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从“建房安置”到“治理服务”：以政府职能转变推动贵州城市更新
■ 韩飞 张瑞芳
2026年政府工作报告提出，坚持城市内涵式发展，优化现代化城市体系。高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。盘活利用存量土地和闲置房屋设施。2026年贵州省政府工作报告提出，大力推进城市更新。全面开展城市体检，编制城市更新专项规划，统筹推进片区更新，大力推进老旧小区改造，建设和改造城镇地下管网4000公里以上。加快存量安置房清零。积极争取金融机构支持，统筹资金收购存量商品房用作保障性住房和安置房。这些部署表明，贵州城市建设的重点正在由增量扩张转向存量提质，城市更新也由单项工程进入统筹规划、建设、运营和治理的新阶段。贵州城市大多依山而建，可建设空间相对有限，平场、路网和管网建设成本较高；不同市县在人口流动、住房库存、产业支撑和财政承受能力上又有明显差异。过去依靠统一征收、集中建设和实物回迁，较快解决了群众基本居住问题。进入存量发展阶段后，继续沿用“大拆大建、统一回迁、等量建设”的办法，容易增加低效供给和财政压力。推进贵州城市更新，需要相应调整政府职能，把履职重点放到识别需求、统筹资源、制定规则、保障权益和持续运营上。
一、贵州城市更新面临三类现实约束
供给约束：统一建房难以匹配分化的住房需求。传统实物安置主要按照项目进度确定房屋区位、户型和交付时间，居民在就业、就学、就医以及家庭结构等方面的差异难以充分体现。有的安置项目住宅先建起来了，交通、养老、托育、商业和物业服务没有及时跟上；有的家庭已有改善性需求，得到的仍是满足基本居住的标准化住房。房屋完成交付，并不意味着群众的生活品质得到同步提升。
统一建房还使政府承担了过多市场性职能。从征收土地、筹集资金到建设分配、后续管护，政府及平台公司几乎覆盖整个安置链条。建设周期一旦延长，或者房源与需求出现偏差，风险往往集中在政府一端。在商品住房已有一定库存的地方，如果仍然大量新建安置房，还会出现存量房源没有盘活、新增房源继续增加的矛盾。
发展约束：增量建设惯性难以适应存量提质阶段。贵州山地城市新增建设用地通常伴随较高的基础设施投入。过去以拆迁面积、建设规模和完成投资评价更新成效，容易把城市更新做成新一轮房地产开发。人口和产业持续集聚的区域，需要增加优质住房和公共服务；人口增长放缓、住房库存较多的市县，更需要盘活存量、完善功能。用同一种拆建比例处理不同地区的问题，既可能形成新的住房积压，也会增加道路、管网和公共设施的长期维护支出。
城市更新也不限于住宅建设。贵州不少老旧片区仍有管网老化、停车困难、适老设施不足、消防通道不畅等短板，有的老旧街区和闲置厂房还需要通过功能转换重新焕发生机。如果评价仍然盯着拆了多少、建了多少、投了多少，地下管网、公共空间和社区服务等群众真正关心的问题就容易被挤到后面。
治理约束：重项目建设、轻后续运营难以形成长期成效。一些更新项目把主要精力放在征收、开工和交付上，对建成后的社区治理、物业服务和资产运营安排不足。有的老旧街区完成外立面改造后，没有形成稳定的运营主体；有的公共设施投入使用后，维护资金和责任主体不够明确。住房、自然资源、发展改革、民政、教育等部门各管一段，工程能够建成，片区功能却没有真正形成。
居民参与不足也会削弱更新效果。补偿标准、安置方式和公共设施布局直接关系群众利益，如果意见征集停留在征收签约阶段，方案就难以准确回应居民需求。城市更新进入存量阶段后，项目建成只是起点，后续还要持续解决公共服务、社区治理和资产维护问题，单靠行政力量推动难以完成。
二、以政府职能转变提升贵州城市更新质效
第一，由统一供给转向需求治理，以多元安置破解供给约束。政府工作的重点应放在摸清需求、制定规则和保障权益上。各地可根据家庭人口、收入状况、就业地点和居住需要，提供货币补偿、房票安置、产权调换、原地或就近安置等选择。货币补偿和房票安置应以群众自愿、补偿公平、房源可靠为前提，对老年人、低收入家庭和住房困难群众，还要同步做好住房保障和公共服务衔接。
市县政府可以建立公开的安置房源信息平台，对自愿进入房源库的商品住房审核质量、价格和交付条件，由居民自主选择。政府负责公开补偿标准、监管资金安全和维护交易秩序，不直接指定楼盘。这样既能利用符合条件的存量住房，也能促使房地产企业依靠户型、配套、品质和物业服务赢得需求。
