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健全承接关键产业备份的府际协同体制机制
■ 黄勇
习近平总书记深刻指出：“产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征”，强调要“围绕发展新质生产力布局产业链，提升产业链供应链韧性和安全水平”。党的二十届三中、四中全会就此作出系统部署，“十五五”规划纲要也明确提出完善产业转出地和承接地利益分享机制。中西部地区有序承接东部产业转移、建设关键产业备份基地，既是服务国家产业链安全的政治责任，也是推动区域协调发展的战略路径。中央与地方、央企与地方、地方政府间及政府部门间的广义府际关系的协同效能与法治保障水平，直接决定了产业备份布局的科学性与实效性。因此，立足法治视角完善府际协同制度体系，成为推动关键产业备份规范化落地的必由之路。
一、从三重维度看产业备份府际协同的使命要求
产业备份兼具公共安全与经济发展双重属性，超越了市场自发秩序局限，本质是国家理性在空间治理中的具象化实践。其突破区域竞争零和博弈，契合产业风险分散、比较优势与府际治理理论，是化解经济过度集聚、实现安全发展动态平衡的逻辑必然。
（一）安全为基：以空间分散重塑产业韧性的风险对冲逻辑。产业过度集聚，在短期能提升经济密度，却极易将局部扰动放大为系统性断链风险。中央立足国家安全全局统筹产业布局、划定战略底线，能够以国家意志克服市场化自发转移的盲目性，从根本上坚守了产业备份的公共安全属性，实现国家整体风险成本的最小化。通过跨区域府际联动，在成渝、关中、长江中游、中原、黔中等中西部战略腹地布局备份关键产能，加快形成“东部创新策源、中西部备份保障”的国土空间产业韧性布局，推动备份产能从“点状分散”走向“网状协同”，可有效对冲地缘冲突、技术封锁、供应链中断等外部冲击。
（二）经济为要：基于比较优势动态演化的空间价值共创逻辑。产业梯度转移的内生动力，源自各地区要素禀赋结构差异所催生的动态比较优势。当前，东部地区比较优势已转向创新研发与新质生产力培育，中西部则在能源、矿产、用地、用工等方面形成价格“洼地”。当前西部地区“备份势能”正在加速积聚，2025年西部地区生产总值占全国的比重达21.3%、较2012年提高1.5个百分点，这正是国家战略引导下生产要素的重新配置——东部聚焦研发创新和链主培育、中西部承接关键产能备份，“东部创新迭代、西部备份支撑”的韧性分工就是全域帕累托优化的生动写照。
（三）治理为纲：超越行政区经济的网络化协同逻辑。府际协同旨在构建跨域公共事务的集体行动框架，核心在于将纵向权威与横向协商进行有机融合。产业备份超越了地方单一经济利益，具有跨区域公共产品的特征，容易陷入集体行动困境。因此，必须依靠央地统筹与区域协同的网络化治理，统筹推进区域高质量发展和高水平安全，推进国家战略腹地建设和关键产业备份，完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，形成沿海与内陆联动发展、纵深推进的合理布局。如各地正在探索的“总部+基地”“研发+制造”“飞地科创”等合作路径，正是东西跨区域产业协同的典型实践。
二、着力解决产业备份府际协同治理的结构性矛盾
府际协同的实效不彰，往往源于制度设计意图与复杂治理现实之间的结构性张力。对标统筹发展和安全的战略要求，当前关键产业备份的府际治理仍面临多重结构性梗阻。
