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民生赋能与治理增效： 欠发达民族地区社区食堂可持续发展研究
■熊朝林
社区食堂是保障“一老一小”基本生活、补齐基层公共服务短板、推进基层治理体系和治理能力现代化的基础性民生工程。对于西部欠发达民族地区而言，社区食堂建设运营既是巩固民生保障底线、增进各族群众福祉的现实举措，也是统筹城乡公共服务、推进共同富裕的重要抓手。当前，黔西南州社区食堂建设取得阶段性成效，服务覆盖范围持续扩大，但在长期运营实践中，依然面临治理协同不足、公益市场失衡、空间布局不均、服务供给粗放、监管体系薄弱等深层次矛盾和问题。本文立足黔西南州实地调研成果，系统梳理社区食堂发展现状，深刻剖析欠发达民族地区社区食堂可持续运营的共性困境与根源症结，探索构建“协同治理、收支平衡、布局优化、精准服务、全程监管”的系统性发展路径，推动社区食堂从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变、从“建设落地”向“长效善治”升级，为西部欠发达民族地区完善基层民生服务、夯实基层治理根基提供可复制、可推广的实践路径与理论支撑。
民生是人民幸福之基、社会和谐之本。随着我国人口老龄化进程持续加快，家庭小型化、空巢化趋势愈发明显，城乡居民尤其是老年群体、少年儿童就餐难问题日益凸显，成为基层民生治理的重点难点。社区食堂作为便民生活圈建设的核心内容、居家养老服务的关键载体，承载着兜底保障、便民服务、社会融合、基层治理多重功能，事关群众最直接、最现实的民生福祉。习近平总书记强调社区食堂“一定要可持续”，深刻阐明了社区食堂建设“建管并重、长效运行”的核心要求，为新时代基层推进社区食堂建设、运营和发展提供了根本遵循。黔西南州作为西部典型欠发达民族地区，少数民族人口聚居、易地搬迁群众集中、城乡发展差距明显，人口老龄化、农村空巢化特征突出，基层公共服务供给压力较大。截至2025年12月，全州已投用社区食堂18个、在建10个，覆盖8县（市）28个社区，服务老年人口约1.5万人，日均供餐超1000人次。经过阶段性探索，全州社区食堂逐步形成政府主导、市场运营两类发展模式，其中政府主导模式包含公建公营、公建民营两种形态。公建公营模式依托福彩公益金和社区阵地资源运维，公益属性鲜明，整体收支基本平衡；公建民营模式专业化服务程度更高，但受人力、耗材、场地等成本约束，叠加客流不足影响，多数运营主体持续亏损；市场化商超自营模式依托成熟供应链实现稳定盈利，但过度侧重经济效益，公益兜底责任落实不到位，民生保障效能弱化。总体来看，黔西南州社区食堂建设实现了初步覆盖，但可持续运营能力整体偏弱。目前全州仅3家食堂实现月度微利，绝大部分食堂依赖财政补贴维持运转，部分站点出现经营萎缩、关停转让等问题，陷入“公益底线不能松、市场运营不盈利、财政补贴不可持续”的三重困境。立足欠发达民族地区发展实际，破解社区食堂长效运营难题，推动公益属性与市场机制有机统一、硬件建设与运营质效同步提升，对于稳固基层民生底线、提升财政资金使用效益、推进基层治理现代化、增进民族地区民生福祉具有重要的现实意义和实践价值。
