发布日期:
初任检察官到基层检察院任职机制的完善
■张宗刚 罗唐超
新一轮司法体制改革已到第十个年头。十年来，检察人员分类管理、司法责任制落实、省以下法检两院人财物统管三大任务基本完成，步入规范运行轨道。系列改革措施中，初任检察官到基层检察院任职制度，为上级检察院检察官助理身份转换、职业进阶作出具体安排，但制度实际实施中遇到不少困境，基层反响较大，需要引起重视并解决。
一、初任检察官到基层检察院任职的制度内涵
《检察官法》第十七条规定，“初任检察官一般到基层人民检察院任职。上级人民检察院检察官一般逐级遴选；最高人民检察院和省级人民检察院检察官可以从下两级人民检察院遴选。参加上级人民检察院遴选的检察官应当在下级人民检察院担任检察官一定年限，并具有遴选职位相关工作经历。”该条文塑造了初任检察官到基层检察院任职制度的基本内核，受制于立法语词的概括性，“初任”如何理解、“一般”作何解释、“任职”方式是什么、“一定年限”是多久等问题，并不明确。结合当前《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》《人民检察院检察官遴选办法》等配套规定及相关要求，初任检察官到基层检察院任职，是指省、市（州）检察院员额制实施前未被任命过检察官的检察官助理，拟担任检察官的，需将组织人事关系调动到基层检察院，且至少在基层检察院工作满5年的制度安排。
二、初任检察官到基层检察院任职的制度功能
初任检察官到基层检察院任职制度功能可以概括为：第一，直接促进检察系统法律人才向下流动。这种流动既可加强基层检察院与上级检察院之间的了解与理解，还可充实基层一线力量，缓解一线办案压力，有助于高质效办好每一个案件。第二，间接完善上级检察院检察官能力结构。初任检察官到基层检察院任职，积累丰富办案经验后，再遴选回上级检察院，这段“走了一圈又回来”的经历，往往使其更加熟悉案件办理程序和一线司法状况，处断案件更加贴近群众司法需求。第三，长远保障检察队伍的专业化职业化。上级检察院甚至是省级检察院的检察官助理，到基层检察院初任入额后，欲通过逐级遴选回原单位，现行制度要求“在下级检察院任职满5年并具有遴选职位3年以上工作经历”，这样的制度设计打消了上级检察院助理下基层“镀金”的想法，引导上级检察院助理初任入额后在基层检察院沉心办案，潜心提升专业素能。
三、初任检察官到基层检察院任职的制度困境
初任检察官到基层检察院任职制度推行面临的困境主要有：首先，上级检察院检察官助理不愿意到基层检察院入额。一般而言，上级检察院工资、福利待遇更好更有保障，所在区域子女入学就医条件更优，且职务职级晋升空间更大，加之上级检察院助理向下入额后再次遴选回来存在不确定性，不少上级检察院助理对到基层检察院入额“望而生畏”。其次，引发上级检察院检察官助理“空心化”问题。该制度使得上级检察院相对优秀的检察官助理离开上级检察院，还可能引发上级检察院部分助理因在本院入额无望而“躺平”，甚至在上级检察院因助理紧缺而遴选时，基层检察院优秀检察官或检察官助理不愿意报名，加重上级检察院助理的“空心化”。最后，基层检察院及基层检察院检察官助理心有疑虑。上级检察院检察官助理的到来，直接挤占基层检察院本就十分紧张稀缺的编制数和员额职数，增大基层检察院检察官助理入额难度、延长其入额周期，加重基层检察院检察官助理的入额忧虑。
四、初任检察官到基层检察院任职机制的完善路径
（一）坚持改革的基本原则和方向不变，审慎稳妥推进制度完善
基于目前我国的现实条件，有学者建议，上级检察院检察官助理以“戴帽任职”方式到基层入额，任职一段时间后直接调回上级检察院。这一建议虽一定程度上可以解决上级检察院检察官助理不愿意向下入额的问题，但实质将上级检察院检察官助理到基层入额的方式，由现行的“调动式”任职改为“挂职式”任职，既突破了《检察官法》的规定，有违检察官逐级遴选制度的内在要求，也会招致基层更大的排斥，还可能引发已到基层入额的人员如何处理等问题。在这个问题上，应该坚持改革的基本原则，即坚持“调动式”任职到基层入额，当基层的“官”，做基层的“人”，办基层的案，从基层做起，夯实基础。这是制度设计重心，不能突破，否则，到基层入额就成为到基层“加官晋爵”，不是改革初衷，也不符合改革精神。
