发布日期:
法典时代贵州生态环境立法如何从“数量领先”转向“法典适配”
■方印 董雨瑞
2026年8月15日《中华人民共和国生态环境法典》（简称《生态环境法典》）施行，标志着国家生态环境法治完成了从分散走向体系的系统性完善。审视贵州，全省生态环境领域现行有效地方性法规已达139件（统计口径为省级层面现行有效法规），初步形成了“覆盖全面”的格局。今年4月，省人大环资委将“生态环境法典涉及地方性法规清理工作”作为年度重点任务部署，随后省人大常委会法工委就修改24件地方性法规公开征求意见。
“覆盖全面”回应的曾是法规有无的历史之问。在较长时期内，国家层面的生态立法尚在分领域逐步推进，贵州作为国家生态文明试验区，以先行立法填补了诸多空白。2011年出台的《贵州省赤水河流域保护条例》系全国省级层面首部流域保护地方性法规，《贵州省生态文明建设促进条例》亦属省级层面率先立法。这些法规的规范功能在于，在国家立法尚不充分时先行确立了地方治理的规则依据。139件法规所体现的“数量领先”，正是特定历史阶段的产物。
《生态环境法典》的施行改变了评价地方立法质量的标准。法典采取“适度法典化”的编纂方式，将成熟定型的制度转化为刚性规范，对改革探索领域作出原则性、引领性规定。这意味着地方立法在国家法律体系中的功能，已从“替代性填补”转向“在法典框架内实施与细化”。若地方立法继续沿袭“遇领域即覆盖、遇空白即立法”的路径，单纯追求数量增长，不仅难以实现与法典体系的适配，反而可能引发规范重合与效力冲突的隐患。
一、由“形”入“实”：纠偏照搬条文倾向
“数量领先”之下，部分地方立法存在的“重形式轻实质”倾向值得关注。部分法规在篇章结构上与上位法逐一对应，条文内容直接照搬或作同义替换。从形式上看，条文数量增加了，但从功能上看，并未有效形成具有地方针对性的规范增量。地方立法的核心价值在于承上启下，若仅停留于对原则性规定的重述，便难以回答“在贵州的具体条件下制度如何运转”的实务追问。
在立法技术层面，重复上位法不仅容易造成立法资源的冗余，也可能增加法律适用的复杂性。当地方性法规与上位法内容高度重合时，不仅难以体现地方特色，也可能在法规执行和解释时面临界限模糊的问题。此外，对条文顺序的调整或片段的截取，可能导致同一行为规范产生两种文本表述，徒增执法与司法适用的识别成本。
该问题在法典施行后更需引起重视。单行法时代，地方立法重复的是分散的、领域性的条文，尚可在局部范围内消化。法典时代则不同，法典本身是一个体系化的规范整体。若地方立法在多个编章、多个事项上重复法典条文，便容易导致地方规范体系与国家法典出现内容重叠，地方立法本应承担的实施与细化功能反被弱化，从而影响了法典在地方的有效落地。
二、由“旧”向“新”：理顺存量增量关系
要解决上述“重形式轻实质”的问题，首要任务是对存量法规进行全面梳理与调适。法规清理是识别与处理的手段，实现与法典的深度融合才是目标。在识别层面，通常包括四类情形，即与法典精神原则相抵触的、与法典具体规定不一致或不衔接的、法规之间明显不协调的，以及单行法废止后失去立法依据的。在处理层面，需根据识别结果分别采取修改、废止或归并。
前文提及的24件法规集中修改，正是“修改”路径的具体展开。对个别条款的修正而非废旧立新，表明存量法规的调适并非必然走向废止，通过对相关条款的修正即可恢复其与法典要求的衔接。具体而言，139件法规中，制定年代较早、核心内容已被完全吸收、地方特色条款已失去独立规范意义的法规，继续保留可能增加适用成本。针对相近事项分别制定的单行法规，若在监管标准、法律责任或管理体制上存在不一致，则需在法典框架下归并协调。存量若未与法典要求同步对齐，增量立法越多，体系内部的不协调现象也可能相应增加。因此，存量清理先于增量供给，既是化解规范适用难题的现实之策，也是确保增量立法精准适配的重要前提。
三、由“大”及“微”：做实贵州特色方案