（一）从纵向统筹维度来看，要解决战略传导的温差与激励约束的失衡问题。央地关系的“委托—代理”难题在产业备份领域表现为战略意图传递中的效能衰减，根源于信息不对称下的精准性缺失与权责利配置失衡。当前针对中西部省份资源禀赋、生态约束和产业基础的精准承接规划不够细化，部分领域存在盲目承接、适配性不足问题。同时产业承接项目投入大、周期长、配套要求高、生态约束严，地方承担建设运维、生态保护等多重责任，但资金、要素、政策保障不足，承接积极性受限。加之考核偏重经济指标，导致个别地方存在唯GDP导向，重项目数量、轻安全效能，偏离产业备份的安全核心目标。
（二）从承接能力维度来看，要解决要素支撑的不足与产业生态的薄弱问题。产业体系的系统涌现性表明，单一产业或环节的转移复制若脱离其配套服务体系，将难以形成自主生长的生命力，易导致承接地陷入“飞地孤岛”困境。当前中西部承接地区普遍产业链配套薄弱，远低于长三角、大湾区等东部发达地区的配套水平。加之高能级科创平台稀缺、产学研联动不足，西部高端人才也往往是“引不进、留不住”。这些能力短板，共同构成了系统性承接与高效能备份的硬约束，使得部分战略性产业难以扎根深耕。
（三）从横向协同维度来看，要解决区域壁垒的固化与共享机制的悬浮问题。横向合作的困境，在于市场壁垒仍未根本破除，跨区域协同与要素流动仍有堵点，伴随利益共享、成本分担机制不完善，产业转移依然存在“收益属地、风险共担、成本外溢”失衡，转出地享受产业升级红利，承接地却承担土地、生态、物流等多重成本。同时府际协议多为政策性“握手协议”，缺乏法律强制力与违约惩戒机制，履约意识与执行刚性不足，合作关系的稳定性受地方政府人员调换流动的干扰较大。加之跨区域风险预警、产能调度、信息互通体系不完善，遭遇供应链突发风险时，产业备份难以统筹调度，应急保障能力受到制约。
三、加快构建法治赋能的现代化府际协同体系
加快构建法治赋能的现代化府际协同体系，核心在于立足总体国家安全观，以全国统一大市场建设为总牵引，持续破除区域壁垒，让备份产能在日常竞争中“活起来”、在应急保障中“顶上去”。
（一）在法治保障方面，以明晰化的制度规则夯实协同基石。习近平法治思想深刻指明，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。府际协同治理的法治化，关键在于通过立法明确各级政府在产业备份中的法定权责。应立足国家安全、区域协调发展法律框架，细化产业转移、备份建设配套制度，明确央地及省市县三级政府在项目落地、要素保障、安全运维、生态保护等的权责边界，区分发展与安全备份的权责。借鉴长三角协同立法、川渝跨区执法经验，推动府际协议从“政策承诺”向“法律义务”转型，破解权责模糊、推诿扯皮的困局，为跨省域产业协作提供统一的规则基础。
（二）在协同发力方面，以制度化的统一市场破除行政壁垒。跨区域行政壁垒的实质是制度摩擦成本过高，构建规则统一、标准互认、监管协同的国内统一市场，是降低制度性交易成本、畅通要素流动的核心路径。针对标准不统一、审批错位等堵点，借鉴长三角“一网通办”、京津冀“监管互认”等经验，推动跨区域政务服务互通、执法协同等，统一准入标准和应急流程。完善省际产业转移联审联批机制，推动产业协作从短期政策对接转向长期制度协同。聚焦集成电路、工业母机等战略领域，落地国家备份清单动态调整制度，以制度革新为府际协作提供稳定保障。
（三）在利益共享方面，以精细化的政策机制注入持久动力。长效的府际合作须以利益共享、责任共担为基础，实现激励相容。实践中应以地方性法规、跨区域合作协议为载体，借鉴“生产在河北、监管属北京”和湖南“链长制”等经验，探索建立“飞地经济”GDP分计、产业链安全基金等模式，健全产值分成、税收共享、成本共担与生态补偿机制等政策举措，确保府际协作具备可持续的内生动力。依法将产业安全、备份效能等纳入地方政府履职绩效考核，完善督导问责与容错纠错机制，推动备份产能平时服务经济、战时保障安全。