立足实地调研发现，当前制约黔西南州社区食堂长效发展的矛盾问题交织叠加，各类短板具有鲜明的区域共性与深层根源。基层治理统筹机制不健全是制约社区食堂高质量发展的首要症结。当前社区食堂治理呈现典型的条块分割、多头管理格局，民政部门牵头抓总，但统筹协调、资源整合能力有限，市场监管、财政、消防、卫健等部门联动协同机制不完善，存在监管交叉与监管空白并存的问题。在项目布局阶段，部分地方简单以盘活闲置资源、完成建设指标为导向，重任务完成、轻运营实效，未结合人口分布、出行半径、消费需求、运营规律科学谋划，从源头造成客源不足、服务闲置等结构性问题，同时公建民营模式扶持政策稳定性不足、补贴机制不健全，市场化主体逐利性较强、公益服务履职不到位，加之居民自治、志愿服务、群众监督力量激活不足，共建共治共享的治理格局尚未真正形成，基层多元治理效能未能充分释放。公益属性与市场属性的张力失衡，是社区食堂难以实现自我造血的核心原因，社区食堂兼具公共服务保障与市场化经营双重属性，既要坚守公益兜底底线、保障普惠服务，又要遵循市场规律、维持基本运营，双重属性的平衡难度在欠发达地区尤为凸显。调研数据显示，食材采购、人力薪酬、水电燃气三大刚性支出占总运营成本的75%以上，全州社区食堂盈亏平衡基准为日均就餐86人次，而实际平均上座率仅59%，客流缺口直接导致营收不足、运营承压，同时现有扶持政策重建设、轻运营，多为一次性建设补助，常态化运营补贴机制缺失，资金拨付流程繁琐、回款周期偏长，进一步加剧运营压力，使得运营主体呈现两极分化态势，难以构建公益兜底、微利可持续的良性运营模式。城乡布局不均衡、服务可及性不足是制约服务普惠落地的关键短板，当前黔西南州90%的社区食堂集中布局于城镇核心区域，农村地区、偏远城郊站点覆盖率极低，城乡公共服务资源配置失衡问题突出，农村人口居住分散、服务半径过大，食材配送、人力运维等综合成本较城镇高出2至3倍，社会资本下沉乡村参与运营的积极性不足，且部分城镇食堂选址缺乏科学性、前瞻性，服务半径超出便民标准，高龄、独居、失能等行动不便群体就餐不便，“15分钟便民生活圈”建设落地不实，公共服务普惠性、均等化、可及性有待持续提升。服务供给同质化、粗放化，是制约群众获得感提升、客源结构优化的重要因素，当前全州社区食堂菜品设计普遍趋同，缺乏布依族、苗族等本土民族特色饮食适配，未充分结合老年群体生理特征和营养需求优化餐品体系，调研显示88.9%的食堂未针对高血压、糖尿病等慢病群体推出专属营养餐食，服务模式较为单一，以线下堂食为主要业态，上门送餐、定制服务覆盖窄、频次低，难以精准匹配重点困难群体刚性需求，同时客源高度依赖老年群体，青壮年居民、新业态劳动者参与度低，营收结构单一、抗风险能力薄弱。制度支撑不足、监管体系碎片化，则是社区食堂规范运营、长效发展的重要制约，现有扶持政策较为零散，缺乏针对不同运营模式、不同城乡区域的差异化制度供给，监管以政府单一主体为主，多部门联合监管流于形式，数字化监管手段应用不足，行业服务标准、考核问责机制不健全，存在一定运营与安全风险。这些问题集中体现了欠发达地区公共服务建设中“重硬件、轻软件，重建设、轻运营，重形式、轻实效”的共性短板，是多重系统性因素叠加的结果。
推动欠发达民族地区社区食堂可持续高质量发展，必须坚持系统观念、问题导向、底线思维，立足区域发展实际与民生需求痛点，全方位补齐运营发展短板，构建长效良性发展体系。推进社区食堂长效发展，首要在于健全多元协同治理机制、凝聚统筹发展合力，通过建立县级分管领导牵头的专项工作专班，压实民政牵头职责，细化各部门权责清单，健全多部门联合踏勘、并联审批、协同监管工作机制，将运营质效纳入绩效考核，彻底打通部门壁垒、破解治理碎片化难题。同时持续深化市场赋能增效，完善“公建民营+保底补贴”运营模式，前置市场主体参与环节，推动运营主体深度参与选址规划、方案设计、运营谋划全过程，分类落实场地免租、水电优惠、税费减免等扶持政策，明晰政企权责边界、健全风险共担机制，同步激活基层共治动能，搭建社区议事协商、民意评议、群众监督平台，广泛吸纳社会力量参与运营管理和服务评价，构建“政府主导、市场运营、社会参与、群众共治”的现代化治理格局。