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民事公益诉讼中公益损害认定的困惑与思考
■吕德均 罗斗
【摘要】近年来，破坏生态环境和资源、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为时有发生，人民群众对检察机关保护公共利益的需求和期望也越来越强烈。然而检察机关在办理民事公益诉讼案件中存在公益损害难以准确认定等难点、堵点，导致检察机关的公益诉讼监督工作陷入困境，在一定程度上制约和影响了公益诉讼工作质效。本文就民事公益诉讼中公益损害认定存在的问题进行了总结，对公益损害认定难的原因进行了认真分析，并提出了解决问题的对策建议。
【关键词】公益诉讼 损害价值认定困惑 对策建议
现实生活中，生态环境和资源保护、食品药品安全等领域侵害社会公共利益的事件时有发生，甚至会出现“企业污染、政府买单、群众受害”现象。检察机关作为“公共利益代表”，依照法规提起公益诉讼，让损害公益者承担民事赔偿责任，以维护社会公共利益。但在司法实践中如何认定公益损害，却成了检察机关在司法办案中的一大难题。
一、民事公益诉讼中公益损害认定存在的问题及困惑
（一）鉴定样本提取难。公益损害性质和赔偿数额认定需要对公益受损样本进行司法鉴定。但由于样本种类存在复杂多样性，提取时技术性要求很高，对办案人员的专业性和取样设备都具有较高要求。检察机关具备这一要求的专业技术人员非常少，甚至严重缺乏，取样设备不多甚至没有，办案过于依赖相关检测、鉴定机构。
（二）检测鉴定机构选择难。检察机关办理民事公益诉讼公益损害案件时，往往需要选择通过国家有关部门审批，具有检测、鉴定资格，并且在行业内具有一定知名度的检测、鉴定机构。然而，社会中鉴定机构存在着数量不足、鉴定费用高、鉴定周期长等特点，检察机关面临可供选择面窄的困境。
（三）损害鉴定费用过高。公益损害的鉴定，特别是生态环境损害鉴定费用往往较高，有的环境污染案件，鉴定费少则二三万元，高则五六万元甚至十几万元，如检察机关办理的一起医疗废物破坏生态环境案中，经鉴定被污染土壤的修复费需要4.7万元，但鉴定费就需要10万元，远高于修复费用。
（四）公益受损数额难以确定。由于社会公共利益具有不特定性和无边界性，而鉴定的目的在于对不特定主体受侵害的利益进行量化和计算，这使得公益损害认定从开始就具有相当大的难度。如文物和文化遗产类、自然资源类公益诉讼案件中，许多自然遗迹、历史文物往往具有唯一性和不可替代性，这类公共利益遭到破坏后很难依照一定的标准进行有价评估。
二、民事公益诉讼中公益损害认定难的原因分析
（一）人力及经费保障不足。一方面，检察机关技术力量不足，严重缺乏能够开展公益损害检测、鉴定的人员。办案人员较少经过专业的检测、鉴定训练并取得相应资质，就是简单地对于样本提取所应当遵循的程序规范都不是完全了解，加之收集污水、固废、废气等需要的专业仪器设备有所欠缺，一定程度制约了样本提取及检测、鉴定工作的开展。另一方面，经费保障不足制约检察机关自身开展公益损害认定。虽然经人民法院判决胜诉后，鉴定费用可以由违法行为人承担，但在办案中，需要检察机关先行垫付，若经鉴定没有造成社会公共利益损害，检察机关仍然需要承担鉴定费。而检察机关每年办理的民事公益诉讼案件数量较多，要负担大额的检测、鉴定费，就目前的财政状况，检察机关难以承受。