（作者系贵州省社会科学院研究员）
习近平总书记深刻指出：“产业链、供应链在关键时刻不能掉链子，这是大国经济必须具备的重要特征”，强调要“围绕发展新质生产力布局产业链，提升产业链供应链韧性和安全水平”。党的二十届三中、四中全会就此作出系统部署，“十五五”规划纲要也明确提出完善产业转出地和承接地利益分享机制。中西部地区有序承接东部产业转移、建设关键产业备份基地，既是服务国家产业链安全的政治责任，也是推动区域协调发展的战略路径。中央与地方、央企与地方、地方政府间及政府部门间的广义府际关系的协同效能与法治保障水平，直接决定了产业备份布局的科学性与实效性。因此，立足法治视角完善府际协同制度体系，成为推动关键产业备份规范化落地的必由之路。
一、从三重维度看产业备份府际协同的使命要求
产业备份兼具公共安全与经济发展双重属性，超越了市场自发秩序局限，本质是国家理性在空间治理中的具象化实践。其突破区域竞争零和博弈，契合产业风险分散、比较优势与府际治理理论，是化解经济过度集聚、实现安全发展动态平衡的逻辑必然。
（一）安全为基：以空间分散重塑产业韧性的风险对冲逻辑。产业过度集聚，在短期能提升经济密度，却极易将局部扰动放大为系统性断链风险。中央立足国家安全全局统筹产业布局、划定战略底线，能够以国家意志克服市场化自发转移的盲目性，从根本上坚守了产业备份的公共安全属性，实现国家整体风险成本的最小化。通过跨区域府际联动，在成渝、关中、长江中游、中原、黔中等中西部战略腹地布局备份关键产能，加快形成“东部创新策源、中西部备份保障”的国土空间产业韧性布局，推动备份产能从“点状分散”走向“网状协同”，可有效对冲地缘冲突、技术封锁、供应链中断等外部冲击。
（二）经济为要：基于比较优势动态演化的空间价值共创逻辑。产业梯度转移的内生动力，源自各地区要素禀赋结构差异所催生的动态比较优势。当前，东部地区比较优势已转向创新研发与新质生产力培育，中西部则在能源、矿产、用地、用工等方面形成价格“洼地”。当前西部地区“备份势能”正在加速积聚，2025年西部地区生产总值占全国的比重达21.3%、较2012年提高1.5个百分点，这正是国家战略引导下生产要素的重新配置——东部聚焦研发创新和链主培育、中西部承接关键产能备份，“东部创新迭代、西部备份支撑”的韧性分工就是全域帕累托优化的生动写照。
（三）治理为纲：超越行政区经济的网络化协同逻辑。府际协同旨在构建跨域公共事务的集体行动框架，核心在于将纵向权威与横向协商进行有机融合。产业备份超越了地方单一经济利益，具有跨区域公共产品的特征，容易陷入集体行动困境。因此，必须依靠央地统筹与区域协同的网络化治理，统筹推进区域高质量发展和高水平安全，推进国家战略腹地建设和关键产业备份，完善产业在国内梯度有序转移的协作机制，形成沿海与内陆联动发展、纵深推进的合理布局。如各地正在探索的“总部+基地”“研发+制造”“飞地科创”等合作路径，正是东西跨区域产业协同的典型实践。
二、着力解决产业备份府际协同治理的结构性矛盾
府际协同的实效不彰，往往源于制度设计意图与复杂治理现实之间的结构性张力。对标统筹发展和安全的战略要求，当前关键产业备份的府际治理仍面临多重结构性梗阻。
（一）从纵向统筹维度来看，要解决战略传导的温差与激励约束的失衡问题。央地关系的“委托—代理”难题在产业备份领域表现为战略意图传递中的效能衰减，根源于信息不对称下的精准性缺失与权责利配置失衡。当前针对中西部省份资源禀赋、生态约束和产业基础的精准承接规划不够细化，部分领域存在盲目承接、适配性不足问题。同时产业承接项目投入大、周期长、配套要求高、生态约束严，地方承担建设运维、生态保护等多重责任，但资金、要素、政策保障不足，承接积极性受限。加之考核偏重经济指标，导致个别地方存在唯GDP导向，重项目数量、轻安全效能，偏离产业备份的安全核心目标。