第二，由项目推动转向分类统筹，以存量盘活破解发展约束。应形成省级统筹、市县主责、片区实施的工作机制。省级层面加强规划衔接、政策支持和风险监测，市县依托城市体检，摸清危旧住房、闲置房源、低效用地、公共设施和人口变化情况，形成问题、需求和资源三张清单。项目启动前，要把群众需要解决什么、现有资源能否利用、财政是否能够承受、项目建成后如何运营研究清楚，真正做到一城一策、一片区一方案。
拆建规模要服从真实需求，不能把“拆多建少”固化为统一比例。人口和产业集聚程度较高的区域，重点改善住房品质、补齐公共服务；住房库存较多的市县，优先盘活存量土地和闲置房屋；具备安全和使用价值的建筑，更多采取修缮加固、适老化改造和功能完善。确需拆除重建的，应把地上改造与地下管网建设结合起来，把单栋住房改善与完整社区建设结合起来，将更多空间用于停车、绿地、养老、托育、消防和应急设施。
第三，由工程管理转向全过程治理，以长效机制破解治理约束。城市更新项目应在建设前明确运营主体、维护责任和资金来源。财政资金重点支持安全治理、地下管网、公共服务和困难群众安置等公共性项目；具备经营收益的街区更新、闲置资产盘活和社区服务，可以通过城市更新基金、专项引导资金等方式吸引社会资本参与。政府既要守住公共利益和民生底线，也要为专业机构参与建设运营留下合理空间。
居民参与应贯穿规划、建设和运营全过程，补偿方案、公共设施布局和运营安排要充分听取群众意见。项目评价也要相应调整，少看拆迁面积和投资规模，多看安全隐患是否消除、公共服务是否改善、存量资产是否盘活、居民是否满意、财政投入能否持续。评价导向转过来，基层工作的着力点才能落到补短板、提品质和强治理上。
政府责任不能减少，履职重点需要调整。把市场能够配置的资源交给市场，把政府力量更多用于规划统筹、规则建设、权益保障和公共服务，贵州城市更新才能减少低效建设和供需错配，形成民生改善、存量盘活、市场稳定和治理提升相互促进的良性循环。
【作者韩飞系贵州大学马克思主义学院校聘副教授、学术型硕士生导师、MPA硕士生导师、贵州基层社会治理创新高端智库研究员、浙江大学组织发展和绩效评估研究中心研究员、《贵州财经大学学报》青年编委；作者张瑞芳系贵州大学美术学院美术与书法专业硕士研究生。本文系2024年度贵州大学引进人才科研基金项目，编号：贵大人基合字（2024）020号】
2026年政府工作报告提出，坚持城市内涵式发展，优化现代化城市体系。高质量推进城市更新，稳步实施城镇老旧小区、城中村等改造。盘活利用存量土地和闲置房屋设施。2026年贵州省政府工作报告提出，大力推进城市更新。全面开展城市体检，编制城市更新专项规划，统筹推进片区更新，大力推进老旧小区改造，建设和改造城镇地下管网4000公里以上。加快存量安置房清零。积极争取金融机构支持，统筹资金收购存量商品房用作保障性住房和安置房。这些部署表明，贵州城市建设的重点正在由增量扩张转向存量提质，城市更新也由单项工程进入统筹规划、建设、运营和治理的新阶段。贵州城市大多依山而建，可建设空间相对有限，平场、路网和管网建设成本较高；不同市县在人口流动、住房库存、产业支撑和财政承受能力上又有明显差异。过去依靠统一征收、集中建设和实物回迁，较快解决了群众基本居住问题。进入存量发展阶段后，继续沿用“大拆大建、统一回迁、等量建设”的办法，容易增加低效供给和财政压力。推进贵州城市更新，需要相应调整政府职能，把履职重点放到识别需求、统筹资源、制定规则、保障权益和持续运营上。
一、贵州城市更新面临三类现实约束
供给约束：统一建房难以匹配分化的住房需求。传统实物安置主要按照项目进度确定房屋区位、户型和交付时间，居民在就业、就学、就医以及家庭结构等方面的差异难以充分体现。有的安置项目住宅先建起来了，交通、养老、托育、商业和物业服务没有及时跟上；有的家庭已有改善性需求，得到的仍是满足基本居住的标准化住房。房屋完成交付，并不意味着群众的生活品质得到同步提升。
统一建房还使政府承担了过多市场性职能。从征收土地、筹集资金到建设分配、后续管护，政府及平台公司几乎覆盖整个安置链条。建设周期一旦延长，或者房源与需求出现偏差，风险往往集中在政府一端。在商品住房已有一定库存的地方，如果仍然大量新建安置房，还会出现存量房源没有盘活、新增房源继续增加的矛盾。