（二）群众的公益保护意识不强。由于社会公共利益具有主体不特定性和无边界性，往往与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，或者对个体侵害程度较小未引起足够重视，当某项公共利益受到损害时，由于公民个体受教育程度不同，对相关法规不熟悉或不了解，缺乏自我保护意识和公益理念，一般不会想到固定对方的违法证据，造成证据短期内灭失，难以找回和计算公益损害的数额。如食品安全领域案件，消费者在购买猪肉时，回家后发现猪肉已经腐坏具有臭味，首先想到的处理办法就是找到商户要求退换，而向监管部门或者检察机关反映或者举报的少之又少，待监管部门开展行政执法或者检察机关开展公益诉讼调查取证时，腐坏的猪肉已被销毁，证据已被毁灭，给监管部门和检察机关固定证据带来困难。
（三）违法行为人反侦查意识增强。由于微信、支付宝等移动支付平台的兴起，人们在进行交易时，通常采用移动支付，给检察机关调查时固定证据带来了便利，但也有一些违法行为人反侦查意识较强，在交易完成后，立即或定期将微信等收支记录删除，检察机关调查取证时难以准确计算其违法所得。如生产销售不符合食品安全标准的豆芽等农产品的案件，农户在生产豆芽的过程中加入禁止添加的添加剂，检测出有毒有害物质，损害了社会公共利益。但作为最常食用的蔬菜之一，农户在销售豆芽时一般不会制作销售票据，调查时只能以微信等支付平台的收款记录作为认定销售金额的依据，若行为人将其删除，将导致无法准确认定销售金额，影响提起民事公益诉讼效果。
（四）鉴定程序较为繁琐。司法鉴定机构从签订合同、提取样本到出具鉴定结论，有的要经过样本风干、污染物化验、拟定鉴定报告等过程，少则一个月，多则几个月，程序较为繁琐，周期过长，造成了一些案件鉴定结论未出来，相关受损公益已被损害公益者先行修复或自然修复。如河流污染的案件，由于河水的自净功能，鉴定意见还未作出，被污染水体及底泥已被稀释，自然修复了，一定程度影响检察机关办理民事公益诉讼中公益损害案件的质效，损害公益者得不到应有的惩罚。
三、民事公益诉讼中公益损害认定问题的思考
（一）加大专业技术培训力度，提高公益损害认定的能力。检察机关采取“请进来”或“走出去”的方式加强技术培训，提高自身对公益损害的认定能力和水平。一是邀请专家就样本提取、污染源初步识别、现场勘验、无人机驾驶等相关知识的培训与实际操作训练，提高早期发现和公益损害认定调查取证的能力及规范化水平；二是走出去向先进的兄弟检察院学习，借鉴好的经验用于自身办案实践，减少不必要的人力物力投入，从而提高公益损害认定的能力和水平。
（二）建立公益鉴定机构体系，破解检测鉴定机构选择难题。制定全国性的公益诉讼公益鉴定机构目录和鉴定评估规范准则，以此作为各个地方和各个鉴定机构开展经营活动的依据。行政主管部门加强鉴定机构资质管理，规范鉴定机构从业行为，杜绝鉴定不规范，收费标准不统一等现象。
（三）拓展公益损害认定方式，增强公益损害认定的时效性。检察机关在办理民事公益诉讼案件时，对于疑难复杂的认定问题，通过认真考察了解，选择多家检测、鉴定机构进行技术水平和鉴定费用比对，择优选择委托单位，确保检测、鉴定机构可靠性和检测、鉴定结果的准确性。对于简单的认定问题，可以借助“外脑”，借助特邀检察官助理、行政机关内部鉴定机构进行评估确认。同时，检察机关可以配置快检设备，对一些环境污染源、食品药品中有害成分进行快速检测，及时开展公益损害认定，切实保护公共利益。
（四）进一步规范收费标准，合理确定鉴定费。公益损害鉴定难问题在实践中也困扰着民事公益诉讼工作的开展，各地检察机关也在积极探索解决方案，但一些疑难复杂的公益损害鉴定，还是要依赖于第三方检测、鉴定机构才能完成，由此带来的收费随意、检测、鉴定费用过高问题依然存在。因此，应加强顶层设计，规范收费标准，相关部门要督促检测、鉴定机构合理确定鉴定费，减轻基层办案负担。同时也可以由政府牵头，探索建立公益诉讼保护基金，支付民事公益诉讼损害鉴定费用。
