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地方立法推动民族地区乡村旅游高质量发展
■孟庆艳
2025年3月，习近平总书记在贵州黔东南苗族侗族自治州黎平县肇兴侗寨考察时强调，少数民族文化是中华文化不可或缺的组成部分，既要保护有形的村落、民居、特色建筑风貌，传承无形的非物质文化遗产，又要推动其创造性转化、创新性发展，让民族特色在利用中更加鲜亮，不断焕发新的光彩。在乡村旅游的发展方向上，习近平总书记指出，现在旅游是一个很大的产业，乡村旅游如火如荼，民族地区要保留自己的特色文化，在文旅融合中更加彰显它的光彩。这既是习近平总书记对贵州乡村文旅融合发展的殷殷嘱托，更是贵州乡村文旅发展的行动指南。黔东南苗族侗族自治州是国家级民族文化生态保护区，是贵州少数民族生态文化旅游资源多姿多彩的典范。全州始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在省委、省政府和州委、州政府的领导下，围绕“四新”主攻“四化”，文化旅游持续升温。“村超”“村BA”系列赛事，苗年、侗年、姊妹节等民族特色节庆活动成为乡村文旅消费新增长点，有力推动乡村全面振兴。贵州省、市州两级人大、政府高度重视乡村文旅高质量发展，通过制定地方性法规及配套政策、规划等加强保护传承和创新。
实践中，地方立法为乡村旅游发展提供了坚实的制度保障。作为少数民族聚居地，黔东南州人大及其常委会享有在不同宪法法律行政法规相抵触的前提下依照当地民族的政治、经济和文化特点制定自治条例和单行条例的权利。根据《立法法》赋予设区市立法权的规定，在涉及城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等事项方面，地方立法内容有了更多的空间。黔东南州在乡村文旅发展方面涉及设区的市地方性法规主要有《黔东南苗族侗族自治州乡村清洁条例》《黔东南苗族侗族自治州月亮山梯田保护条例》《黔东南苗族侗族自治州锦屏文书保护条例》《黔东南苗族侗族自治州乡村旅游促进条例》《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》《黔东南苗族侗族自治州农村消防条例》等。这些地方性立法涉及乡村治理、生态环保、生态文化等方面，为黔东南州乡村文旅发展奠定了制度基础。
地方立法的丰富离不开国家大政方针的支持。2020年5月，中共中央、国务院颁布的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出“在加强保护基础上盘活农村历史文化资源，形成具有地域和民族特色的乡村文化产业和品牌。”支持西部地区发挥“民族民俗”优势，深化“旅游资源”开放，大力发展“休闲旅游。”2022年6月，文化和旅游部、国家民委、国家发展改革委印发《关于实施旅游促进各民族交往交流交融计划的意见》，旨在以旅游业高质量发展推动各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面全方位交融互嵌，铸牢各族群众的中华民族共同体意识，为中华民族共同体建设作出贡献。2023年2月，文化和旅游部印发《关于推动非物质文化遗产与旅游深度融合发展的通知》指出“非物质文化遗产是中华优秀传统文化的重要组成部分，是旅游的重要资源”。少数民族地区是非物质文化遗产相对集中地区，非遗文化承载着少数民族居民的历史、智慧、文化和民族情感，非遗与旅游融合、民族交融必将越来越紧密。贵州省民宗委印发《贵州省“十四五”民族特色村寨保护与发展规划》提到，“民族特色村寨为贵州旅游业快速发展提供了生态与民族文化的双重资源禀赋，民族特色村寨在助推全省旅游业发展方面的作用越发明显”。