（二）从承接能力维度来看，要解决要素支撑的不足与产业生态的薄弱问题。产业体系的系统涌现性表明，单一产业或环节的转移复制若脱离其配套服务体系，将难以形成自主生长的生命力，易导致承接地陷入“飞地孤岛”困境。当前中西部承接地区普遍产业链配套薄弱，远低于长三角、大湾区等东部发达地区的配套水平。加之高能级科创平台稀缺、产学研联动不足，西部高端人才也往往是“引不进、留不住”。这些能力短板，共同构成了系统性承接与高效能备份的硬约束，使得部分战略性产业难以扎根深耕。
（三）从横向协同维度来看，要解决区域壁垒的固化与共享机制的悬浮问题。横向合作的困境，在于市场壁垒仍未根本破除，跨区域协同与要素流动仍有堵点，伴随利益共享、成本分担机制不完善，产业转移依然存在“收益属地、风险共担、成本外溢”失衡，转出地享受产业升级红利，承接地却承担土地、生态、物流等多重成本。同时府际协议多为政策性“握手协议”，缺乏法律强制力与违约惩戒机制，履约意识与执行刚性不足，合作关系的稳定性受地方政府人员调换流动的干扰较大。加之跨区域风险预警、产能调度、信息互通体系不完善，遭遇供应链突发风险时，产业备份难以统筹调度，应急保障能力受到制约。
三、加快构建法治赋能的现代化府际协同体系
加快构建法治赋能的现代化府际协同体系，核心在于立足总体国家安全观，以全国统一大市场建设为总牵引，持续破除区域壁垒，让备份产能在日常竞争中“活起来”、在应急保障中“顶上去”。
（一）在法治保障方面，以明晰化的制度规则夯实协同基石。习近平法治思想深刻指明，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。府际协同治理的法治化，关键在于通过立法明确各级政府在产业备份中的法定权责。应立足国家安全、区域协调发展法律框架，细化产业转移、备份建设配套制度，明确央地及省市县三级政府在项目落地、要素保障、安全运维、生态保护等的权责边界，区分发展与安全备份的权责。借鉴长三角协同立法、川渝跨区执法经验，推动府际协议从“政策承诺”向“法律义务”转型，破解权责模糊、推诿扯皮的困局，为跨省域产业协作提供统一的规则基础。
（二）在协同发力方面，以制度化的统一市场破除行政壁垒。跨区域行政壁垒的实质是制度摩擦成本过高，构建规则统一、标准互认、监管协同的国内统一市场，是降低制度性交易成本、畅通要素流动的核心路径。针对标准不统一、审批错位等堵点，借鉴长三角“一网通办”、京津冀“监管互认”等经验，推动跨区域政务服务互通、执法协同等，统一准入标准和应急流程。完善省际产业转移联审联批机制，推动产业协作从短期政策对接转向长期制度协同。聚焦集成电路、工业母机等战略领域，落地国家备份清单动态调整制度，以制度革新为府际协作提供稳定保障。
（三）在利益共享方面，以精细化的政策机制注入持久动力。长效的府际合作须以利益共享、责任共担为基础，实现激励相容。实践中应以地方性法规、跨区域合作协议为载体，借鉴“生产在河北、监管属北京”和湖南“链长制”等经验，探索建立“飞地经济”GDP分计、产业链安全基金等模式，健全产值分成、税收共享、成本共担与生态补偿机制等政策举措，确保府际协作具备可持续的内生动力。依法将产业安全、备份效能等纳入地方政府履职绩效考核，完善督导问责与容错纠错机制，推动备份产能平时服务经济、战时保障安全。
（作者系贵州省社会科学院研究员）
