遮挡、堵塞和喷淋”等方式干扰采样口或周围局部环境，主观上具有“故意干预环境监测活动”的意图，就属于篡改监测数据行为，应适用该法。故而，雾炮车的环境影响行为法律规制，不仅需要对其原因行为进行辨析，还应注重对结果行为进行归责，以打击所谓的“精准”治霾之乱象。雾炮车利用异常下的原因特定说明之目的，在于为坚守环境目标行政责任，避免绩效雾的出现。如一雾炮车喷淋抑尘的动态数据反馈偏离环保目标导向的环境数据，必将丧失决策参考价值，陷入自上而下的形式主义治理困境。正如习近平总书记所言，形式主义的根源在于绩效观错位，以光鲜外表掩盖顽固矛盾。各地政府官员非正义的绩效观，将会掩盖环境治理的真实成效，也将降低政府环境治理信息公开的公信力。各地雾炮车影响“数据”监测的行为之所以层出不穷，实质是雾炮车法律规制的不健全，没有建立起与之配套的定性标准与惩罚机制。大气环境监测数据，应为原始、真实数据，雾炮车利用下无理由的数据失真，相关部门及人员法律责任追求必须落实到位，从而为公众营造真实且良好的大气环境信息公开环境，实现公众对环境美好生活的向往与追求。
（方印：贵州大学法学院教授、博士生导师；石丹妮：贵州大学硕士研究生）
“雾炮车”，又称“多功能抑尘车”。设计之初，在于缓解雾霾。其喷射的水雾颗粒可达微米级，可有效分解空气中污染颗粒物、尘埃的浓度，以达到除尘、降尘的目的。但现实中，雾炮车干扰环境空气质量监测的现象屡有发生。不少地方政府部门利用雾炮车，名上“治霾”，实则“藏霾”。典型例如，江西省新余市高新技术产业开发区管委会因环境质量考核压力大，安排雾炮车在国控站附近开展喷雾作业，以干扰环境空气质量监测数据。“雾炮车”投放使用行为，虽加大了环境行政监测与治理成本，但在一定时间与空间范畴内的使用，是合理、有效的。因此，笔者针对“雾炮车”使用之环境影响行为的法律规制，在环保目标导向下，提出以下几点看法：
降低大气污染程度，确保大气环境质量是地方政府应该承担的环境目标行政责任。大气污染是当下环境污染最显著的一种污染方式。在广度上，表现为污染范围广；在深度上，表现为对人类正常生存、发展条件及生态环境系统均造成严重的破坏。针对大气污染，我国《大气污染防治法》总则明确规定：地方各级政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定计划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。一方面，该法赋予了地方政府环境治理权，另一方面，也对地方政府应确保大气环境治理之责任目标予以明确，其最终意义在于对地方各级政府制定大气污染防治措施进行权责一致目标体系的规范。事实上，在中央对地方行政职权统一授权下，地方各级政府在经济责任、政治责任上也兼受目标考核体系的制约。故而，产生地方政府部门基于绩效考核或当地经济、政治发展等多重因素的考量而利用“雾炮车”以逃避行政责任的案例现状。笔者以为，新时代“绿色高质量发展观”指导下，生态利益更不应作为经济发展的牺牲品。地方政府应基于大气污染防治的行政目标导向，灵活地运用雾炮车才具有正当性依据。雾炮车的利用，表现出中央对地方政府大气污染行政治理权下放的精神，地方政府应遵循“合理行政”下该车利用目的之正当性。如果雾炮车不合时宜利用、不合规地利用，且对大气环境质量监测数据的干扰，也只能带来考核上的“不当得利”，而为改善监测数据下的“绩效霾”始终存在。既然我国在环境行政上采取的是自上而下的责任型政府模式，环境行政目标管理体系落实由地方政府推进，对偏离目标的行为，如以雾炮车掩盖真实大气环境数据的行为，该建立问责机制，从而保证“有权必有责，违法受追究，用权受监督”。总之，雾炮车的利用应符合降低大气污染、确保大气环境质量的生态性目标的要求。否则，非正义性地利用，仅是“杯水车薪”。
“雾炮车”对于沿途道路大气污染的治理有帮助，其利用具有一定的合理性。既然国家对地方政府的环境行政放权，不再以过度发展后的工业污染治理为环境绩效考核的主要目标，雾炮车也经历了从主要用于工业到服务于城市环境治理的功能性转型。雾炮车一经地方政府采购，进入各地区的行政治理范围后，其就是治理城市扬尘的重要措施。城市扬尘的来源很广泛，建筑施工扬尘的扩散，来往车辆引起的道路扬尘，都是雾炮车需要治理的对象范围。但对雾炮车是否真能通过简单的喷淋除霾抑尘，专家们各执一词。有专家认为，雾炮能有效沉降大于10微米的粉尘颗粒，但对5微米以下的悬浮颗粒，效果不理想。有专家认为，虽然雾炮车降尘有一定功效，但洒水后一段时间对周围空气会的净化作用是短期的，能否有效治霾，有待商榷。笔者认为，专家们对雾炮车的讨论主要集中在治霾抑尘效能的程度与范围上，但对其治理城市道路大气污染的行政目标性能未予以否认。2014年，陕西西安首次投放雾炮车以治理城市大气环境。并经当地环保部门测试数据显示，雾炮治理对120米远、70米范围内道路抑尘具有良好成效。