梳理旧规则之后，地方立法需要在法典预留的立法空间内发力。法典的“适度法典化”要求地方在法典统摄下，承担起三类相互界分的规则生产任务。实施性功能要求地方立法解决“在贵州的具体条件下制度如何运转”，将法典的原则性规定转化为可操作的细化规则。补充性功能针对法典无法穷尽的地域性特殊生态问题。贵州喀斯特地貌广布，石漠化治理、岩溶洞穴保护等事项具有显著的地方特异性，地方立法的制度供给构成了对国家法典体系的实质性补充。探索性功能适用于法典作出原则要求、制度形态尚未定型的领域，地方立法可将经过实践检验的经验转化为法规规则，为国家生态法治演进提供地方样本。
审视贵州的具体实践，三大功能的推进呈现出不同的侧重。在实施性功能方面，虽然已启动24件法规的集中修改，但如果仅仅停留在条文引据的更新上，仍然无法解决法典原则性规定在基层落地“最后一公里”的问题。贵州亟需结合本地环境监测、综合执法与生态损害赔偿等实务，将原则性规定转化为更具操作性的细则。
在补充性功能方面，贵州已有局部探索，赤水河流域的跨省协同立法与毕节、六盘水两市关于韭菜坪的“共同决定+条例”模式是典型代表。面对“一山两治”的治理难题，两市通过统一名称、审议时间、施行时间及文本实现规则协同，以较小的规范增量填补了特定空间的治理盲区。
在探索性功能方面，贵州在生态产品价值实现领域已先行先试，林业碳票累计交易金额达1458万元，形成了“碳票+生态修复+生态损害赔偿”的联动机制。但须正视的是，这些经验目前仍偏于分散，主要依托政策文件和试行办法推进，尚未系统转化为与法典各编章相衔接的省级法规制度。增量立法必须限定于法典未及细化且确需地方补充的领域，如喀斯特地区生态修复的制度化、少数民族生态习惯法与国家法的规范衔接、跨省流域协同治理中地方权限的边界厘清等，从而将地方实践活力转化为长效的法规制度。
139件法规构成了贵州生态法治的存量资产。这些法规的真正价值，取决于在新的规范体系中占据什么功能位置。法典时代的核心任务，是完成从“覆盖了多少领域”到“在法典层级中是否不可替代”的体系定位。这种转型以存量法规的体系融贯度与增量立法的地方针对性为衡量标准。法典时代的立法智慧，不仅在于知道“该立什么”，更在于懂得“不该立什么”。摒弃对数量的路径依赖，将立法资源集中于法典实施的细化与地方特色规则的补充，是贵州生态立法走向成熟的必由之路。
（作者方印系贵州大学法学院教授、博士生导师；作者董雨瑞系贵州大学法学院博士生）
2026年8月15日《中华人民共和国生态环境法典》（简称《生态环境法典》）施行，标志着国家生态环境法治完成了从分散走向体系的系统性完善。审视贵州，全省生态环境领域现行有效地方性法规已达139件（统计口径为省级层面现行有效法规），初步形成了“覆盖全面”的格局。今年4月，省人大环资委将“生态环境法典涉及地方性法规清理工作”作为年度重点任务部署，随后省人大常委会法工委就修改24件地方性法规公开征求意见。
“覆盖全面”回应的曾是法规有无的历史之问。在较长时期内，国家层面的生态立法尚在分领域逐步推进，贵州作为国家生态文明试验区，以先行立法填补了诸多空白。2011年出台的《贵州省赤水河流域保护条例》系全国省级层面首部流域保护地方性法规，《贵州省生态文明建设促进条例》亦属省级层面率先立法。这些法规的规范功能在于，在国家立法尚不充分时先行确立了地方治理的规则依据。139件法规所体现的“数量领先”，正是特定历史阶段的产物。
《生态环境法典》的施行改变了评价地方立法质量的标准。法典采取“适度法典化”的编纂方式，将成熟定型的制度转化为刚性规范，对改革探索领域作出原则性、引领性规定。这意味着地方立法在国家法律体系中的功能，已从“替代性填补”转向“在法典框架内实施与细化”。若地方立法继续沿袭“遇领域即覆盖、遇空白即立法”的路径，单纯追求数量增长，不仅难以实现与法典体系的适配，反而可能引发规范重合与效力冲突的隐患。
一、由“形”入“实”：纠偏照搬条文倾向
“数量领先”之下，部分地方立法存在的“重形式轻实质”倾向值得关注。部分法规在篇章结构上与上位法逐一对应，条文内容直接照搬或作同义替换。从形式上看，条文数量增加了，但从功能上看，并未有效形成具有地方针对性的规范增量。地方立法的核心价值在于承上启下，若仅停留于对原则性规定的重述，便难以回答“在贵州的具体条件下制度如何运转”的实务追问。
