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检察履职促进诉源治理的实践与思考
■ 吴柯 马云豪
习近平总书记指出“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”。检察机关是法治建设的重要力量，在促进诉源治理中扮演重要角色。促进诉源治理，既是检察工作自身现代化的必要内容，也是政治机关、业务机关属性的内在要求。近年来，贵州省铜仁市检察机关围绕中央决策部署抓落实，立足检察职能能动履职，特别是在源头预防、前端化解、关口把控等环节充分履职，为有效促进当地诉源治理贡献了检察力量。
一、铜仁市检察机关参与诉源治理的途径与效果
作为专门的法律监督机关，检察机关既要加大办案力度，努力化解检察环节的矛盾纠纷，有效分流已进入诉讼环节的案件；又要注重诉源治理、标本兼治，有效减少进入诉讼环节的案件数量。近年来，笔者所在的铜仁市两级检察院全力推进党和国家治理政策在检察机关落实落地，从源头预防、前端化解、关口把控三个环节，积极推进检察环节诉源治理工作。
做优刑事检察，关口把控促进诉源治理。检察机关在刑事司法活动中，不仅要指控犯罪，也要贯彻刑法的谦抑理念，促进修复被破坏的社会关系。一是落实认罪认罚从宽制度。认罪认罚从宽制度是中国之治的一项重大司法制度创新，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥着重要作用。近年来，铜仁市适用认罪认罚从宽制度办理刑事案件率逐年提高，从2018年的220件305人上升到2022年的3216件4615人。其中，审查起诉阶段不认罪认罚，在审判阶段经检察机关释法说理后认罪认罚196人；认罪认罚后反悔提出上诉，经承办人充分说理后撤回上诉12人。一审宣判后被告人认罪服判率位居全省检察机关前列，认罪认罚案件上诉率在2%以内。二是落实少捕慎诉慎押理念。铜仁市不捕率、不诉率从2018年的22.7%和23.9%（人数），上升至2022年的43.6%和30.9%，受害人不服检察机关不捕、不诉终结处理决定提出申诉数逐年下降（2021年、2022年分别为0），实质性地减少了刑事案件进入审判环节增量。三是刑事和解促进诉源治理。铜仁市审查起诉阶段刑事和解后作不起诉处理案件数，由2018年的212件266人，上升到至2022年532件697人，且人数呈逐年增加趋势，减少了进入刑事审判活动案件数，既化解了社会矛盾，又节约了司法资源。
做实民事行政检察，前端化解促进诉源治理。一是民事检察能动履职促进诉源治理。联合相关部门建立虚假诉讼防范、发现和制裁机制，开展“通过虚假诉讼强制执行公积金”专项监督工作，针对住房公积金管理部门在公积金提取审查、司法协助执行等方面存在的漏洞，及时发出社会治理检察建议，促进公积金管理秩序有效运行，实现源头治理和系统治理。二是发挥行政检察“一手托两家”作用，践行“穿透式监督”理念，开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，推动办案思维由“我监督了”转向“我化解了”，三年里化解行政复议、诉前、诉中行政争议案件106件，有效减少法院行政诉讼案件增量。
做好公益诉讼检察，源头预防促进诉源治理。坚持做实依法能动履行公益诉讼检察职能，适应新时代国家治理更高要求，坚定不移地以诉源治理助力抓前端、治未病，促进国家治理体系和治理能力现代化。综合运用诉前磋商、检察建议等办案方式，从个案办理到类案监督，促进市域社会系统治理、源头治理、综合治理。铜仁市2018年至2022年办理诉前程序案件2946件，占公益诉讼受理线索的89%，绝大多数案件在诉前解决了公益损害问题，实现了“把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”。
