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贵州生态优势转化为发展优势的法治保障
■ 李南枢 戴兴栋
2025年3月17日至18日，习近平总书记在贵州考察时强调“要保护好生态环境，努力把生态优势转化为发展优势”。贵州地处亚热带高原山区，气候温暖湿润，生态多样性丰富，生态稳定，具备良好的生态优势。近年来，省委、省政府高度重视生态文明建设，系统部署并持续加强污染治理和生态修复，贵州主要河流出境断面水质优良率保持100%，9个中心城市环境空气质量平均优良天数比率达99.1%。全省森林面积1109.91万公顷，森林覆盖率63%，全省草原综合植被盖度达到89.6%，居全国第一，“绿色家底”越来越厚，生态环境优势持续巩固提升。同时，贵州生态与产业的协同效应不断显现，持续推进生态旅游、生态农业等生态产业发展，环境基础设施短板加快补齐，磷石膏、锰渣、飞灰等固体废物资源化利用取得重大进展。这一过程必然离不开法治的保障，贵州率先在全国出台首部生态文明建设条例，率先创建全国首个环保法庭，生态环境损害赔偿制度改革、跨省域横向生态补偿等多个试点工作走在全国前列。为进一步推动贵州生态优势转化为发展优势，法治保障需从以下方面持续发力。
一、持续做好生态修复，健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制
一是完善生态修复制度。在习近平生态文明思想指引下，我国持续关注以土地为核心的资源保护修复和利用、区域自然生态系统的生态保护、海洋环境污染、森林和生物资源的开发和恢复等领域的生态修复工程，并逐步形成了山水林田湖草沙一体修的国土空间生态保护修复理念，完善了“规划管控+全流程管理”的生态修复制度。贵州应在全国经验基础上，充分贯彻习近平生态文明思想，运用生态系统方法，构建国土空间生态修复法治体系，以保障生态价值、维护生态系统完整性为目标，以生态修复工程项目为抓手，对工程项目的设计、施工、评估、监管等，通过立法进行明确要求和程序规定，切实建设稳定健康的生态系统。
二是优化生态补偿制度。区际碳公平问题的实质就是发展的不平衡，既有历史因素也有现实问题。过去，东部沿海地区作为改革开放先行区，通过国家在能源价格上的政策干预，获取中西部地区的能源倾斜，促成东部地区经济的高速发展。当前，在“双碳”目标的大战略下，中西部地区在追赶发达地区的过程中普遍面临减排任务与产业转型升级的压力，若压力均由中西部地区自己承担，显然不太公平。作为发展的问题，关键也是通过发展恢复区域平衡。生态补偿制度基于公共利益面向，现阶段主要通过公权主导、私权辅助的形式进行，随着碳排放交易市场机制的完善，区域间的碳公平将逐步实现。但区域平衡发展是一个长期的历史过程，是相对平衡而非绝对平衡，生态补偿制度设计也应遵循比例原则，保障发达地区的发展动力。
三是促进生态产品价值实现。生态产品可以分为有形产品（如林木、矿石等）与无形产品（如碳、能源等）两种，贵州拥有丰富的生态产品，促进生态产品价值实现，是贵州生态存量优势转化为经济发展增量的重要保障。产品都具备交换价值要素，生态产品只有经过市场流转交易才能实现价值的客观化，因此不能仅依靠环境资源保护法这一部门法，更需处理市场经济问题的经济法律制度体系的革新与适用。贵州要建立多层次生态产品市场交易体系，破除相关体制机制梗阻，推进生态资源产业化经营和市场化运作，在自然资源资产产权、绿色金融改革创新等方面形成一批重大制度成果，奏好生态文明和经济发展的“交响曲”。
二、深化推进法治空间共建，完善区域协同治理和民间规范适用机制
