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检察机关提起民事公益诉讼案件执行问题研究
■邹慧敏 肖丹雅 佘毫
摘要：检察机关提起公益诉讼是新时代维护国家利益和社会公共利益的一项重要制度设计，在生态环境与资源保护、促进社会治理等方面发挥了积极作用。当前，民事公益诉讼执行程序在实践中面临监督机制不健全、资金赔付困难等突出问题。本文结合相关典型案例进行实证分析，深入剖析问题成因，并针对性提出建议，以推动公益诉讼制度实现更好实施效果。
关键词：检察民事公益诉讼；生态修复；裁判执行；执行监督
一、检察民事公益诉讼案件执行现状及困境
《民事诉讼法》第五十八条第二款明确了检察机关在民事公益诉讼中的主体资格，其在生态环境、食品药品安全等领域的公益保护中作用突出。然而，随着案件数量快速增长，执行环节的短板日益凸显，制约了制度效能发挥。
（一）公益诉讼案件执行的特殊性
检察机关民事公益诉讼执行具有鲜明的特殊性。首先，权利主体方面，检察机关或适格社会组织作为公共利益的“程序主体”，其代表性与拟制性决定了在执行中遵循有限处分原则，环境民事公益诉讼案件应移送执行，原则上不适用执行和解，以保障公共利益不被不当处分。其次，执行内容呈现复合性特征，如在遵义市人民检察院诉肖某开、肖某波违法占用溶洞资源案中，责任同时包含拆除违法建筑、履行生态修复、承担修复费用等行为与金钱责任，要求执行程序必须兼顾即时制止侵害与实现长效修复。最后，执行目标强调公益性，以公共福祉的长期恢复为导向，生态修复往往需持续数年甚至更久，因此必须建立长期跟踪、动态评估与持续监督机制，确保执行效果落到实处。
（二）公益诉讼案件执行的现状与困境分析
随着公益诉讼制度的推进，执行环节已成为制约公益保护效果的突出短板。当前案件数量激增但执行效果不佳，修复资金管理混乱、监督机制缺失等问题普遍存在，影响了制度的实效性。如，生态环境损害赔偿金存在上缴财政、法院专户、检察机关账户等多种管理模式，使用缺乏规范；生态修复方案的出具主体不一，存在利益寻租风险，可能减损实际修复效果。深入分析这些困境及成因，对构建科学有效的执行机制具有重要意义。
1.执行启动机制不畅与动力不足
根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第32条规定，生效裁判需强制执行的“应当移送执行”，但实践中启动方式不一（如审判庭移送、检察机关申请）。例如，在遵义市务川自治县人民检察院办理的案件中，何某等人危害国家重点保护植物案由审判庭主动移送，但实践中也存在部分案件经检察机关申请后移送执行，这种标准不一的机制，导致部分案件长期未能进入执行程序。更深层问题在于执行动力不足，起诉主体与结果无直接利害关系，缺乏跟进激励。检察机关受资源限制难以持续监督。法院因“案多人少”而对复杂环境案件消极应对。制度保障的缺失进一步加剧了执行乏力。
2.修复资金管理混乱与使用低效
生态修复资金的管理无序是公益诉讼执行的严峻挑战。虽然司法解释明确了修复费用的判决方式，但对其支付、管理、使用及监督等关键环节缺乏具体规定，导致资金可能进入法院专户、财政账户或由行政部门代管，影响了规范性与透明度。资金使用亦常偏离公益目的，因缺乏专业机构与明确规程，部分资金长期闲置，未能及时有效用于修复，导致制度目标落空。同时，修复项目专业性不足普遍存在，许多项目实施不规范、评估不严谨。
3.执行监督机制缺失与形式化
内部监督弱化是监督体系的明显缺陷。当前法院对公益诉讼执行的考核仍侧重执结率、到位率等量化指标，而忽视生态环境实际修复效果这一本质要求。这种导向易使执行人员优先处理金钱给付等易量化事项，而对需要长期跟踪的行为履行和生态修复关注不足。
检察监督存在滞后性与被动性。实践中，检察监督多为事后启动，难以及时发现和纠正执行中的问题。虽然个别地区尝试通过“听证会+检察建议”等方式提升监督刚性，但全国层面尚未建立系统化的执行监督机制。此外，检察机关在生态环境修复等专业领域的技术审查能力也存在局限。
