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加强破产案件中政府职能部门所涉行政行为的检察监督
■杨帆
我国的破产法律制度确立了以法院为主导，以破产企业的困境拯救和市场出清为目标，在破产管理人、债权人、债务人、投资人共同参与下的基本模式。风险社会的出现为借助行政化手段快速处置企业破产问题创造了客观的社会环境。企业破产不仅是一个司法问题，也是一个行政问题，司法权力需要行政权力的配合才能更好发挥破产的功能和作用。
随着政府职能部门越来越多地参与到破产案件的处理中，行政权力的不当行使往往成为制约破产案件推进的“绊脚石”。检察机关作为民事诉讼监督机关，开展破产程序监督既属于法定职责又有其必要性。检察机关应立足于法律监督的职能定位，围绕服务保障经济发展大局，助力营造良好的法治化营商环境中，对破产案件中政府职能部门所涉的行政行为进行精准有效的监督。
对涉破产案件中的行政行为予以检察监督有其正当性和合理性。破产事务的行政化倾向是社会发展的产物，破产的发生牵扯的主体也不再仅仅是债权人和债务人，也不单单是债权或债务的处理，不管是市场主体的出清抑或是市场主体的重整，司法程序的冗长和不灵活都与破产制度要求的效率有着不同的价值追求，借助行政化手段快速处置破产事务是社会的现实需要，也是经济发展的需求，督促行政机关积极履职，与法院一起根除市场主体“病源”，促进社会经济良性循环也成为破产案件处理重要环节。特别是随着破产案件越来越多的需要行政部门帮助解决破产处理中的工作，但府院联动机制推行不畅造成的制度空设等情况都困扰着法院、破产管理人等，亟需监督力量的加入补足制度设计的缺陷。
梳理我国检察机关在破产案件中的监督依据，可以看出，集实体法和程序法于一身的《中华人民共和国企业破产法》没有关于检察机关的监督规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第14条和第208条明确人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，主要是对生效的民事判决、裁定、调解书，发现确有错误或损害国家利益、社会公共利益的，可以提出抗诉或者检察建议，《人民检察院民事诉讼监督规则》第98条规定明确了审判程序包含破产程序，涉及检察机关对行政行为的监督主要规定是指行政诉讼监督，强调在履行行政诉讼监督中开展行政违法行为监督。从法律来看，对涉破产案件的行政行为进行检察监督没有法律依据，但破产法律制度的发展需要相关职能部门的支持已形成社会共识。全国范围内，多家法院与政府部门建立了府院联动机制也是不争的事实，法律的滞后性不能成为检察机关袖手旁观的托词。况且，从检察机关法律监督的地位出发，对破产案件的相关行政行为进行监督有现实需要也有法理基础。
人民检察院的法律地位历来有多种观点，检察权到底属于什么性质的权利，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确指出“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”结合党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”的规定及该《意见》中关于检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定执法检察建议等督促其纠正”的规定，检察机关是司法机关、也是法律监督机关的定位不言自明。
正如前述，破产制度的设计中监督力量明显不足，导致破产案件审理中风险重重，推进乏力，最高人民法院为了解决法院在破产案件审理中的风险，专门出台了相关规定，以提高案件中的廉政风险防控，但对其他的风险问题均未涉及，亟需相应监督力量的加入，而检察机关的职责定位及其专业性，作为破产检察监督的力量有现实可能性。对《意见》中指出的“在履行法律监督职责”的理解，是否仅是在履行行政诉讼监督职责中，如果《人民检察院民事诉讼监督规则》第98条已经规定的审判程序包含了破产程序，那么检察机关在参与破产检察监督中，是否就是“在履行法律监督职责中”，破产程序虽然具有强烈的私法属性，但民事诉讼法律显然是不排斥检察机关对法院在破产案件审理中法官的正确履职行为进行监督的。同理，相关行政职能部门在配合法院推进破产案件审理中的行政行为应也属于可以或应该监督的对象。