其他检察协同发力，综合履职促进诉源治理。一是司法救助暖民心化民怨。将司法救助作为推动服务保障民生和化解矛盾纠纷的有力抓手，积极争取职能部门、社团组织的协作配合，形成联动救助的工作格局，凝聚诉源治理合力。2018年至2022年间，铜仁市514起案件的当事人得到及时救助后息诉。二是检察公开听证促公信解矛盾。充分发挥检察听证在促进矛盾化解、维护法治尊严、保障群众利益等方面的突出作用，将“一次性听证”与“延续性善后”相结合，让案件当事人的“法结”“心结”在公开听证中悄然消解，以个案作为检察机关融入社会治理、服务社会大局的切入点和载体，促进社会矛盾纠纷实质性化解。2018年至2022年铜仁市检察机关开展信访公开听证284件，231件信访案件经公开听证后息诉罢访。三是引入第三方参与化解矛盾。强化与职能部门沟通协作，邀请村、居委会具有人民调解员身份的人员参与刑事和解和矛盾纠纷化解；邀请律师参与重大疑难复杂信访案件释法说理和公开听证活动，五年里，铜仁市检察机关组织律师参与化解信访案件138件，化解后息诉98件，有效助力了诉源治理。
二、当前检察机关在推进诉源治理中的问题和困境
检察机关通过主动履职，在推进诉源治理中发挥了积极作用，取得了一定成效，但从实践看，也还存在一些困难和不足。一是检察机关参与诉源治理的认识不足。推动参与诉源治理，离不开依法能动履职。受制于工作理念、人力配备等因素，基层检察人员忙于诉讼案件的办理，对“诉”外治理认识不深，更多扮演的是参与者的角色，在诉源治理参与度上的主动性、积极性不高。二是检察院切入时机难以把控，存在一定的局限性。通常认为，诉讼主要在法院审理环节，检察机关作为监督机关，处于诉讼的中间环节，不便切入。三是协调联动不足。由于职能部门之间工作性质差异化较大，部门、基层组织在发挥各自解决矛盾纠纷的职能作用上主动性不够，检察机关参与联调联动机制有待进一步健全完善。四是诉源治理效果难以量化。参与诉源治理需花费大量的人力精力，但成效不可能及时显现。在现有检察工作考评中参与诉源治理的成效难以量化评估，也导致基层检察院动力不足。
三、检察机关能动履职促进诉源治理的思考
持续坚持和深化新时代检察工作理念。深化创新能动履职，理念是先导。习近平总书记强调“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”。检察机关推进诉源治理，要始终坚持以习近平法治思想为指引，落实好“更重政治责任”，把“双赢多赢共赢”“在办案中监督、在监督中办案”“精准监督”等新时代检察工作理念贯穿于检察工作各环节，通过能动履职，真正变“结案了事”为“案结事了”，让人民群众减少或避免涉案涉诉。
坚持“治罪”与“治理”并重，推动以“我管”促“都管”。司法活动不仅仅要惩治犯罪，解决已有的诉讼纠纷，更要发挥其教育、规范、引导的价值。检察机关既要严格依法办案，防止有案不立、有罪不究、以罚代刑或诉讼活动违法，甚至是执法司法人员徇私枉法，徇私舞弊等现象，引发更多更深的诉讼纠纷；又要保持“谦抑、审慎、善意”的司法理念，释放司法善意，最大限度地促进社会矛盾化解。针对个案、类案发生的原因，自觉、主动融入国家治理，推动系统治理，实现从源头防范深层次、共性矛盾问题。
发挥“四大检察”前端治理效能。检察机关要在源头治理上下功夫，对履职过程中发现的违法犯罪隐患、制度漏洞以及其他妨碍社会治理的苗头性、倾向性问题，提出解决深层次问题的检察建议，与相关部门协同形成合力，将诉源治理的端口前移，针对病灶精准处置，推动在法治轨道上实现诉源治理方式的法治化、现代化。
自觉融入基层社会治理大格局。检察机关要主动加强协调，推动完善工作机制，推进将12309检察服务融入乡镇综治中心，探索在乡镇综治中心设置检察官联络岗等形式，加强与公安机关、人民调解委员会等矛盾纠纷调解工作平台的协调配合，将部分矛盾纠纷化解在诉讼程序之外。