（二）坚持制度设计基本原则和方向，允许符合制度设计原意的助理在本院入额
上级检察院检察官助理初任检察官到基层检察院任职，本意在于要求上级检察院检察官具备丰富办案经验和基层一线工作经验。对上级检察院检察官助理群体可作如下分类并分别确定是否可在本院入额：
第一类，在司法体制改革前进入上级检察院，已在上级检察院被任命过检察官的，按现阶段制度要求，这类助理可以直接在本院入额；
第二类，在司法体制改革后进入上级检察院，未在上级检察院被任命过检察官，但曾在下级院被任命过检察官且有3年以上独立办案经历，通过遴选成为上级检察院检察官助理的，这类助理可以直接在本院入额；
第三类，在司法体制改革后进入上级检察院、未在上级检察院被任命过检察官，但曾在下级院担任检察官助理且在业务部门有5年以上办案经历，通过遴选成为上级检察院检察官助理的，这类助理也可以直接在本院入额；
第四类，从高等院校、律师中选调的高级人才拟任检察官的，直接在本院入额；
第五类，司法体制改革后，新招录、调入上级检察院担任检察官助理的，按照现行规定这类助理必须到基层检察院入额，且到基层检察院入额采取“调动式”，即应到有空编空额的基层检察院入额任职。
（三）配套政策激励，引导上级检察院检察官助理积极向下入额
一是可以携带原职级到基层检察院入额，并按原职级对应套改检察官等级，使得向下入额的人员，其工资待遇不因入额而降低。二是可以在地域上考虑城区院或就近基层检察院，尽量减少因工作地点变化而给入额人员的家庭和生活带来的影响。三是适度放宽参加上级检察院遴选条件。现阶段制度要求上级检察院检察官助理初任检察官到基层检察院任职后，满5年方可参加检察官逐级遴选，周期过长，应适当缩短，从制度设计原意及人才成长规律看，3年时间足以使一名检察人员熟悉基层一线办案情况，故可以规定上级检察院检察官助理初任检察官到基层检察院任职满3年后，即可参加检察官逐级遴选；同时，检察官逐级遴选的年龄限制适当放宽，可以放宽到45岁以下，既考虑了下去任职同志的基本工作时限问题，也顾及遴选上去的同志还能有旺盛的精力，以减轻上级检察院检察官助理“不愿下去”“下去后回不来”的忧虑，促使其积极参与到制度运行中来。四是可以适度增加回调机会。可以借鉴现行省直公务员遴选设置具体职位专供选调生报考的机制，在上级检察院开展检察官逐级遴选时，设置一定比例职位，专门面向曾任上级检察院检察官助理、初任到下级院入额的检察官招考，以拓宽返回渠道，激励上级检察院检察官助理积极向下入额，但应坚持在基层工作不低于3年的前提条件。
（四）统筹员额职数分配和上级遴选，兼顾基层检察院检察官助理入额需求和上级检察院力量补充
从笔者所在的B区检察院看，司法体制改革后B区检察院员额职数不断收紧，目前处于“退1进1”状态，即员额职数已经满编，须待现有员额检察官因退休、调出、辞职等出现空编时，B区检察院检察官助理方有机会通过考试成为检察官，甚至今年因无空编，导致1名符合递补条件的检察官助理未能任职为检察官。与员额职数紧张形成强烈反差的是不断增加的检察官助理数量，目前该院等待入额的35岁以下年轻检察官助理已近20人，若以后空缺的员额职数中，需再提供用于省院或市院检察官助理到该院入额，则B区检察院检察官助理入额空间将进一步压缩，部分检察官助理预计在5到10年内看不到入额希望。基于此，建议在全市范围内统筹使用员额职数，上级检察院应根据基层检察院员额检察官职数空缺情况，决定是否分配、分配多少为上级检察院检察官助理提供的入额名额。例如，若某基层检察院年度仅有1个员额检察官空缺职数，则不应当将其纳入上级检察院检察官助理到基层入额的范围，而留给该基层检察院使用；若其该年度有2个员额检察官空缺职数，则可为上级检察院检察官助理提供1个，本院留1个；若出现3个以上员额检察官空缺职数，则至少为该基层检察院检察官助理保留40%的职数。此种兼顾模式，既可有效保障基层检察院检察官助理不至于因为上级检察院检察官助理的参与竞争而过分延缓入额周期，打击其积极性，又可为基层检察院管理、激励本院检察官助理预留出空间，减小基层检察院对上级检察院助理向下入额的排斥力。