进一步涉破产案件行政行为检察监督的几点建议。检察机关依法开展监督自不待言，在营造市场化、法治化、国际化一流营商环境的大背景下，一切行为或法律规定均要致力于优化营商环境和推动高质量发展，从中央层面看，国务院就出台文件要求“建立健全司法重整的府院联动机制，提高市场重组、出清的质量和效率”，府院联动机制在上述背景下，积极主动承担“办理破产”中的行政事务工作符合上级精神和要求。基于此，检察机关监督将是破产程序中不可或缺的外部制衡力量，可通过督促行政机关依法履职、纠正违法行为，确保破产程序兼顾效率与公平。
通过司法解释进一步厘清对“在履行法律监督职责中”的理解与适用。最高人民检察院虽然出台了《关于人民检察在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》，把对行政违法行为的发现，界定在履行行政诉讼监督职责中，但破产案件是综合性较强的案件，不同于一般的民事案件，“四大检察”均有涉及，如在破产案件中，有涉嫌虚假诉讼、妨害清算、虚假破产、拒不执行判决、裁定、非法处置查封扣押财产、抽逃出资、隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告等违法犯罪行为的，也有损害国家利益、社会公益的行为的，还有对生效裁判不服的行为的，等等这些，不是民事法律规范全部可以规制的，故而有必要以司法解释的方式予以检察机关对破产案件的监督。
加强与法院、破产管理人的协同。破产法律制度没有检察机关参与环节的法律规定，所有需要监督的信息、线索要由法院和破产管理人移送，检察机关要与法院、破产管理人建立相应的协同机制，共同研判破产案件推进中的难点和堵点，发挥检察职能作用，为法治化营商环境贡献检察力量。
拓宽案件线索收集的渠道和方式。发挥债权人、债务人熟悉破产企业情况的优势，让债权人、债务人知晓检察机关的职能作用，协同理清破产案件审理中的相关行为，共同防范破产案件中的廉政风险。
加强与司法行政机关的协同。最高人民检察院《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》第24条规定：建立健全人民检察院听取行政机关意见制度，协同参与政府开展的行政执法监督、案件评查等活动，开展行政违法行为监督。检察机关要充分用好该规定，推进行政违法行为监督。
（作者系安顺市人民检察院副检察长，本文系2024年度贵州省人民检察院检察理论研究课题“破产案件法律监督机制研究”【GZJC2024B08】阶段性研究成果）
我国的破产法律制度确立了以法院为主导，以破产企业的困境拯救和市场出清为目标，在破产管理人、债权人、债务人、投资人共同参与下的基本模式。风险社会的出现为借助行政化手段快速处置企业破产问题创造了客观的社会环境。企业破产不仅是一个司法问题，也是一个行政问题，司法权力需要行政权力的配合才能更好发挥破产的功能和作用。
随着政府职能部门越来越多地参与到破产案件的处理中，行政权力的不当行使往往成为制约破产案件推进的“绊脚石”。检察机关作为民事诉讼监督机关，开展破产程序监督既属于法定职责又有其必要性。检察机关应立足于法律监督的职能定位，围绕服务保障经济发展大局，助力营造良好的法治化营商环境中，对破产案件中政府职能部门所涉的行政行为进行精准有效的监督。
对涉破产案件中的行政行为予以检察监督有其正当性和合理性。破产事务的行政化倾向是社会发展的产物，破产的发生牵扯的主体也不再仅仅是债权人和债务人，也不单单是债权或债务的处理，不管是市场主体的出清抑或是市场主体的重整，司法程序的冗长和不灵活都与破产制度要求的效率有着不同的价值追求，借助行政化手段快速处置破产事务是社会的现实需要，也是经济发展的需求，督促行政机关积极履职，与法院一起根除市场主体“病源”，促进社会经济良性循环也成为破产案件处理重要环节。特别是随着破产案件越来越多的需要行政部门帮助解决破产处理中的工作，但府院联动机制推行不畅造成的制度空设等情况都困扰着法院、破产管理人等，亟需监督力量的加入补足制度设计的缺陷。
梳理我国检察机关在破产案件中的监督依据，可以看出，集实体法和程序法于一身的《中华人民共和国企业破产法》没有关于检察机关的监督规定，《中华人民共和国民事诉讼法》第14条和第208条明确人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督，主要是对生效的民事判决、裁定、调解书，发现确有错误或损害国家利益、社会公共利益的，可以提出抗诉或者检察建议，《人民检察院民事诉讼监督规则》第98条规定明确了审判程序包含破产程序，涉及检察机关对行政行为的监督主要规定是指行政诉讼监督，强调在履行行政诉讼监督中开展行政违法行为监督。从法律来看，对涉破产案件的行政行为进行检察监督没有法律依据，但破产法律制度的发展需要相关职能部门的支持已形成社会共识。全国范围内，多家法院与政府部门建立了府院联动机制也是不争的事实，法律的滞后性不能成为检察机关袖手旁观的托词。况且，从检察机关法律监督的地位出发，对破产案件的相关行政行为进行监督有现实需要也有法理基础。