（作者吴柯：铜仁市人民检察院党组书记、检察长；马云豪：铜仁市人民检察院第九检察部主任）
习近平总书记指出“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”。检察机关是法治建设的重要力量，在促进诉源治理中扮演重要角色。促进诉源治理，既是检察工作自身现代化的必要内容，也是政治机关、业务机关属性的内在要求。近年来，贵州省铜仁市检察机关围绕中央决策部署抓落实，立足检察职能能动履职，特别是在源头预防、前端化解、关口把控等环节充分履职，为有效促进当地诉源治理贡献了检察力量。
一、铜仁市检察机关参与诉源治理的途径与效果
作为专门的法律监督机关，检察机关既要加大办案力度，努力化解检察环节的矛盾纠纷，有效分流已进入诉讼环节的案件；又要注重诉源治理、标本兼治，有效减少进入诉讼环节的案件数量。近年来，笔者所在的铜仁市两级检察院全力推进党和国家治理政策在检察机关落实落地，从源头预防、前端化解、关口把控三个环节，积极推进检察环节诉源治理工作。
做优刑事检察，关口把控促进诉源治理。检察机关在刑事司法活动中，不仅要指控犯罪，也要贯彻刑法的谦抑理念，促进修复被破坏的社会关系。一是落实认罪认罚从宽制度。认罪认罚从宽制度是中国之治的一项重大司法制度创新，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥着重要作用。近年来，铜仁市适用认罪认罚从宽制度办理刑事案件率逐年提高，从2018年的220件305人上升到2022年的3216件4615人。其中，审查起诉阶段不认罪认罚，在审判阶段经检察机关释法说理后认罪认罚196人；认罪认罚后反悔提出上诉，经承办人充分说理后撤回上诉12人。一审宣判后被告人认罪服判率位居全省检察机关前列，认罪认罚案件上诉率在2%以内。二是落实少捕慎诉慎押理念。铜仁市不捕率、不诉率从2018年的22.7%和23.9%（人数），上升至2022年的43.6%和30.9%，受害人不服检察机关不捕、不诉终结处理决定提出申诉数逐年下降（2021年、2022年分别为0），实质性地减少了刑事案件进入审判环节增量。三是刑事和解促进诉源治理。铜仁市审查起诉阶段刑事和解后作不起诉处理案件数，由2018年的212件266人，上升到至2022年532件697人，且人数呈逐年增加趋势，减少了进入刑事审判活动案件数，既化解了社会矛盾，又节约了司法资源。
做实民事行政检察，前端化解促进诉源治理。一是民事检察能动履职促进诉源治理。联合相关部门建立虚假诉讼防范、发现和制裁机制，开展“通过虚假诉讼强制执行公积金”专项监督工作，针对住房公积金管理部门在公积金提取审查、司法协助执行等方面存在的漏洞，及时发出社会治理检察建议，促进公积金管理秩序有效运行，实现源头治理和系统治理。二是发挥行政检察“一手托两家”作用，践行“穿透式监督”理念，开展“加强行政检察监督促进行政争议实质性化解”专项活动，推动办案思维由“我监督了”转向“我化解了”，三年里化解行政复议、诉前、诉中行政争议案件106件，有效减少法院行政诉讼案件增量。
做好公益诉讼检察，源头预防促进诉源治理。坚持做实依法能动履行公益诉讼检察职能，适应新时代国家治理更高要求，坚定不移地以诉源治理助力抓前端、治未病，促进国家治理体系和治理能力现代化。综合运用诉前磋商、检察建议等办案方式，从个案办理到类案监督，促进市域社会系统治理、源头治理、综合治理。铜仁市2018年至2022年办理诉前程序案件2946件，占公益诉讼受理线索的89%，绝大多数案件在诉前解决了公益损害问题，实现了“把诉前实现维护公益目的作为最佳司法状态”。