在立法技术层面，重复上位法不仅容易造成立法资源的冗余，也可能增加法律适用的复杂性。当地方性法规与上位法内容高度重合时，不仅难以体现地方特色，也可能在法规执行和解释时面临界限模糊的问题。此外，对条文顺序的调整或片段的截取，可能导致同一行为规范产生两种文本表述，徒增执法与司法适用的识别成本。
该问题在法典施行后更需引起重视。单行法时代，地方立法重复的是分散的、领域性的条文，尚可在局部范围内消化。法典时代则不同，法典本身是一个体系化的规范整体。若地方立法在多个编章、多个事项上重复法典条文，便容易导致地方规范体系与国家法典出现内容重叠，地方立法本应承担的实施与细化功能反被弱化，从而影响了法典在地方的有效落地。
二、由“旧”向“新”：理顺存量增量关系
要解决上述“重形式轻实质”的问题，首要任务是对存量法规进行全面梳理与调适。法规清理是识别与处理的手段，实现与法典的深度融合才是目标。在识别层面，通常包括四类情形，即与法典精神原则相抵触的、与法典具体规定不一致或不衔接的、法规之间明显不协调的，以及单行法废止后失去立法依据的。在处理层面，需根据识别结果分别采取修改、废止或归并。
前文提及的24件法规集中修改，正是“修改”路径的具体展开。对个别条款的修正而非废旧立新，表明存量法规的调适并非必然走向废止，通过对相关条款的修正即可恢复其与法典要求的衔接。具体而言，139件法规中，制定年代较早、核心内容已被完全吸收、地方特色条款已失去独立规范意义的法规，继续保留可能增加适用成本。针对相近事项分别制定的单行法规，若在监管标准、法律责任或管理体制上存在不一致，则需在法典框架下归并协调。存量若未与法典要求同步对齐，增量立法越多，体系内部的不协调现象也可能相应增加。因此，存量清理先于增量供给，既是化解规范适用难题的现实之策，也是确保增量立法精准适配的重要前提。
三、由“大”及“微”：做实贵州特色方案
梳理旧规则之后，地方立法需要在法典预留的立法空间内发力。法典的“适度法典化”要求地方在法典统摄下，承担起三类相互界分的规则生产任务。实施性功能要求地方立法解决“在贵州的具体条件下制度如何运转”，将法典的原则性规定转化为可操作的细化规则。补充性功能针对法典无法穷尽的地域性特殊生态问题。贵州喀斯特地貌广布，石漠化治理、岩溶洞穴保护等事项具有显著的地方特异性，地方立法的制度供给构成了对国家法典体系的实质性补充。探索性功能适用于法典作出原则要求、制度形态尚未定型的领域，地方立法可将经过实践检验的经验转化为法规规则，为国家生态法治演进提供地方样本。
审视贵州的具体实践，三大功能的推进呈现出不同的侧重。在实施性功能方面，虽然已启动24件法规的集中修改，但如果仅仅停留在条文引据的更新上，仍然无法解决法典原则性规定在基层落地“最后一公里”的问题。贵州亟需结合本地环境监测、综合执法与生态损害赔偿等实务，将原则性规定转化为更具操作性的细则。
在补充性功能方面，贵州已有局部探索，赤水河流域的跨省协同立法与毕节、六盘水两市关于韭菜坪的“共同决定+条例”模式是典型代表。面对“一山两治”的治理难题，两市通过统一名称、审议时间、施行时间及文本实现规则协同，以较小的规范增量填补了特定空间的治理盲区。
在探索性功能方面，贵州在生态产品价值实现领域已先行先试，林业碳票累计交易金额达1458万元，形成了“碳票+生态修复+生态损害赔偿”的联动机制。但须正视的是，这些经验目前仍偏于分散，主要依托政策文件和试行办法推进，尚未系统转化为与法典各编章相衔接的省级法规制度。增量立法必须限定于法典未及细化且确需地方补充的领域，如喀斯特地区生态修复的制度化、少数民族生态习惯法与国家法的规范衔接、跨省流域协同治理中地方权限的边界厘清等，从而将地方实践活力转化为长效的法规制度。
139件法规构成了贵州生态法治的存量资产。这些法规的真正价值，取决于在新的规范体系中占据什么功能位置。法典时代的核心任务，是完成从“覆盖了多少领域”到“在法典层级中是否不可替代”的体系定位。这种转型以存量法规的体系融贯度与增量立法的地方针对性为衡量标准。法典时代的立法智慧，不仅在于知道“该立什么”，更在于懂得“不该立什么”。摒弃对数量的路径依赖，将立法资源集中于法典实施的细化与地方特色规则的补充，是贵州生态立法走向成熟的必由之路。
（作者方印系贵州大学法学院教授、博士生导师；作者董雨瑞系贵州大学法学院博士生）
