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站在新的历史起点上 深入推进依法行政
■ 贾梦嫣
党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，对全面依法治国作出一系列重大决策部署，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面深化法治领域改革，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，推动中国特色社会主义法治体系建设取得历史性成就。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要深入推进依法行政，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政务服务标准化、规范化、便利化；完善重大决策、规范性文件合法性审查机制；加强政府立法审查；深化行政执法体制改革；完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度等。进入新时代，要站在新的历史起点上深入推进依法行政。
一、深入推进依法行政的指导思想发生深刻变化
习近平总书记强调：“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”思想是行动的先导，理论是实践的指南。全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也是一场深刻的社会变革，必须以科学理论为指导。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议确立了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。
习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化、时代化的最新成果，是中国特色社会主义法治理论的重大创新发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面依法治国必须坚持的指导思想，系统、全面、深刻地阐述了法治在实现中华民族伟大复兴进程中的深远意义，为法治保障中国式现代化提供了路径和遵循。推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。深入推进依法行政，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，是加快建设法治政府的必由之路。
二、深入推进依法行政的核心要求愈益明晰
在中国共产党的领导下，经由长期深具本土特色的法治实践探索，我国开辟了有别于西方的中国特色社会主义法治道路。在法治探索之路上，推进依法行政的核心是推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。习近平总书记强调：“各级政府一定要依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”。
一方面，从现代社会对政府的需求来看，行政权力的行使应当有所限制，即“权力必须关进制度的笼子，要用法治给行政权力定规矩、划界限”。《决定》指出，要完善重大决策、规范性文件合法性审查机制，加强政府立法审查。加强规范性文件合法性审查和政府立法审查，确保行政机关不法外设定权力，没有法律法规依据不作出减损公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定；加大决策合法性审查力度，推动领导干部特别是主要负责同志掌握法治思维和法治方式，完善决策制度，规范决策程序；推动法律顾问和公职律师参与决策过程、提出法律意见，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；健全重大决策充分听取民意工作机制，涉及群众切身利益、群众反映强烈的重大议题依法依程序进行，该公示的公示，该听证的听证。
另一方面，政府应当是有为政府。习近平总书记就《决定》起草的有关情况向全会作说明时，30次提到“发展”一词，强调：“当前，推动高质量发展面临的突出问题依然是发展不平衡不充分。比如，市场体系仍不健全，市场发育还不充分，政府和市场的关系尚未完全理顺，创新能力不适应高质量发展要求，产业体系整体大而不强、全而不精，关键核心技术受制于人状况没有根本改变，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大，民生保障、生态环境保护仍存短板，等等。”从现实国情看，发展仍然是第一要务。行政权的行使必须讲求效率，需要政府在各领域发挥更大的作用，有效防范可能发生的各种风险，妥善解决市场和个人无法解决的问题。
三、深入推进依法行政的目标内容具有鲜明的时代特点
2012年，在纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记明确提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2014年印发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，进一步明确依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开六大方面的内容。
10年后的《决定》立足当前发展阶段，对深入推进依法行政的目标内容进行了新的时代化的阐释。习近平总书记指出：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”近年来，基于新技术手段，政务服务水平得到了显著提升。促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台，既是对近年来各地各级持续探索数字政府建设和政务服务模式的总结，也是加快转变政府职能，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，打破行业垄断和地方保护，打通经济循环堵点，推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系的必然要求。