（作者单位：毕节市人民检察院）
【摘要】近年来，破坏生态环境和资源、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为时有发生，人民群众对检察机关保护公共利益的需求和期望也越来越强烈。然而检察机关在办理民事公益诉讼案件中存在公益损害难以准确认定等难点、堵点，导致检察机关的公益诉讼监督工作陷入困境，在一定程度上制约和影响了公益诉讼工作质效。本文就民事公益诉讼中公益损害认定存在的问题进行了总结，对公益损害认定难的原因进行了认真分析，并提出了解决问题的对策建议。
【关键词】公益诉讼 损害价值认定困惑 对策建议
现实生活中，生态环境和资源保护、食品药品安全等领域侵害社会公共利益的事件时有发生，甚至会出现“企业污染、政府买单、群众受害”现象。检察机关作为“公共利益代表”，依照法规提起公益诉讼，让损害公益者承担民事赔偿责任，以维护社会公共利益。但在司法实践中如何认定公益损害，却成了检察机关在司法办案中的一大难题。
一、民事公益诉讼中公益损害认定存在的问题及困惑
（一）鉴定样本提取难。公益损害性质和赔偿数额认定需要对公益受损样本进行司法鉴定。但由于样本种类存在复杂多样性，提取时技术性要求很高，对办案人员的专业性和取样设备都具有较高要求。检察机关具备这一要求的专业技术人员非常少，甚至严重缺乏，取样设备不多甚至没有，办案过于依赖相关检测、鉴定机构。
（二）检测鉴定机构选择难。检察机关办理民事公益诉讼公益损害案件时，往往需要选择通过国家有关部门审批，具有检测、鉴定资格，并且在行业内具有一定知名度的检测、鉴定机构。然而，社会中鉴定机构存在着数量不足、鉴定费用高、鉴定周期长等特点，检察机关面临可供选择面窄的困境。
（三）损害鉴定费用过高。公益损害的鉴定，特别是生态环境损害鉴定费用往往较高，有的环境污染案件，鉴定费少则二三万元，高则五六万元甚至十几万元，如检察机关办理的一起医疗废物破坏生态环境案中，经鉴定被污染土壤的修复费需要4.7万元，但鉴定费就需要10万元，远高于修复费用。
（四）公益受损数额难以确定。由于社会公共利益具有不特定性和无边界性，而鉴定的目的在于对不特定主体受侵害的利益进行量化和计算，这使得公益损害认定从开始就具有相当大的难度。如文物和文化遗产类、自然资源类公益诉讼案件中，许多自然遗迹、历史文物往往具有唯一性和不可替代性，这类公共利益遭到破坏后很难依照一定的标准进行有价评估。
二、民事公益诉讼中公益损害认定难的原因分析
（一）人力及经费保障不足。一方面，检察机关技术力量不足，严重缺乏能够开展公益损害检测、鉴定的人员。办案人员较少经过专业的检测、鉴定训练并取得相应资质，就是简单地对于样本提取所应当遵循的程序规范都不是完全了解，加之收集污水、固废、废气等需要的专业仪器设备有所欠缺，一定程度制约了样本提取及检测、鉴定工作的开展。另一方面，经费保障不足制约检察机关自身开展公益损害认定。虽然经人民法院判决胜诉后，鉴定费用可以由违法行为人承担，但在办案中，需要检察机关先行垫付，若经鉴定没有造成社会公共利益损害，检察机关仍然需要承担鉴定费。而检察机关每年办理的民事公益诉讼案件数量较多，要负担大额的检测、鉴定费，就目前的财政状况，检察机关难以承受。