人民检察院的法律地位历来有多种观点，检察权到底属于什么性质的权利，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）明确指出“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量，是国家监督体系的重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥着重要作用。”结合党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”的规定及该《意见》中关于检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定执法检察建议等督促其纠正”的规定，检察机关是司法机关、也是法律监督机关的定位不言自明。
正如前述，破产制度的设计中监督力量明显不足，导致破产案件审理中风险重重，推进乏力，最高人民法院为了解决法院在破产案件审理中的风险，专门出台了相关规定，以提高案件中的廉政风险防控，但对其他的风险问题均未涉及，亟需相应监督力量的加入，而检察机关的职责定位及其专业性，作为破产检察监督的力量有现实可能性。对《意见》中指出的“在履行法律监督职责”的理解，是否仅是在履行行政诉讼监督职责中，如果《人民检察院民事诉讼监督规则》第98条已经规定的审判程序包含了破产程序，那么检察机关在参与破产检察监督中，是否就是“在履行法律监督职责中”，破产程序虽然具有强烈的私法属性，但民事诉讼法律显然是不排斥检察机关对法院在破产案件审理中法官的正确履职行为进行监督的。同理，相关行政职能部门在配合法院推进破产案件审理中的行政行为应也属于可以或应该监督的对象。
进一步涉破产案件行政行为检察监督的几点建议。检察机关依法开展监督自不待言，在营造市场化、法治化、国际化一流营商环境的大背景下，一切行为或法律规定均要致力于优化营商环境和推动高质量发展，从中央层面看，国务院就出台文件要求“建立健全司法重整的府院联动机制，提高市场重组、出清的质量和效率”，府院联动机制在上述背景下，积极主动承担“办理破产”中的行政事务工作符合上级精神和要求。基于此，检察机关监督将是破产程序中不可或缺的外部制衡力量，可通过督促行政机关依法履职、纠正违法行为，确保破产程序兼顾效率与公平。
通过司法解释进一步厘清对“在履行法律监督职责中”的理解与适用。最高人民检察院虽然出台了《关于人民检察在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》，把对行政违法行为的发现，界定在履行行政诉讼监督职责中，但破产案件是综合性较强的案件，不同于一般的民事案件，“四大检察”均有涉及，如在破产案件中，有涉嫌虚假诉讼、妨害清算、虚假破产、拒不执行判决、裁定、非法处置查封扣押财产、抽逃出资、隐匿、故意销毁会计凭证、会计账簿、财务会计报告等违法犯罪行为的，也有损害国家利益、社会公益的行为的，还有对生效裁判不服的行为的，等等这些，不是民事法律规范全部可以规制的，故而有必要以司法解释的方式予以检察机关对破产案件的监督。
加强与法院、破产管理人的协同。破产法律制度没有检察机关参与环节的法律规定，所有需要监督的信息、线索要由法院和破产管理人移送，检察机关要与法院、破产管理人建立相应的协同机制，共同研判破产案件推进中的难点和堵点，发挥检察职能作用，为法治化营商环境贡献检察力量。
拓宽案件线索收集的渠道和方式。发挥债权人、债务人熟悉破产企业情况的优势，让债权人、债务人知晓检察机关的职能作用，协同理清破产案件审理中的相关行为，共同防范破产案件中的廉政风险。
加强与司法行政机关的协同。最高人民检察院《关于人民检察院在履行行政诉讼监督职责中开展行政违法行为监督工作的意见》第24条规定：建立健全人民检察院听取行政机关意见制度，协同参与政府开展的行政执法监督、案件评查等活动，开展行政违法行为监督。检察机关要充分用好该规定，推进行政违法行为监督。
（作者系安顺市人民检察院副检察长，本文系2024年度贵州省人民检察院检察理论研究课题“破产案件法律监督机制研究”【GZJC2024B08】阶段性研究成果）