（作者张宗刚系遵义市播州区人民检察院检察长；作者罗唐超系遵义市播州区人民检察院综合业务部主任）
新一轮司法体制改革已到第十个年头。十年来，检察人员分类管理、司法责任制落实、省以下法检两院人财物统管三大任务基本完成，步入规范运行轨道。系列改革措施中，初任检察官到基层检察院任职制度，为上级检察院检察官助理身份转换、职业进阶作出具体安排，但制度实际实施中遇到不少困境，基层反响较大，需要引起重视并解决。
一、初任检察官到基层检察院任职的制度内涵
《检察官法》第十七条规定，“初任检察官一般到基层人民检察院任职。上级人民检察院检察官一般逐级遴选；最高人民检察院和省级人民检察院检察官可以从下两级人民检察院遴选。参加上级人民检察院遴选的检察官应当在下级人民检察院担任检察官一定年限，并具有遴选职位相关工作经历。”该条文塑造了初任检察官到基层检察院任职制度的基本内核，受制于立法语词的概括性，“初任”如何理解、“一般”作何解释、“任职”方式是什么、“一定年限”是多久等问题，并不明确。结合当前《关于建立法官检察官逐级遴选制度的意见》《人民检察院检察官遴选办法》等配套规定及相关要求，初任检察官到基层检察院任职，是指省、市（州）检察院员额制实施前未被任命过检察官的检察官助理，拟担任检察官的，需将组织人事关系调动到基层检察院，且至少在基层检察院工作满5年的制度安排。
二、初任检察官到基层检察院任职的制度功能
初任检察官到基层检察院任职制度功能可以概括为：第一，直接促进检察系统法律人才向下流动。这种流动既可加强基层检察院与上级检察院之间的了解与理解，还可充实基层一线力量，缓解一线办案压力，有助于高质效办好每一个案件。第二，间接完善上级检察院检察官能力结构。初任检察官到基层检察院任职，积累丰富办案经验后，再遴选回上级检察院，这段“走了一圈又回来”的经历，往往使其更加熟悉案件办理程序和一线司法状况，处断案件更加贴近群众司法需求。第三，长远保障检察队伍的专业化职业化。上级检察院甚至是省级检察院的检察官助理，到基层检察院初任入额后，欲通过逐级遴选回原单位，现行制度要求“在下级检察院任职满5年并具有遴选职位3年以上工作经历”，这样的制度设计打消了上级检察院助理下基层“镀金”的想法，引导上级检察院助理初任入额后在基层检察院沉心办案，潜心提升专业素能。
三、初任检察官到基层检察院任职的制度困境
初任检察官到基层检察院任职制度推行面临的困境主要有：首先，上级检察院检察官助理不愿意到基层检察院入额。一般而言，上级检察院工资、福利待遇更好更有保障，所在区域子女入学就医条件更优，且职务职级晋升空间更大，加之上级检察院助理向下入额后再次遴选回来存在不确定性，不少上级检察院助理对到基层检察院入额“望而生畏”。其次，引发上级检察院检察官助理“空心化”问题。该制度使得上级检察院相对优秀的检察官助理离开上级检察院，还可能引发上级检察院部分助理因在本院入额无望而“躺平”，甚至在上级检察院因助理紧缺而遴选时，基层检察院优秀检察官或检察官助理不愿意报名，加重上级检察院助理的“空心化”。最后，基层检察院及基层检察院检察官助理心有疑虑。上级检察院检察官助理的到来，直接挤占基层检察院本就十分紧张稀缺的编制数和员额职数，增大基层检察院检察官助理入额难度、延长其入额周期，加重基层检察院检察官助理的入额忧虑。
四、初任检察官到基层检察院任职机制的完善路径
（一）坚持改革的基本原则和方向不变，审慎稳妥推进制度完善
基于目前我国的现实条件，有学者建议，上级检察院检察官助理以“戴帽任职”方式到基层入额，任职一段时间后直接调回上级检察院。这一建议虽一定程度上可以解决上级检察院检察官助理不愿意向下入额的问题，但实质将上级检察院检察官助理到基层入额的方式，由现行的“调动式”任职改为“挂职式”任职，既突破了《检察官法》的规定，有违检察官逐级遴选制度的内在要求，也会招致基层更大的排斥，还可能引发已到基层入额的人员如何处理等问题。在这个问题上，应该坚持改革的基本原则，即坚持“调动式”任职到基层入额，当基层的“官”，做基层的“人”，办基层的案，从基层做起，夯实基础。这是制度设计重心，不能突破，否则，到基层入额就成为到基层“加官晋爵”，不是改革初衷，也不符合改革精神。