在此基础上，重点构建公益微利平衡模式、增强内生造血能力，通过健全常态化资金保障体系，将运营补贴纳入县级财政常态化预算，建立以服务人次、服务质量、公益成效为核心的精准滴灌补贴机制，简化资金拨付流程，构建成本动态调价机制，有效对冲市场成本波动风险。持续推行精细化成本管控，通过农社直供、联合集中采购压缩食材流通成本，采用弹性用工模式降低人力成本，严控非必要支出，最大限度压缩无效成本，同时坚持“一店多能、一厅多用”，整合多元餐饮服务，推行全龄分层分类定价，以市场化收益反哺公益兜底服务，实现公益属性与市场属性动态平衡。要持续优化城乡全域布局、提升公共服务均等化水平，城镇区域按照800米服务半径加密布点，优先覆盖老旧小区、搬迁安置区、高龄老人集中片区，农村区域创新推行“中心食堂+流动餐车+邻里互助点”立体化服务模式，打通乡村便民服务“最后一公里”，通过实施差异化政策扶持，引导社会资本下沉基层，严格落实需求导向选址机制，结合人口结构、出行便利度、群众意愿科学布局，切实提升服务覆盖精准度与可及性。要着力推进精准化服务供给、实现供需高效匹配，深耕适老化与民族化特色服务，研发适配老年群体的营养餐品、打造本土民族特色菜品，常态化更新菜单、推出慢病专属套餐，同步构建全龄覆盖服务体系，提升青壮年客源占比、优化营收结构、增强运营韧性，完善“堂食就餐+定点配送+上门服务”一体化链条，配套智能化便民服务与暖心增值服务，全方位提升服务精细化、人性化水平。立足长远发展，必须完善政府监管、市场自律、社会监督三位一体的全链条监管体系，压实政府监管责任，健全全流程标准规范与联合执法机制，依托大数据平台实现实时预警、全程追溯，强化市场主体自律管理，引入第三方专业评估、组建行业自律组织，畅通社会监督渠道，常态化开展公众监督活动，全方位筑牢社区食堂安全规范运营的坚实底线。
黔西南州社区食堂的发展困境，是西部欠发达民族地区基层公共服务建设运营的共性缩影，集中反映了欠发达地区在公益服务与市场运营、硬件建设与长效运营、服务效率与民生公平之间的适配难题。新时代推进社区食堂可持续发展，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，锚定公益兜底根本定位，坚持党建引领、系统施策、标本兼治，统筹治理体系重构、运营模式创新、空间布局优化、服务供给升级、监管体系完善，推动社区食堂从“建起来”向“管得好、稳得住、活得久”持续跨越。结合黔西南州实践探索，可为贵州及西部同类欠发达民族地区提供诸多有益政策启示，要坚持治理协同化，打破部门壁垒、整合治理资源，构建统筹联动、权责明晰、高效协同的治理体系；坚持运营轻量化，严控刚性运营成本，优化客源与营收结构，走微利可持续、良性循环的发展路径；坚持布局均衡化，统筹城乡公共服务资源，精准优化空间布局，持续提升城乡公共服务均等化、可及性水平；坚持服务精准化，深度贴合适老需求、民族特色、全龄诉求，以精准供给提升各族群众民生获得感；坚持监管规范化，健全标准化制度体系、数字化监管手段、常态化监督机制，牢牢守住民生服务底线。社区食堂既是惠及千家万户的“吃饭工程”，更是夯实基层基础的民心工程、赋能基层治理的基础工程、推进共同富裕的民生工程。新征程上，唯有以系统思维破解运营堵点、以精准施策补齐发展短板、以久久为功夯实运营质效，持续激活社区食堂内生发展动力，才能真正把社区食堂打造为群众家门口的“幸福食堂”，持续夯实基层民生保障根基、提升基层治理现代化水平，为欠发达民族地区高质量发展和共同富裕筑牢坚实民生支撑。