行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，深化行政执法体制改革是深入推进依法行政的重点内容之一。在我国，最大范围的执法行为，实际上是由行政部门负责实施的。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。当前，坚持和推进严格规范公正文明执法，仍然是行政执法体制改革需要面对的重要的问题。习近平总书记强调，严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻、不能畸轻畸重、顾此失彼。既要将严格执法放在首位，避免“执法失之于宽、失之于松”，又要兼顾“规范执法”“公正执法”“文明执法”。从现实情况看，特别是要处理好纵向的权力下放，进一步整合行政执法队伍，推动执法重心下移，加强基层执法力量；处理好横向的权力整合，统筹配置行政执法资源，相对集中执法权，在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量；健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度；持续深化“三项制度”运用，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，持续加强行政执法协调监督工作体系建设。
四、深入推进依法行政需要特别注重行政争议的妥善实质化解
习近平总书记强调，各级党组织和党员、干部要“提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”，要“优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”
《决定》特别强调，要健全行政复议体制机制。行政复议是政府系统自我纠错的监督制度，不仅是解决行政争议特别是实质性化解行政争议的主渠道，也是推进法治政府建设的重要抓手。2023年9月，《行政复议法》第五次修订，优化了行政复议管辖体制，增强了行政复议吸纳行政争议的能力，新增多项便民举措，完善行政复议审理程序，优化行政复议决定体系，对于切实保障当事人合法权利、提高行政复议公信力公正性、发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用等具有积极意义。进一步发挥好行政复议作为解决特别是实质性化解行政争议主渠道的作用，要以复议标准化为导向优化法治政府机构建设，完善行政复议委员会制度实践；以公正高效为导向建设数字法治政府，打造行政复议“全省一张网”，逐步探索建立全国的行政复议信息数据库和案例库；以复议法治化为导向完善新法衔接配套制度，对涉及行政复议的行政法规、地方性法规等进行全面清理；以溯源治理为导向健全复调诉的衔接协调机制，深化府院良性联动，打通实质性化解行政争议机制中的堵点等。
（作者系贵州省社会科学院法律研究所副研究员，贵州省法学会应用法学研究会副会长）
党的十八大以来，党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局予以有力推进，对全面依法治国作出一系列重大决策部署，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面深化法治领域改革，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系建设，推动中国特色社会主义法治体系建设取得历史性成就。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，要深入推进依法行政，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化，促进政务服务标准化、规范化、便利化；完善重大决策、规范性文件合法性审查机制；加强政府立法审查；深化行政执法体制改革；完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度等。进入新时代，要站在新的历史起点上深入推进依法行政。
一、深入推进依法行政的指导思想发生深刻变化
习近平总书记强调：“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”思想是行动的先导，理论是实践的指南。全面依法治国是一项长期而重大的历史任务，也是一场深刻的社会变革，必须以科学理论为指导。2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议确立了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。
习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化、时代化的最新成果，是中国特色社会主义法治理论的重大创新发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是新时代全面依法治国必须坚持的指导思想，系统、全面、深刻地阐述了法治在实现中华民族伟大复兴进程中的深远意义，为法治保障中国式现代化提供了路径和遵循。推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用。深入推进依法行政，构建职责明确、依法行政的政府治理体系，是加快建设法治政府的必由之路。
二、深入推进依法行政的核心要求愈益明晰
在中国共产党的领导下，经由长期深具本土特色的法治实践探索，我国开辟了有别于西方的中国特色社会主义法治道路。在法治探索之路上，推进依法行政的核心是推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。习近平总书记强调：“各级政府一定要依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象”。