（二）坚持制度设计基本原则和方向，允许符合制度设计原意的助理在本院入额
上级检察院检察官助理初任检察官到基层检察院任职，本意在于要求上级检察院检察官具备丰富办案经验和基层一线工作经验。对上级检察院检察官助理群体可作如下分类并分别确定是否可在本院入额：
第一类，在司法体制改革前进入上级检察院，已在上级检察院被任命过检察官的，按现阶段制度要求，这类助理可以直接在本院入额；
第二类，在司法体制改革后进入上级检察院，未在上级检察院被任命过检察官，但曾在下级院被任命过检察官且有3年以上独立办案经历，通过遴选成为上级检察院检察官助理的，这类助理可以直接在本院入额；
第三类，在司法体制改革后进入上级检察院、未在上级检察院被任命过检察官，但曾在下级院担任检察官助理且在业务部门有5年以上办案经历，通过遴选成为上级检察院检察官助理的，这类助理也可以直接在本院入额；
第四类，从高等院校、律师中选调的高级人才拟任检察官的，直接在本院入额；
第五类，司法体制改革后，新招录、调入上级检察院担任检察官助理的，按照现行规定这类助理必须到基层检察院入额，且到基层检察院入额采取“调动式”，即应到有空编空额的基层检察院入额任职。
（三）配套政策激励，引导上级检察院检察官助理积极向下入额
一是可以携带原职级到基层检察院入额，并按原职级对应套改检察官等级，使得向下入额的人员，其工资待遇不因入额而降低。二是可以在地域上考虑城区院或就近基层检察院，尽量减少因工作地点变化而给入额人员的家庭和生活带来的影响。三是适度放宽参加上级检察院遴选条件。现阶段制度要求上级检察院检察官助理初任检察官到基层检察院任职后，满5年方可参加检察官逐级遴选，周期过长，应适当缩短，从制度设计原意及人才成长规律看，3年时间足以使一名检察人员熟悉基层一线办案情况，故可以规定上级检察院检察官助理初任检察官到基层检察院任职满3年后，即可参加检察官逐级遴选；同时，检察官逐级遴选的年龄限制适当放宽，可以放宽到45岁以下，既考虑了下去任职同志的基本工作时限问题，也顾及遴选上去的同志还能有旺盛的精力，以减轻上级检察院检察官助理“不愿下去”“下去后回不来”的忧虑，促使其积极参与到制度运行中来。四是可以适度增加回调机会。可以借鉴现行省直公务员遴选设置具体职位专供选调生报考的机制，在上级检察院开展检察官逐级遴选时，设置一定比例职位，专门面向曾任上级检察院检察官助理、初任到下级院入额的检察官招考，以拓宽返回渠道，激励上级检察院检察官助理积极向下入额，但应坚持在基层工作不低于3年的前提条件。
（四）统筹员额职数分配和上级遴选，兼顾基层检察院检察官助理入额需求和上级检察院力量补充
从笔者所在的B区检察院看，司法体制改革后B区检察院员额职数不断收紧，目前处于“退1进1”状态，即员额职数已经满编，须待现有员额检察官因退休、调出、辞职等出现空编时，B区检察院检察官助理方有机会通过考试成为检察官，甚至今年因无空编，导致1名符合递补条件的检察官助理未能任职为检察官。与员额职数紧张形成强烈反差的是不断增加的检察官助理数量，目前该院等待入额的35岁以下年轻检察官助理已近20人，若以后空缺的员额职数中，需再提供用于省院或市院检察官助理到该院入额，则B区检察院检察官助理入额空间将进一步压缩，部分检察官助理预计在5到10年内看不到入额希望。基于此，建议在全市范围内统筹使用员额职数，上级检察院应根据基层检察院员额检察官职数空缺情况，决定是否分配、分配多少为上级检察院检察官助理提供的入额名额。例如，若某基层检察院年度仅有1个员额检察官空缺职数，则不应当将其纳入上级检察院检察官助理到基层入额的范围，而留给该基层检察院使用；若其该年度有2个员额检察官空缺职数，则可为上级检察院检察官助理提供1个，本院留1个；若出现3个以上员额检察官空缺职数，则至少为该基层检察院检察官助理保留40%的职数。此种兼顾模式，既可有效保障基层检察院检察官助理不至于因为上级检察院检察官助理的参与竞争而过分延缓入额周期，打击其积极性，又可为基层检察院管理、激励本院检察官助理预留出空间，减小基层检察院对上级检察院助理向下入额的排斥力。
（作者张宗刚系遵义市播州区人民检察院检察长；作者罗唐超系遵义市播州区人民检察院综合业务部主任）