（作者单位：望谟县民政局）
社区食堂是保障“一老一小”基本生活、补齐基层公共服务短板、推进基层治理体系和治理能力现代化的基础性民生工程。对于西部欠发达民族地区而言，社区食堂建设运营既是巩固民生保障底线、增进各族群众福祉的现实举措，也是统筹城乡公共服务、推进共同富裕的重要抓手。当前，黔西南州社区食堂建设取得阶段性成效，服务覆盖范围持续扩大，但在长期运营实践中，依然面临治理协同不足、公益市场失衡、空间布局不均、服务供给粗放、监管体系薄弱等深层次矛盾和问题。本文立足黔西南州实地调研成果，系统梳理社区食堂发展现状，深刻剖析欠发达民族地区社区食堂可持续运营的共性困境与根源症结，探索构建“协同治理、收支平衡、布局优化、精准服务、全程监管”的系统性发展路径，推动社区食堂从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变、从“建设落地”向“长效善治”升级，为西部欠发达民族地区完善基层民生服务、夯实基层治理根基提供可复制、可推广的实践路径与理论支撑。
民生是人民幸福之基、社会和谐之本。随着我国人口老龄化进程持续加快，家庭小型化、空巢化趋势愈发明显，城乡居民尤其是老年群体、少年儿童就餐难问题日益凸显，成为基层民生治理的重点难点。社区食堂作为便民生活圈建设的核心内容、居家养老服务的关键载体，承载着兜底保障、便民服务、社会融合、基层治理多重功能，事关群众最直接、最现实的民生福祉。习近平总书记强调社区食堂“一定要可持续”，深刻阐明了社区食堂建设“建管并重、长效运行”的核心要求，为新时代基层推进社区食堂建设、运营和发展提供了根本遵循。黔西南州作为西部典型欠发达民族地区，少数民族人口聚居、易地搬迁群众集中、城乡发展差距明显，人口老龄化、农村空巢化特征突出，基层公共服务供给压力较大。截至2025年12月，全州已投用社区食堂18个、在建10个，覆盖8县（市）28个社区，服务老年人口约1.5万人，日均供餐超1000人次。经过阶段性探索，全州社区食堂逐步形成政府主导、市场运营两类发展模式，其中政府主导模式包含公建公营、公建民营两种形态。公建公营模式依托福彩公益金和社区阵地资源运维，公益属性鲜明，整体收支基本平衡；公建民营模式专业化服务程度更高，但受人力、耗材、场地等成本约束，叠加客流不足影响，多数运营主体持续亏损；市场化商超自营模式依托成熟供应链实现稳定盈利，但过度侧重经济效益，公益兜底责任落实不到位，民生保障效能弱化。总体来看，黔西南州社区食堂建设实现了初步覆盖，但可持续运营能力整体偏弱。目前全州仅3家食堂实现月度微利，绝大部分食堂依赖财政补贴维持运转，部分站点出现经营萎缩、关停转让等问题，陷入“公益底线不能松、市场运营不盈利、财政补贴不可持续”的三重困境。立足欠发达民族地区发展实际，破解社区食堂长效运营难题，推动公益属性与市场机制有机统一、硬件建设与运营质效同步提升，对于稳固基层民生底线、提升财政资金使用效益、推进基层治理现代化、增进民族地区民生福祉具有重要的现实意义和实践价值。