一方面，从现代社会对政府的需求来看，行政权力的行使应当有所限制，即“权力必须关进制度的笼子，要用法治给行政权力定规矩、划界限”。《决定》指出，要完善重大决策、规范性文件合法性审查机制，加强政府立法审查。加强规范性文件合法性审查和政府立法审查，确保行政机关不法外设定权力，没有法律法规依据不作出减损公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定；加大决策合法性审查力度，推动领导干部特别是主要负责同志掌握法治思维和法治方式，完善决策制度，规范决策程序；推动法律顾问和公职律师参与决策过程、提出法律意见，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；健全重大决策充分听取民意工作机制，涉及群众切身利益、群众反映强烈的重大议题依法依程序进行，该公示的公示，该听证的听证。
另一方面，政府应当是有为政府。习近平总书记就《决定》起草的有关情况向全会作说明时，30次提到“发展”一词，强调：“当前，推动高质量发展面临的突出问题依然是发展不平衡不充分。比如，市场体系仍不健全，市场发育还不充分，政府和市场的关系尚未完全理顺，创新能力不适应高质量发展要求，产业体系整体大而不强、全而不精，关键核心技术受制于人状况没有根本改变，农业基础还不稳固，城乡区域发展和收入分配差距仍然较大，民生保障、生态环境保护仍存短板，等等。”从现实国情看，发展仍然是第一要务。行政权的行使必须讲求效率，需要政府在各领域发挥更大的作用，有效防范可能发生的各种风险，妥善解决市场和个人无法解决的问题。
三、深入推进依法行政的目标内容具有鲜明的时代特点
2012年，在纪念现行宪法公布施行30周年大会上，习近平总书记明确提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。2014年印发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，进一步明确依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开六大方面的内容。
10年后的《决定》立足当前发展阶段，对深入推进依法行政的目标内容进行了新的时代化的阐释。习近平总书记指出：“要全面贯彻网络强国战略，把数字技术广泛应用于政府管理服务，推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑。”近年来，基于新技术手段，政务服务水平得到了显著提升。促进政务服务标准化、规范化、便利化，完善覆盖全国的一体化在线政务服务平台，既是对近年来各地各级持续探索数字政府建设和政务服务模式的总结，也是加快转变政府职能，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，打破行业垄断和地方保护，打通经济循环堵点，推动形成全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系的必然要求。
行政执法是行政机关履行政府职能的重要方式，深化行政执法体制改革是深入推进依法行政的重点内容之一。在我国，最大范围的执法行为，实际上是由行政部门负责实施的。行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，同基层和百姓联系最紧密，直接体现我们的执政水平，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。当前，坚持和推进严格规范公正文明执法，仍然是行政执法体制改革需要面对的重要的问题。习近平总书记强调，严格规范公正文明执法是一个整体，要准确把握、全面贯彻、不能畸轻畸重、顾此失彼。既要将严格执法放在首位，避免“执法失之于宽、失之于松”，又要兼顾“规范执法”“公正执法”“文明执法”。从现实情况看，特别是要处理好纵向的权力下放，进一步整合行政执法队伍，推动执法重心下移，加强基层执法力量；处理好横向的权力整合，统筹配置行政执法资源，相对集中执法权，在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍，大幅减少执法队伍类别，合理配置执法力量；健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度；持续深化“三项制度”运用，继续探索实行跨领域跨部门综合执法，持续加强行政执法协调监督工作体系建设。
四、深入推进依法行政需要特别注重行政争议的妥善实质化解
习近平总书记强调，各级党组织和党员、干部要“提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力”，要“优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”
《决定》特别强调，要健全行政复议体制机制。行政复议是政府系统自我纠错的监督制度，不仅是解决行政争议特别是实质性化解行政争议的主渠道，也是推进法治政府建设的重要抓手。2023年9月，《行政复议法》第五次修订，优化了行政复议管辖体制，增强了行政复议吸纳行政争议的能力，新增多项便民举措，完善行政复议审理程序，优化行政复议决定体系，对于切实保障当事人合法权利、提高行政复议公信力公正性、发挥行政复议在解决行政争议中的主渠道作用等具有积极意义。进一步发挥好行政复议作为解决特别是实质性化解行政争议主渠道的作用，要以复议标准化为导向优化法治政府机构建设，完善行政复议委员会制度实践；以公正高效为导向建设数字法治政府，打造行政复议“全省一张网”，逐步探索建立全国的行政复议信息数据库和案例库；以复议法治化为导向完善新法衔接配套制度，对涉及行政复议的行政法规、地方性法规等进行全面清理；以溯源治理为导向健全复调诉的衔接协调机制，深化府院良性联动，打通实质性化解行政争议机制中的堵点等。
（作者系贵州省社会科学院法律研究所副研究员，贵州省法学会应用法学研究会副会长）