弘扬民族元素，彰显地方特色。贵州省有世居民族18个，其“中国少数民族特色村寨”“贵州省少数民族特色村寨”数量庞大，是一个民族文化资源非常丰富的省份，在旅游业高质量发展中扮演着重要角色。荔波瑶族古寨、西江千户苗寨、从江岜沙苗寨、侗族大歌、马尾绣、苗绣等无不以其神秘和传奇吸引着省内外甚至国内外的游客前来探访。民族特色村寨的旅游开发效果十分明显，民族特色村寨旅游业全局性战略支柱产业作用突出。分类推进特色优势产业现代化发展，围绕“黔系列”，打造民族文化产业品牌，着力推进民族特色旅游业发展。2023年3月黔东南苗族侗族自治州人大通过《黔东南苗族侗族自治州乡村旅游促进条例》，这部条例是贵州省首部关于乡村旅游发展特别是少数民族地区乡村旅游高质量发展的地方性法规。其历时3年，由旅游专家、法学专家共同调研、起草，经过6次初步审议，多次论证，最终成形。该条例旨在规范黔东南州乡村旅游资源保护与开发，维护生态文明建设，保障乡村旅游参与各方合法权益以及理顺各方主体权利义务关系，提供政策支持与保障，从而实现生态效益、经济效益与社会效益的有机统一。对省内少数民族地区乡村旅游发展具有一定的参考价值和借鉴意义。它以地方性法规的形式明确乡村旅游发展过程中各参与主体的权利义务，从基础设施建设、民宿开发建设、康养旅游发展、农文旅融合发展、服务保障管理及法律责任等方面作了详细规范，鼓励和支持黔东南州苗族、侗族等少数民族发展乡村旅游。就全国范围看，黔东南州制定乡村旅游条例的地方立法行为也是走在前列的。目前国内只有湖州、滁州和黔东南州以地方性法规的形式颁布了乡村旅游促进条例。该条例将乡村发展与文旅融合发展相结合，突出少数民族特色，更具有针对性和可操作性。《贵州省传统村落保护和发展条例》也是一部系统性强、操作性较高的地方性法规。一方面要保护传统村落的历史内容，又要赋予其新时代的人文价值和经济价值。该条例明确了政府职责，在村民参与、资金管理和保护措施方面更具体。后续在法律责任、资金保障、社会参与激励机制以及保护与发展的平衡方面仍有完善空间。未来可通过配套政策、技术标准和实施细则进一步优化条例的实施效果，为贵州省传统村落的保护和发展提供更有力的法治保障。此外，《贵州省传统村落高质量发展五年行动计划（2021—2025年）》中明确要求，“将传统村落高质量发展作为我省在乡村振兴上开新局的重要内容”，为民族特色村寨中的“传统村落”保护发展提供了重要的战略机遇，也为非“传统村落”的民族特色村寨保护发展提供了示范引领。黔东南州早在2008年9月就开始施行《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》（2020年修订）。该条例注重对民族文化村寨传统风貌与生态保护的“活态传承”与“固态保护”并重，促进发展与保护结合；鼓励在民族文化村寨内按照规划开展旅游康养、休闲度假等生产经营活动；对破坏自然景观、传统建筑的行为制定严格罚则，强化法律责任与监督；是民族文化保护与地方立法相结合的典范。贵州省发展改革委、省民宗委、省住房城乡建设厅联合印发了《贵州省推进乡村旅游与传统村落和少数民族特色村寨深度融合发展实施方案》，以推动贵州少数民族特色村寨农文旅融合高质量发展为目标，在全省打造乡村旅游与传统村落和少数民族特色村寨深度融合发展示范点，形成特色突出、风情浓郁、效益显著的新格局。
此外，贵州全省其他市州，关于乡村文旅发展的地方立法和规划也逐步完善。如《黔南布依族苗族自治州村寨规划建设管理条例》《黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例》《黔南布依族苗族自治州水书文化保护条例》《铜仁市非物质文化遗产保护条例》等。黔西南州人民政府2022年批复同意《黔西南州“十四五”民族特色村寨发展规划》《黔西南州“十四五”民贸民品产业发展规划》，要求立足全州少数民族特色村寨、民贸民品产业发展现状，扎实推进少数民族特色村寨建设，将少数民族特色村寨的建设、民族文化的传承、经济社会的发展和生态环境的保护四者有机结合起来，以推动旅游产业化发展为抓手，推进民族特色村寨建设。把少数民族特色村寨旅游发展作为重点，通过地方立法及制定地方政策等方式细化落实国家层面政策指引，补自身短板，创特色品牌，以民族特色元素吸引游客，同时通过旅游业发展带动民族地区经济发展，实现互惠和双赢，从而推动民族地区乡村文旅高质量发展。