立足实地调研发现，当前制约黔西南州社区食堂长效发展的矛盾问题交织叠加，各类短板具有鲜明的区域共性与深层根源。基层治理统筹机制不健全是制约社区食堂高质量发展的首要症结。当前社区食堂治理呈现典型的条块分割、多头管理格局，民政部门牵头抓总，但统筹协调、资源整合能力有限，市场监管、财政、消防、卫健等部门联动协同机制不完善，存在监管交叉与监管空白并存的问题。在项目布局阶段，部分地方简单以盘活闲置资源、完成建设指标为导向，重任务完成、轻运营实效，未结合人口分布、出行半径、消费需求、运营规律科学谋划，从源头造成客源不足、服务闲置等结构性问题，同时公建民营模式扶持政策稳定性不足、补贴机制不健全，市场化主体逐利性较强、公益服务履职不到位，加之居民自治、志愿服务、群众监督力量激活不足，共建共治共享的治理格局尚未真正形成，基层多元治理效能未能充分释放。公益属性与市场属性的张力失衡，是社区食堂难以实现自我造血的核心原因，社区食堂兼具公共服务保障与市场化经营双重属性，既要坚守公益兜底底线、保障普惠服务，又要遵循市场规律、维持基本运营，双重属性的平衡难度在欠发达地区尤为凸显。调研数据显示，食材采购、人力薪酬、水电燃气三大刚性支出占总运营成本的75%以上，全州社区食堂盈亏平衡基准为日均就餐86人次，而实际平均上座率仅59%，客流缺口直接导致营收不足、运营承压，同时现有扶持政策重建设、轻运营，多为一次性建设补助，常态化运营补贴机制缺失，资金拨付流程繁琐、回款周期偏长，进一步加剧运营压力，使得运营主体呈现两极分化态势，难以构建公益兜底、微利可持续的良性运营模式。城乡布局不均衡、服务可及性不足是制约服务普惠落地的关键短板，当前黔西南州90%的社区食堂集中布局于城镇核心区域，农村地区、偏远城郊站点覆盖率极低，城乡公共服务资源配置失衡问题突出，农村人口居住分散、服务半径过大，食材配送、人力运维等综合成本较城镇高出2至3倍，社会资本下沉乡村参与运营的积极性不足，且部分城镇食堂选址缺乏科学性、前瞻性，服务半径超出便民标准，高龄、独居、失能等行动不便群体就餐不便，“15分钟便民生活圈”建设落地不实，公共服务普惠性、均等化、可及性有待持续提升。服务供给同质化、粗放化，是制约群众获得感提升、客源结构优化的重要因素，当前全州社区食堂菜品设计普遍趋同，缺乏布依族、苗族等本土民族特色饮食适配，未充分结合老年群体生理特征和营养需求优化餐品体系，调研显示88.9%的食堂未针对高血压、糖尿病等慢病群体推出专属营养餐食，服务模式较为单一，以线下堂食为主要业态，上门送餐、定制服务覆盖窄、频次低，难以精准匹配重点困难群体刚性需求，同时客源高度依赖老年群体，青壮年居民、新业态劳动者参与度低，营收结构单一、抗风险能力薄弱。制度支撑不足、监管体系碎片化，则是社区食堂规范运营、长效发展的重要制约，现有扶持政策较为零散，缺乏针对不同运营模式、不同城乡区域的差异化制度供给，监管以政府单一主体为主，多部门联合监管流于形式，数字化监管手段应用不足，行业服务标准、考核问责机制不健全，存在一定运营与安全风险。这些问题集中体现了欠发达地区公共服务建设中“重硬件、轻软件，重建设、轻运营，重形式、轻实效”的共性短板，是多重系统性因素叠加的结果。
推动欠发达民族地区社区食堂可持续高质量发展，必须坚持系统观念、问题导向、底线思维，立足区域发展实际与民生需求痛点，全方位补齐运营发展短板，构建长效良性发展体系。推进社区食堂长效发展，首要在于健全多元协同治理机制、凝聚统筹发展合力，通过建立县级分管领导牵头的专项工作专班，压实民政牵头职责，细化各部门权责清单，健全多部门联合踏勘、并联审批、协同监管工作机制，将运营质效纳入绩效考核，彻底打通部门壁垒、破解治理碎片化难题。同时持续深化市场赋能增效，完善“公建民营+保底补贴”运营模式，前置市场主体参与环节，推动运营主体深度参与选址规划、方案设计、运营谋划全过程，分类落实场地免租、水电优惠、税费减免等扶持政策，明晰政企权责边界、健全风险共担机制，同步激活基层共治动能，搭建社区议事协商、民意评议、群众监督平台，广泛吸纳社会力量参与运营管理和服务评价，构建“政府主导、市场运营、社会参与、群众共治”的现代化治理格局。