经区域试点成功后，张家口、福州、石家庄等地陆续引进高科技雾炮车以治霾。雾炮车从单一区域性适用到全国普遍性适用，是经实践考验的有效的治理举措，而非偶然的治理措施。雾炮车是政府对大气环境治理的技术方式之一。虽存在民众对雾炮车价格高、作用小、影响出行与噪音扰民等舆情，但其对于沿途道路范围内大气污染还是具有一定的覆盖力，以治理“道路点”，从而达到治理“城市面”，因而其利用具有合理性。在政府环境行政价值衡量上，地方政府应通过对所采购的雾炮车进行各方面性能的考量，以选择压力值大、雾化程度高的雾炮车，以避免影响路况，减少环境治理行政与社会秩序、公众安全之间冲突。综合而言，雾炮车不仅未能对造成大气污染的扬尘、汽车尾气、家庭燃煤等覆盖式治理，也未能完全消弭负面效应，但这仅是技术上的缺陷，是未来科技应着重去解决的，并不意味雾炮车在放“空炮”。
对在“雾炮车”利用的一定时间与空间范畴所得出的监测数据应该作特定说明，并非一律不能作监测数据使用。在雾炮车环境治理实践中，存在一些“停工不停车”的案例。典型例如，洛阳市孟津区的雾炮车在喷淋抑尘作业时，由于相关部门负责人未对雾炮车司机强调在国控城市点位附近作业的注意事项，致使水雾在风向的影响下飘散至附近的国控城市点位；又如河南平顶山的雾炮车遇红灯及堵车时未及时关闭，导致国控城市点位采样区被喷淋。究其本质，这两起案例均属于雾炮车的利用不当，导致雾炮车在城市道路治理过程中，对大气环境质量的数据监测源人为进行干扰。值得一提的是，这里的“不当利用”是指行政执法人员的操作或判断失误，属异常情况的范畴，并非以利用雾炮车实现“掩耳盗铃”逃避环保责任为目的。此时，需要对雾炮治理行为与大气监测数据间的耦合程度进行个案分析，且因雾炮抑尘作用范围有限，其并非一定会对该段的监测数据产生实质性影响，故而执法异常情况下大气质量监测数据的有效性有待审核，其并非完全失效。在该种情况下，环境监测数据的有效性审核，应以环境执法行为的有效为前提，之后再进行监测数据修补，以去除人为因素的数据干扰。如果雾炮车利用时出现异常，该异常段的监测数据应暂时予以封存，待相关部门的涉事人员及时对其使用雾炮车的行车轨迹、异常原因等情况具体说明，并上传相关凭证进行辅助证明，从而补足环境执法行为的有效性。另外，由于环境监测数据具备时效性，若一味剔除雾炮车利用阶段的大气质量数据，该段数据将始终处于缺失状态，再加诸大气的流动性，大气质量对环境治理的数据反馈也将不再连贯。环境监测讲究质量与效率并重，因此地方政府对雾炮车的利用，应严格遵守环境监测管理制度，在出现异常情况时，也应尽量让封存的数据从“待定”转为“有效”，以此实现环境执法与监测良性互动。归言之，为更好地基于完整的监测数据去预测未来治理状况，及时提供治理对策，环境监测部门应尽快对雾炮车利用的时间及区域段的监测数据进行有效性审核，避免二次监测，造成人力、物力双重浪费。
通过“雾炮车”利用所获监测数据，如未特定说明的，应定为监测数据干扰行为，相关行为者应承担大气环境数据不实的法律责任。如上述所论，雾炮车利用下的监测数据，若作特定说明，在一定时间与空间范畴内可从“待定”转为“有效”。反之，如未作特定说明，将不具有效性审核的准入门槛，从“不当利用”转为“违法利用”，理应承担相应的法律责任。典型的例如，江苏省生态环境厅印发《省生态环境厅关于进一步加强全省环境质量监测站点人为干扰防范与惩治工作的意见》对其省在2021年的5起人为干扰大气环境监测数据事件责任的强化，其中4起均为雾炮车对国控站点持续喷淋，以追究干扰数据所致的法律责任。当然，相关环境行政人员的责任承担，主要以党内责任与行政责任相结合的方式予以明确。同时，我国《环境监测数据弄虚作假行为判定及处理办法》第4条中有规定，客观上采取“人工遮挡、堵塞和喷淋”等方式干扰采样口或周围局部环境，主观上具有“故意干预环境监测活动”的意图，就属于篡改监测数据行为，应适用该法。故而，雾炮车的环境影响行为法律规制，不仅需要对其原因行为进行辨析，还应注重对结果行为进行归责，以打击所谓的“精准”治霾之乱象。雾炮车利用异常下的原因特定说明之目的，在于为坚守环境目标行政责任，避免绩效雾的出现。如一雾炮车喷淋抑尘的动态数据反馈偏离环保目标导向的环境数据，必将丧失决策参考价值，陷入自上而下的形式主义治理困境。正如习近平总书记所言，形式主义的根源在于绩效观错位，以光鲜外表掩盖顽固矛盾。各地政府官员非正义的绩效观，将会掩盖环境治理的真实成效，也将降低政府环境治理信息公开的公信力。各地雾炮车影响“数据”监测的行为之所以层出不穷，实质是雾炮车法律规制的不健全，没有建立起与之配套的定性标准与惩罚机制。大气环境监测数据，应为原始、真实数据，雾炮车利用下无理由的数据失真，相关部门及人员法律责任追求必须落实到位，从而为公众营造真实且良好的大气环境信息公开环境，实现公众对环境美好生活的向往与追求。
（方印：贵州大学法学院教授、博士生导师；石丹妮：贵州大学硕士研究生）