一方面，构建区域协同治理的制度保障。分割的、碎片化的、以行政区域为界限的生态治理模式已无法应对跨界性、外溢性强的环境问题。提升区域协同治理能力，是将生态优势转化为发展优势的重要支撑。近年来，贵州与云南、四川等省份共同推进了赤水河流域的横向生态保护补偿工作，并开展了生态产品价值实现机制试点和林业碳汇（碳票）试点，有力地推动了区域协同治理。今后，要不断强化信息共享，建立跨区域、跨层级、跨部门的生态数据信息平台，明确信息共享的范围、时效、程序；深化协商领导，健全跨区域组织协调机构，统筹处理各方利益诉求和矛盾冲突，破解环境治理的集体行动困境；细化评价考核，科学制定区域协同治理的评价体系，引入第三方，增强评价公信力，督促区域协同治理工作走深走实；加强责任追求，准确甄别协同治理主体的违规行为，对拒不履行协同治理义务的主体依法依规追责。
另一方面，健全民间规范适用机制。国家制定的法律在任何社会都不是唯一和全部的法律，在国家法之外，民间规范同样发挥着重要作用。“一方水土养一方人”,各地在特定的文化环境中孕育了复杂的地方性知识体系，诸如习惯、习俗、村规民约、宗教信仰等。同时，贵州是多民族省份，民间规范还具有高度的民族特征。例如，苗族、侗族、彝族等少数民族形成了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，在生态环境保护、管理和可持续利用方面积累了丰富的智慧和经验。因此，要对有利于生态环境保护的少数民族传统文化给予必要尊重、保护与传承，以制度形式对民族地区生态环境治理的“地方性资源”予以保障。但在生态优势转化上，也需对传统民间规范中不适用现代生态环境治理的问题寓意修正与新创，处理好民间规范与生态环境法律之间的协调与衔接，实现二者的有机结合。
三、统筹加强主体协同联动，构建多元共治格局和主体责任激励机制
一方面，要明确不同主体的职责。党是领导核心，在生态优势转化为发展优势的法治实践中，党通过确立生态文明思想、领导人民制定相关法律法规和组织动员等方式，发挥着关键性领导作用。政府是生态优势转化的组织实施主力。政府是落实党的生态文明理念与制度体系的关键，通过发布政策、文件、决定、规划等整合整治与社会资源，助力生态优势转化。企业是生态优势转化的重要参与者，是污染治理的第一责任人，要不断突出企业的治理主体作用，压实企业参与协同治理的主体责任，巩固协同治理的经济基础。公众是生态优势转化的社会参与力量，参与生态治理，既是公民的法定义务，又是一项重要权利。作为生态优势转化的重要实践者与监督者，公众的参与程度是发展优劣的重要衡量指标。社会组织发挥辅助作用，是生态优势转化的“润滑剂”，能够利用技术、人才、信息等资源优势，拓宽协同治理的社会支持面。
另一方面，要健全主体责任激励机制。一是构建“制度—执法—信用”三位一体的法治化治理框架。整合生态环境分区管控体系与科技金融法律规制，依据相关法律法规，建立政府环境执法权力清单与企业生态责任清单的衔接机制。通过将“生态环境合规承诺”嵌入科技金融信贷审批流程，实施环保信用评级与金融授信额度联动制度，形成环境规制柔性执法（如生态环境损害赔偿磋商制度）与科技金融刚性约束（如绿色债券发行准入标准）的协同治理范式。二是完善“分区—分类—分级”的精准化激励机制。基于主体功能区划建立生态环境治理绩效评估指标体系，对生态保护红线区域内实施科技创新企业税收递延政策。针对高新技术企业设立“环保达标—金融增信”的阶梯式扶持政策，形成生态环境损害赔偿金用于生态技术研发的反哺机制。三是健全“数据—技术—资本”融合的科技金融赋能体系。依托生态环境大数据平台构建科技金融信息共享机制，通过设立国家级生态技术创投基金，建立政府环境规制成本补偿与科技金融风险分担的联动机制，运用智能合约技术实现生态修复项目收益权证券化，最终形成生态治理效能提升与科技金融创新发展的良性互馈格局。
此外，要积极探索关涉生态环境的新兴领域立法，努力用法治方式破解可生态优势转化为发展优势中的难点、堵点和痛点问题，在中国式现代化进程中展现贵州新风采。