（作者系贵州省社会科学院法律研究所副研究员）
2025年3月，习近平总书记在贵州黔东南苗族侗族自治州黎平县肇兴侗寨考察时强调，少数民族文化是中华文化不可或缺的组成部分，既要保护有形的村落、民居、特色建筑风貌，传承无形的非物质文化遗产，又要推动其创造性转化、创新性发展，让民族特色在利用中更加鲜亮，不断焕发新的光彩。在乡村旅游的发展方向上，习近平总书记指出，现在旅游是一个很大的产业，乡村旅游如火如荼，民族地区要保留自己的特色文化，在文旅融合中更加彰显它的光彩。这既是习近平总书记对贵州乡村文旅融合发展的殷殷嘱托，更是贵州乡村文旅发展的行动指南。黔东南苗族侗族自治州是国家级民族文化生态保护区，是贵州少数民族生态文化旅游资源多姿多彩的典范。全州始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在省委、省政府和州委、州政府的领导下，围绕“四新”主攻“四化”，文化旅游持续升温。“村超”“村BA”系列赛事，苗年、侗年、姊妹节等民族特色节庆活动成为乡村文旅消费新增长点，有力推动乡村全面振兴。贵州省、市州两级人大、政府高度重视乡村文旅高质量发展，通过制定地方性法规及配套政策、规划等加强保护传承和创新。
实践中，地方立法为乡村旅游发展提供了坚实的制度保障。作为少数民族聚居地，黔东南州人大及其常委会享有在不同宪法法律行政法规相抵触的前提下依照当地民族的政治、经济和文化特点制定自治条例和单行条例的权利。根据《立法法》赋予设区市立法权的规定，在涉及城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等事项方面，地方立法内容有了更多的空间。黔东南州在乡村文旅发展方面涉及设区的市地方性法规主要有《黔东南苗族侗族自治州乡村清洁条例》《黔东南苗族侗族自治州月亮山梯田保护条例》《黔东南苗族侗族自治州锦屏文书保护条例》《黔东南苗族侗族自治州乡村旅游促进条例》《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》《黔东南苗族侗族自治州农村消防条例》等。这些地方性立法涉及乡村治理、生态环保、生态文化等方面，为黔东南州乡村文旅发展奠定了制度基础。
地方立法的丰富离不开国家大政方针的支持。2020年5月，中共中央、国务院颁布的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》指出“在加强保护基础上盘活农村历史文化资源，形成具有地域和民族特色的乡村文化产业和品牌。”支持西部地区发挥“民族民俗”优势，深化“旅游资源”开放，大力发展“休闲旅游。”2022年6月，文化和旅游部、国家民委、国家发展改革委印发《关于实施旅游促进各民族交往交流交融计划的意见》，旨在以旅游业高质量发展推动各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面全方位交融互嵌，铸牢各族群众的中华民族共同体意识，为中华民族共同体建设作出贡献。2023年2月，文化和旅游部印发《关于推动非物质文化遗产与旅游深度融合发展的通知》指出“非物质文化遗产是中华优秀传统文化的重要组成部分，是旅游的重要资源”。少数民族地区是非物质文化遗产相对集中地区，非遗文化承载着少数民族居民的历史、智慧、文化和民族情感，非遗与旅游融合、民族交融必将越来越紧密。贵州省民宗委印发《贵州省“十四五”民族特色村寨保护与发展规划》提到，“民族特色村寨为贵州旅游业快速发展提供了生态与民族文化的双重资源禀赋，民族特色村寨在助推全省旅游业发展方面的作用越发明显”。