其他检察协同发力，综合履职促进诉源治理。一是司法救助暖民心化民怨。将司法救助作为推动服务保障民生和化解矛盾纠纷的有力抓手，积极争取职能部门、社团组织的协作配合，形成联动救助的工作格局，凝聚诉源治理合力。2018年至2022年间，铜仁市514起案件的当事人得到及时救助后息诉。二是检察公开听证促公信解矛盾。充分发挥检察听证在促进矛盾化解、维护法治尊严、保障群众利益等方面的突出作用，将“一次性听证”与“延续性善后”相结合，让案件当事人的“法结”“心结”在公开听证中悄然消解，以个案作为检察机关融入社会治理、服务社会大局的切入点和载体，促进社会矛盾纠纷实质性化解。2018年至2022年铜仁市检察机关开展信访公开听证284件，231件信访案件经公开听证后息诉罢访。三是引入第三方参与化解矛盾。强化与职能部门沟通协作，邀请村、居委会具有人民调解员身份的人员参与刑事和解和矛盾纠纷化解；邀请律师参与重大疑难复杂信访案件释法说理和公开听证活动，五年里，铜仁市检察机关组织律师参与化解信访案件138件，化解后息诉98件，有效助力了诉源治理。
二、当前检察机关在推进诉源治理中的问题和困境
检察机关通过主动履职，在推进诉源治理中发挥了积极作用，取得了一定成效，但从实践看，也还存在一些困难和不足。一是检察机关参与诉源治理的认识不足。推动参与诉源治理，离不开依法能动履职。受制于工作理念、人力配备等因素，基层检察人员忙于诉讼案件的办理，对“诉”外治理认识不深，更多扮演的是参与者的角色，在诉源治理参与度上的主动性、积极性不高。二是检察院切入时机难以把控，存在一定的局限性。通常认为，诉讼主要在法院审理环节，检察机关作为监督机关，处于诉讼的中间环节，不便切入。三是协调联动不足。由于职能部门之间工作性质差异化较大，部门、基层组织在发挥各自解决矛盾纠纷的职能作用上主动性不够，检察机关参与联调联动机制有待进一步健全完善。四是诉源治理效果难以量化。参与诉源治理需花费大量的人力精力，但成效不可能及时显现。在现有检察工作考评中参与诉源治理的成效难以量化评估，也导致基层检察院动力不足。
三、检察机关能动履职促进诉源治理的思考
持续坚持和深化新时代检察工作理念。深化创新能动履职，理念是先导。习近平总书记强调“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”。检察机关推进诉源治理，要始终坚持以习近平法治思想为指引，落实好“更重政治责任”，把“双赢多赢共赢”“在办案中监督、在监督中办案”“精准监督”等新时代检察工作理念贯穿于检察工作各环节，通过能动履职，真正变“结案了事”为“案结事了”，让人民群众减少或避免涉案涉诉。
坚持“治罪”与“治理”并重，推动以“我管”促“都管”。司法活动不仅仅要惩治犯罪，解决已有的诉讼纠纷，更要发挥其教育、规范、引导的价值。检察机关既要严格依法办案，防止有案不立、有罪不究、以罚代刑或诉讼活动违法，甚至是执法司法人员徇私枉法，徇私舞弊等现象，引发更多更深的诉讼纠纷；又要保持“谦抑、审慎、善意”的司法理念，释放司法善意，最大限度地促进社会矛盾化解。针对个案、类案发生的原因，自觉、主动融入国家治理，推动系统治理，实现从源头防范深层次、共性矛盾问题。
发挥“四大检察”前端治理效能。检察机关要在源头治理上下功夫，对履职过程中发现的违法犯罪隐患、制度漏洞以及其他妨碍社会治理的苗头性、倾向性问题，提出解决深层次问题的检察建议，与相关部门协同形成合力，将诉源治理的端口前移，针对病灶精准处置，推动在法治轨道上实现诉源治理方式的法治化、现代化。
自觉融入基层社会治理大格局。检察机关要主动加强协调，推动完善工作机制，推进将12309检察服务融入乡镇综治中心，探索在乡镇综治中心设置检察官联络岗等形式，加强与公安机关、人民调解委员会等矛盾纠纷调解工作平台的协调配合，将部分矛盾纠纷化解在诉讼程序之外。
（作者吴柯：铜仁市人民检察院党组书记、检察长；马云豪：铜仁市人民检察院第九检察部主任）