（作者李南枢系贵州省社会科学院法律研究所副研究员、法学博士；作者戴兴栋系威宁自治县人民检察院研究室副主任。本文系贵州省“贯彻落实党的二十届三中全会精神”哲学社会科学规划专项课题〈25GZZD06〉的阶段性成果。）
2025年3月17日至18日，习近平总书记在贵州考察时强调“要保护好生态环境，努力把生态优势转化为发展优势”。贵州地处亚热带高原山区，气候温暖湿润，生态多样性丰富，生态稳定，具备良好的生态优势。近年来，省委、省政府高度重视生态文明建设，系统部署并持续加强污染治理和生态修复，贵州主要河流出境断面水质优良率保持100%，9个中心城市环境空气质量平均优良天数比率达99.1%。全省森林面积1109.91万公顷，森林覆盖率63%，全省草原综合植被盖度达到89.6%，居全国第一，“绿色家底”越来越厚，生态环境优势持续巩固提升。同时，贵州生态与产业的协同效应不断显现，持续推进生态旅游、生态农业等生态产业发展，环境基础设施短板加快补齐，磷石膏、锰渣、飞灰等固体废物资源化利用取得重大进展。这一过程必然离不开法治的保障，贵州率先在全国出台首部生态文明建设条例，率先创建全国首个环保法庭，生态环境损害赔偿制度改革、跨省域横向生态补偿等多个试点工作走在全国前列。为进一步推动贵州生态优势转化为发展优势，法治保障需从以下方面持续发力。
一、持续做好生态修复，健全生态保护补偿和生态产品价值实现机制
一是完善生态修复制度。在习近平生态文明思想指引下，我国持续关注以土地为核心的资源保护修复和利用、区域自然生态系统的生态保护、海洋环境污染、森林和生物资源的开发和恢复等领域的生态修复工程，并逐步形成了山水林田湖草沙一体修的国土空间生态保护修复理念，完善了“规划管控+全流程管理”的生态修复制度。贵州应在全国经验基础上，充分贯彻习近平生态文明思想，运用生态系统方法，构建国土空间生态修复法治体系，以保障生态价值、维护生态系统完整性为目标，以生态修复工程项目为抓手，对工程项目的设计、施工、评估、监管等，通过立法进行明确要求和程序规定，切实建设稳定健康的生态系统。
二是优化生态补偿制度。区际碳公平问题的实质就是发展的不平衡，既有历史因素也有现实问题。过去，东部沿海地区作为改革开放先行区，通过国家在能源价格上的政策干预，获取中西部地区的能源倾斜，促成东部地区经济的高速发展。当前，在“双碳”目标的大战略下，中西部地区在追赶发达地区的过程中普遍面临减排任务与产业转型升级的压力，若压力均由中西部地区自己承担，显然不太公平。作为发展的问题，关键也是通过发展恢复区域平衡。生态补偿制度基于公共利益面向，现阶段主要通过公权主导、私权辅助的形式进行，随着碳排放交易市场机制的完善，区域间的碳公平将逐步实现。但区域平衡发展是一个长期的历史过程，是相对平衡而非绝对平衡，生态补偿制度设计也应遵循比例原则，保障发达地区的发展动力。
三是促进生态产品价值实现。生态产品可以分为有形产品（如林木、矿石等）与无形产品（如碳、能源等）两种，贵州拥有丰富的生态产品，促进生态产品价值实现，是贵州生态存量优势转化为经济发展增量的重要保障。产品都具备交换价值要素，生态产品只有经过市场流转交易才能实现价值的客观化，因此不能仅依靠环境资源保护法这一部门法，更需处理市场经济问题的经济法律制度体系的革新与适用。贵州要建立多层次生态产品市场交易体系，破除相关体制机制梗阻，推进生态资源产业化经营和市场化运作，在自然资源资产产权、绿色金融改革创新等方面形成一批重大制度成果，奏好生态文明和经济发展的“交响曲”。
二、深化推进法治空间共建，完善区域协同治理和民间规范适用机制