在此基础上，重点构建公益微利平衡模式、增强内生造血能力，通过健全常态化资金保障体系，将运营补贴纳入县级财政常态化预算，建立以服务人次、服务质量、公益成效为核心的精准滴灌补贴机制，简化资金拨付流程，构建成本动态调价机制，有效对冲市场成本波动风险。持续推行精细化成本管控，通过农社直供、联合集中采购压缩食材流通成本，采用弹性用工模式降低人力成本，严控非必要支出，最大限度压缩无效成本，同时坚持“一店多能、一厅多用”，整合多元餐饮服务，推行全龄分层分类定价，以市场化收益反哺公益兜底服务，实现公益属性与市场属性动态平衡。要持续优化城乡全域布局、提升公共服务均等化水平，城镇区域按照800米服务半径加密布点，优先覆盖老旧小区、搬迁安置区、高龄老人集中片区，农村区域创新推行“中心食堂+流动餐车+邻里互助点”立体化服务模式，打通乡村便民服务“最后一公里”，通过实施差异化政策扶持，引导社会资本下沉基层，严格落实需求导向选址机制，结合人口结构、出行便利度、群众意愿科学布局，切实提升服务覆盖精准度与可及性。要着力推进精准化服务供给、实现供需高效匹配，深耕适老化与民族化特色服务，研发适配老年群体的营养餐品、打造本土民族特色菜品，常态化更新菜单、推出慢病专属套餐，同步构建全龄覆盖服务体系，提升青壮年客源占比、优化营收结构、增强运营韧性，完善“堂食就餐+定点配送+上门服务”一体化链条，配套智能化便民服务与暖心增值服务，全方位提升服务精细化、人性化水平。立足长远发展，必须完善政府监管、市场自律、社会监督三位一体的全链条监管体系，压实政府监管责任，健全全流程标准规范与联合执法机制，依托大数据平台实现实时预警、全程追溯，强化市场主体自律管理，引入第三方专业评估、组建行业自律组织，畅通社会监督渠道，常态化开展公众监督活动，全方位筑牢社区食堂安全规范运营的坚实底线。
黔西南州社区食堂的发展困境，是西部欠发达民族地区基层公共服务建设运营的共性缩影，集中反映了欠发达地区在公益服务与市场运营、硬件建设与长效运营、服务效率与民生公平之间的适配难题。新时代推进社区食堂可持续发展，必须始终坚持以人民为中心的发展思想，锚定公益兜底根本定位，坚持党建引领、系统施策、标本兼治，统筹治理体系重构、运营模式创新、空间布局优化、服务供给升级、监管体系完善，推动社区食堂从“建起来”向“管得好、稳得住、活得久”持续跨越。结合黔西南州实践探索，可为贵州及西部同类欠发达民族地区提供诸多有益政策启示，要坚持治理协同化，打破部门壁垒、整合治理资源，构建统筹联动、权责明晰、高效协同的治理体系；坚持运营轻量化，严控刚性运营成本，优化客源与营收结构，走微利可持续、良性循环的发展路径；坚持布局均衡化，统筹城乡公共服务资源，精准优化空间布局，持续提升城乡公共服务均等化、可及性水平；坚持服务精准化，深度贴合适老需求、民族特色、全龄诉求，以精准供给提升各族群众民生获得感；坚持监管规范化，健全标准化制度体系、数字化监管手段、常态化监督机制，牢牢守住民生服务底线。社区食堂既是惠及千家万户的“吃饭工程”，更是夯实基层基础的民心工程、赋能基层治理的基础工程、推进共同富裕的民生工程。新征程上，唯有以系统思维破解运营堵点、以精准施策补齐发展短板、以久久为功夯实运营质效，持续激活社区食堂内生发展动力，才能真正把社区食堂打造为群众家门口的“幸福食堂”，持续夯实基层民生保障根基、提升基层治理现代化水平，为欠发达民族地区高质量发展和共同富裕筑牢坚实民生支撑。
（作者单位：望谟县民政局）