发展约束：增量建设惯性难以适应存量提质阶段。贵州山地城市新增建设用地通常伴随较高的基础设施投入。过去以拆迁面积、建设规模和完成投资评价更新成效，容易把城市更新做成新一轮房地产开发。人口和产业持续集聚的区域，需要增加优质住房和公共服务；人口增长放缓、住房库存较多的市县，更需要盘活存量、完善功能。用同一种拆建比例处理不同地区的问题，既可能形成新的住房积压，也会增加道路、管网和公共设施的长期维护支出。
城市更新也不限于住宅建设。贵州不少老旧片区仍有管网老化、停车困难、适老设施不足、消防通道不畅等短板，有的老旧街区和闲置厂房还需要通过功能转换重新焕发生机。如果评价仍然盯着拆了多少、建了多少、投了多少，地下管网、公共空间和社区服务等群众真正关心的问题就容易被挤到后面。
治理约束：重项目建设、轻后续运营难以形成长期成效。一些更新项目把主要精力放在征收、开工和交付上，对建成后的社区治理、物业服务和资产运营安排不足。有的老旧街区完成外立面改造后，没有形成稳定的运营主体；有的公共设施投入使用后，维护资金和责任主体不够明确。住房、自然资源、发展改革、民政、教育等部门各管一段，工程能够建成，片区功能却没有真正形成。
居民参与不足也会削弱更新效果。补偿标准、安置方式和公共设施布局直接关系群众利益，如果意见征集停留在征收签约阶段，方案就难以准确回应居民需求。城市更新进入存量阶段后，项目建成只是起点，后续还要持续解决公共服务、社区治理和资产维护问题，单靠行政力量推动难以完成。
二、以政府职能转变提升贵州城市更新质效
第一，由统一供给转向需求治理，以多元安置破解供给约束。政府工作的重点应放在摸清需求、制定规则和保障权益上。各地可根据家庭人口、收入状况、就业地点和居住需要，提供货币补偿、房票安置、产权调换、原地或就近安置等选择。货币补偿和房票安置应以群众自愿、补偿公平、房源可靠为前提，对老年人、低收入家庭和住房困难群众，还要同步做好住房保障和公共服务衔接。
市县政府可以建立公开的安置房源信息平台，对自愿进入房源库的商品住房审核质量、价格和交付条件，由居民自主选择。政府负责公开补偿标准、监管资金安全和维护交易秩序，不直接指定楼盘。这样既能利用符合条件的存量住房，也能促使房地产企业依靠户型、配套、品质和物业服务赢得需求。
第二，由项目推动转向分类统筹，以存量盘活破解发展约束。应形成省级统筹、市县主责、片区实施的工作机制。省级层面加强规划衔接、政策支持和风险监测，市县依托城市体检，摸清危旧住房、闲置房源、低效用地、公共设施和人口变化情况，形成问题、需求和资源三张清单。项目启动前，要把群众需要解决什么、现有资源能否利用、财政是否能够承受、项目建成后如何运营研究清楚，真正做到一城一策、一片区一方案。
拆建规模要服从真实需求，不能把“拆多建少”固化为统一比例。人口和产业集聚程度较高的区域，重点改善住房品质、补齐公共服务；住房库存较多的市县，优先盘活存量土地和闲置房屋；具备安全和使用价值的建筑，更多采取修缮加固、适老化改造和功能完善。确需拆除重建的，应把地上改造与地下管网建设结合起来，把单栋住房改善与完整社区建设结合起来，将更多空间用于停车、绿地、养老、托育、消防和应急设施。
第三，由工程管理转向全过程治理，以长效机制破解治理约束。城市更新项目应在建设前明确运营主体、维护责任和资金来源。财政资金重点支持安全治理、地下管网、公共服务和困难群众安置等公共性项目；具备经营收益的街区更新、闲置资产盘活和社区服务，可以通过城市更新基金、专项引导资金等方式吸引社会资本参与。政府既要守住公共利益和民生底线，也要为专业机构参与建设运营留下合理空间。
居民参与应贯穿规划、建设和运营全过程，补偿方案、公共设施布局和运营安排要充分听取群众意见。项目评价也要相应调整，少看拆迁面积和投资规模，多看安全隐患是否消除、公共服务是否改善、存量资产是否盘活、居民是否满意、财政投入能否持续。评价导向转过来，基层工作的着力点才能落到补短板、提品质和强治理上。
政府责任不能减少，履职重点需要调整。把市场能够配置的资源交给市场，把政府力量更多用于规划统筹、规则建设、权益保障和公共服务，贵州城市更新才能减少低效建设和供需错配，形成民生改善、存量盘活、市场稳定和治理提升相互促进的良性循环。
【作者韩飞系贵州大学马克思主义学院校聘副教授、学术型硕士生导师、MPA硕士生导师、贵州基层社会治理创新高端智库研究员、浙江大学组织发展和绩效评估研究中心研究员、《贵州财经大学学报》青年编委；作者张瑞芳系贵州大学美术学院美术与书法专业硕士研究生。本文系2024年度贵州大学引进人才科研基金项目，编号：贵大人基合字（2024）020号】