一方面，构建区域协同治理的制度保障。分割的、碎片化的、以行政区域为界限的生态治理模式已无法应对跨界性、外溢性强的环境问题。提升区域协同治理能力，是将生态优势转化为发展优势的重要支撑。近年来，贵州与云南、四川等省份共同推进了赤水河流域的横向生态保护补偿工作，并开展了生态产品价值实现机制试点和林业碳汇（碳票）试点，有力地推动了区域协同治理。今后，要不断强化信息共享，建立跨区域、跨层级、跨部门的生态数据信息平台，明确信息共享的范围、时效、程序；深化协商领导，健全跨区域组织协调机构，统筹处理各方利益诉求和矛盾冲突，破解环境治理的集体行动困境；细化评价考核，科学制定区域协同治理的评价体系，引入第三方，增强评价公信力，督促区域协同治理工作走深走实；加强责任追求，准确甄别协同治理主体的违规行为，对拒不履行协同治理义务的主体依法依规追责。
另一方面，健全民间规范适用机制。国家制定的法律在任何社会都不是唯一和全部的法律，在国家法之外，民间规范同样发挥着重要作用。“一方水土养一方人”,各地在特定的文化环境中孕育了复杂的地方性知识体系，诸如习惯、习俗、村规民约、宗教信仰等。同时，贵州是多民族省份，民间规范还具有高度的民族特征。例如，苗族、侗族、彝族等少数民族形成了尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，在生态环境保护、管理和可持续利用方面积累了丰富的智慧和经验。因此，要对有利于生态环境保护的少数民族传统文化给予必要尊重、保护与传承，以制度形式对民族地区生态环境治理的“地方性资源”予以保障。但在生态优势转化上，也需对传统民间规范中不适用现代生态环境治理的问题寓意修正与新创，处理好民间规范与生态环境法律之间的协调与衔接，实现二者的有机结合。
三、统筹加强主体协同联动，构建多元共治格局和主体责任激励机制
一方面，要明确不同主体的职责。党是领导核心，在生态优势转化为发展优势的法治实践中，党通过确立生态文明思想、领导人民制定相关法律法规和组织动员等方式，发挥着关键性领导作用。政府是生态优势转化的组织实施主力。政府是落实党的生态文明理念与制度体系的关键，通过发布政策、文件、决定、规划等整合整治与社会资源，助力生态优势转化。企业是生态优势转化的重要参与者，是污染治理的第一责任人，要不断突出企业的治理主体作用，压实企业参与协同治理的主体责任，巩固协同治理的经济基础。公众是生态优势转化的社会参与力量，参与生态治理，既是公民的法定义务，又是一项重要权利。作为生态优势转化的重要实践者与监督者，公众的参与程度是发展优劣的重要衡量指标。社会组织发挥辅助作用，是生态优势转化的“润滑剂”，能够利用技术、人才、信息等资源优势，拓宽协同治理的社会支持面。
另一方面，要健全主体责任激励机制。一是构建“制度—执法—信用”三位一体的法治化治理框架。整合生态环境分区管控体系与科技金融法律规制，依据相关法律法规，建立政府环境执法权力清单与企业生态责任清单的衔接机制。通过将“生态环境合规承诺”嵌入科技金融信贷审批流程，实施环保信用评级与金融授信额度联动制度，形成环境规制柔性执法（如生态环境损害赔偿磋商制度）与科技金融刚性约束（如绿色债券发行准入标准）的协同治理范式。二是完善“分区—分类—分级”的精准化激励机制。基于主体功能区划建立生态环境治理绩效评估指标体系，对生态保护红线区域内实施科技创新企业税收递延政策。针对高新技术企业设立“环保达标—金融增信”的阶梯式扶持政策，形成生态环境损害赔偿金用于生态技术研发的反哺机制。三是健全“数据—技术—资本”融合的科技金融赋能体系。依托生态环境大数据平台构建科技金融信息共享机制，通过设立国家级生态技术创投基金，建立政府环境规制成本补偿与科技金融风险分担的联动机制，运用智能合约技术实现生态修复项目收益权证券化，最终形成生态治理效能提升与科技金融创新发展的良性互馈格局。
此外，要积极探索关涉生态环境的新兴领域立法，努力用法治方式破解可生态优势转化为发展优势中的难点、堵点和痛点问题，在中国式现代化进程中展现贵州新风采。
（作者李南枢系贵州省社会科学院法律研究所副研究员、法学博士；作者戴兴栋系威宁自治县人民检察院研究室副主任。本文系贵州省“贯彻落实党的二十届三中全会精神”哲学社会科学规划专项课题〈25GZZD06〉的阶段性成果。）