（二）群众的公益保护意识不强。由于社会公共利益具有主体不特定性和无边界性，往往与公民、法人和其他社会组织没有直接利害关系，或者对个体侵害程度较小未引起足够重视，当某项公共利益受到损害时，由于公民个体受教育程度不同，对相关法规不熟悉或不了解，缺乏自我保护意识和公益理念，一般不会想到固定对方的违法证据，造成证据短期内灭失，难以找回和计算公益损害的数额。如食品安全领域案件，消费者在购买猪肉时，回家后发现猪肉已经腐坏具有臭味，首先想到的处理办法就是找到商户要求退换，而向监管部门或者检察机关反映或者举报的少之又少，待监管部门开展行政执法或者检察机关开展公益诉讼调查取证时，腐坏的猪肉已被销毁，证据已被毁灭，给监管部门和检察机关固定证据带来困难。
（三）违法行为人反侦查意识增强。由于微信、支付宝等移动支付平台的兴起，人们在进行交易时，通常采用移动支付，给检察机关调查时固定证据带来了便利，但也有一些违法行为人反侦查意识较强，在交易完成后，立即或定期将微信等收支记录删除，检察机关调查取证时难以准确计算其违法所得。如生产销售不符合食品安全标准的豆芽等农产品的案件，农户在生产豆芽的过程中加入禁止添加的添加剂，检测出有毒有害物质，损害了社会公共利益。但作为最常食用的蔬菜之一，农户在销售豆芽时一般不会制作销售票据，调查时只能以微信等支付平台的收款记录作为认定销售金额的依据，若行为人将其删除，将导致无法准确认定销售金额，影响提起民事公益诉讼效果。
（四）鉴定程序较为繁琐。司法鉴定机构从签订合同、提取样本到出具鉴定结论，有的要经过样本风干、污染物化验、拟定鉴定报告等过程，少则一个月，多则几个月，程序较为繁琐，周期过长，造成了一些案件鉴定结论未出来，相关受损公益已被损害公益者先行修复或自然修复。如河流污染的案件，由于河水的自净功能，鉴定意见还未作出，被污染水体及底泥已被稀释，自然修复了，一定程度影响检察机关办理民事公益诉讼中公益损害案件的质效，损害公益者得不到应有的惩罚。
三、民事公益诉讼中公益损害认定问题的思考
（一）加大专业技术培训力度，提高公益损害认定的能力。检察机关采取“请进来”或“走出去”的方式加强技术培训，提高自身对公益损害的认定能力和水平。一是邀请专家就样本提取、污染源初步识别、现场勘验、无人机驾驶等相关知识的培训与实际操作训练，提高早期发现和公益损害认定调查取证的能力及规范化水平；二是走出去向先进的兄弟检察院学习，借鉴好的经验用于自身办案实践，减少不必要的人力物力投入，从而提高公益损害认定的能力和水平。
（二）建立公益鉴定机构体系，破解检测鉴定机构选择难题。制定全国性的公益诉讼公益鉴定机构目录和鉴定评估规范准则，以此作为各个地方和各个鉴定机构开展经营活动的依据。行政主管部门加强鉴定机构资质管理，规范鉴定机构从业行为，杜绝鉴定不规范，收费标准不统一等现象。
（三）拓展公益损害认定方式，增强公益损害认定的时效性。检察机关在办理民事公益诉讼案件时，对于疑难复杂的认定问题，通过认真考察了解，选择多家检测、鉴定机构进行技术水平和鉴定费用比对，择优选择委托单位，确保检测、鉴定机构可靠性和检测、鉴定结果的准确性。对于简单的认定问题，可以借助“外脑”，借助特邀检察官助理、行政机关内部鉴定机构进行评估确认。同时，检察机关可以配置快检设备，对一些环境污染源、食品药品中有害成分进行快速检测，及时开展公益损害认定，切实保护公共利益。
（四）进一步规范收费标准，合理确定鉴定费。公益损害鉴定难问题在实践中也困扰着民事公益诉讼工作的开展，各地检察机关也在积极探索解决方案，但一些疑难复杂的公益损害鉴定，还是要依赖于第三方检测、鉴定机构才能完成，由此带来的收费随意、检测、鉴定费用过高问题依然存在。因此，应加强顶层设计，规范收费标准，相关部门要督促检测、鉴定机构合理确定鉴定费，减轻基层办案负担。同时也可以由政府牵头，探索建立公益诉讼保护基金，支付民事公益诉讼损害鉴定费用。
（作者单位：毕节市人民检察院）