弘扬民族元素，彰显地方特色。贵州省有世居民族18个，其“中国少数民族特色村寨”“贵州省少数民族特色村寨”数量庞大，是一个民族文化资源非常丰富的省份，在旅游业高质量发展中扮演着重要角色。荔波瑶族古寨、西江千户苗寨、从江岜沙苗寨、侗族大歌、马尾绣、苗绣等无不以其神秘和传奇吸引着省内外甚至国内外的游客前来探访。民族特色村寨的旅游开发效果十分明显，民族特色村寨旅游业全局性战略支柱产业作用突出。分类推进特色优势产业现代化发展，围绕“黔系列”，打造民族文化产业品牌，着力推进民族特色旅游业发展。2023年3月黔东南苗族侗族自治州人大通过《黔东南苗族侗族自治州乡村旅游促进条例》，这部条例是贵州省首部关于乡村旅游发展特别是少数民族地区乡村旅游高质量发展的地方性法规。其历时3年，由旅游专家、法学专家共同调研、起草，经过6次初步审议，多次论证，最终成形。该条例旨在规范黔东南州乡村旅游资源保护与开发，维护生态文明建设，保障乡村旅游参与各方合法权益以及理顺各方主体权利义务关系，提供政策支持与保障，从而实现生态效益、经济效益与社会效益的有机统一。对省内少数民族地区乡村旅游发展具有一定的参考价值和借鉴意义。它以地方性法规的形式明确乡村旅游发展过程中各参与主体的权利义务，从基础设施建设、民宿开发建设、康养旅游发展、农文旅融合发展、服务保障管理及法律责任等方面作了详细规范，鼓励和支持黔东南州苗族、侗族等少数民族发展乡村旅游。就全国范围看，黔东南州制定乡村旅游条例的地方立法行为也是走在前列的。目前国内只有湖州、滁州和黔东南州以地方性法规的形式颁布了乡村旅游促进条例。该条例将乡村发展与文旅融合发展相结合，突出少数民族特色，更具有针对性和可操作性。《贵州省传统村落保护和发展条例》也是一部系统性强、操作性较高的地方性法规。一方面要保护传统村落的历史内容，又要赋予其新时代的人文价值和经济价值。该条例明确了政府职责，在村民参与、资金管理和保护措施方面更具体。后续在法律责任、资金保障、社会参与激励机制以及保护与发展的平衡方面仍有完善空间。未来可通过配套政策、技术标准和实施细则进一步优化条例的实施效果，为贵州省传统村落的保护和发展提供更有力的法治保障。此外，《贵州省传统村落高质量发展五年行动计划（2021—2025年）》中明确要求，“将传统村落高质量发展作为我省在乡村振兴上开新局的重要内容”，为民族特色村寨中的“传统村落”保护发展提供了重要的战略机遇，也为非“传统村落”的民族特色村寨保护发展提供了示范引领。黔东南州早在2008年9月就开始施行《黔东南苗族侗族自治州民族文化村寨保护条例》（2020年修订）。该条例注重对民族文化村寨传统风貌与生态保护的“活态传承”与“固态保护”并重，促进发展与保护结合；鼓励在民族文化村寨内按照规划开展旅游康养、休闲度假等生产经营活动；对破坏自然景观、传统建筑的行为制定严格罚则，强化法律责任与监督；是民族文化保护与地方立法相结合的典范。贵州省发展改革委、省民宗委、省住房城乡建设厅联合印发了《贵州省推进乡村旅游与传统村落和少数民族特色村寨深度融合发展实施方案》，以推动贵州少数民族特色村寨农文旅融合高质量发展为目标，在全省打造乡村旅游与传统村落和少数民族特色村寨深度融合发展示范点，形成特色突出、风情浓郁、效益显著的新格局。
此外，贵州全省其他市州，关于乡村文旅发展的地方立法和规划也逐步完善。如《黔南布依族苗族自治州村寨规划建设管理条例》《黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例》《黔南布依族苗族自治州水书文化保护条例》《铜仁市非物质文化遗产保护条例》等。黔西南州人民政府2022年批复同意《黔西南州“十四五”民族特色村寨发展规划》《黔西南州“十四五”民贸民品产业发展规划》，要求立足全州少数民族特色村寨、民贸民品产业发展现状，扎实推进少数民族特色村寨建设，将少数民族特色村寨的建设、民族文化的传承、经济社会的发展和生态环境的保护四者有机结合起来，以推动旅游产业化发展为抓手，推进民族特色村寨建设。把少数民族特色村寨旅游发展作为重点，通过地方立法及制定地方政策等方式细化落实国家层面政策指引，补自身短板，创特色品牌，以民族特色元素吸引游客，同时通过旅游业发展带动民族地区经济发展，实现互惠和双赢，从而推动民族地区乡村文旅高质量发展。
（作者系贵州省社会科学院法律研究所副研究员）