4.协同联动机制不足与碎片化
部门协作不畅是制约执行效果的重要因素。公益诉讼执行常涉及多个行政机关职责，但因缺乏有效协调机制，容易出现推诿扯皮。虽然部分地区检察机关与行政机关建立了协作机制，但许多协作仍停留在个案层面，未能形成稳定、制度化的联动格局。如遵义市道真自治县人民检察院虽对芙蓉江流域进行跟踪监测，但因上下游分属不同行政区划，跨区域执行联动仍面临障碍。
公益诉讼执行困境折射出制度与实践的脱节。唯有深入剖析成因、完善执行机制，方能切实发挥其在维护社会公共利益中的应有作用。
二、检察机关推动民事公益诉讼案件执行的创新实践
面对公益诉讼执行中的诸多困境，各地检察机关积极探索、勇于创新，形成了一系列具有示范意义的实践做法。这些创新既包括科技手段的深度应用，也涵盖工作机制的系统优化，为完善公益诉讼执行制度提供了丰富的实践样本。
1.科技赋能提升执行效能
快速检测技术与无人机等科技手段的应用，显著提升了公益诉讼执行的取证效能。例如，遵义市赤水市人民检察院率先搭建公益诉讼生态环境快速检测实验室，配备水质、农残等快检设备，可在现场20分钟内出具报告。该院在办理某养殖场污染案时，通过检测水体pH值、电导率等指标，迅速锁定证据，为整改提供科学依据。实验室还建立了每月对河湖流域及市场进行监测的巡查机制，实现了从被动应对到主动发现。同时，无人机勘验技术突破了传统取证限制。遵义市检察机关在配备无人机后，在建筑垃圾污染等案件中，仅需20分钟即可完成以往数小时的勘查工作。如务川自治县人民检察院在办理某企业排放危险废物案中，利用无人机精确测定污染地块面积，为执行监督提供了关键数据支持。
2.多元协同构建执行合力
“志愿者+公益调查”模式有效弥补了专业短板。务川自治县人民检察院创造性推出这一协同模式，通过“益心为公”志愿者检察云平台发布公告，邀请专业人士参与办案。在一起破坏林业资源刑事附带民事公益诉讼案件中，具有林业知识背景的志愿者全程参与办案，在生态修复方案制定、生态修复过程中、修复成功评估过程中提出科学建议。这种模式既解决了检察机关办案力量不足的问题，又弥补了专业知识欠缺的短板，为检察民事公益诉讼执行提供了社会支持。
3.机制创新破解执行难题
多元化执行回访制度确保了修复效果的持续性。遵义市某基层人民检察院在养殖污染案办结后，于2023年5月会同审判机关邀请环保组织、人大代表、村民代表、专家学者等进行执行回访，对附近水质重新取样检测，确认整改效果达标。这种执行回访机制避免了“一判了之”“一执了之”的形式主义，确保环境污染问题得到根本解决。
三、优化环境民事公益诉讼裁判执行的实施路径
在系统梳理我国环境民事公益诉讼裁判执行现存问题的基础上，本章从完善相关规范、加强生态修复金管理、监督机制构建以及创新执行方式方法四个维度提出优化建议，为解决长期制约环境司法实践的“执行难”问题提供可行方案。
（一）健全裁判执行的规范依据体系
当前，环境民事公益诉讼的执行主要依赖司法解释、指导性文件及典型案例，但其法律效力层级较低、操作性不足的问题制约了实践发展。在完善路径上，学界存在纳入《民事诉讼法》或制定专门立法两种观点。笔者认为，这两种方案均非当前最优选择：一方面，高阶法律较为抽象，而该制度尚处发展初期，理论与实践均未成熟，更适合通过低位阶规范进行具体规定；另一方面，专门立法成本过高，且与我国环境法律体系正从单行法向综合法转型的现状不相适应。
建议采取渐进式路径：首先由最高人民法院在总结各地实践经验的基础上，出台专项司法解释，对执行启动、实施、验收等各环节予以细化。例如，可借鉴《消费者权益保护法》中关于惩罚性赔偿的立法技术，明确赔偿金额的计算标准与考量因素，以增强规范的可操作性与适用性。
（二）构建修复资金科学管理体系
根据“两高”典型案例，环境民事公益诉讼执行方式主要分为行为给付、金钱给付及复合给付三类。当前各地积极探索，推动责任承担从惩罚向生态恢复与修复为主转变，并明确了生态环境损害赔偿金的使用范围，积累了有益经验。
1.创新分期赔付执行机制
针对高额生态修复赔偿金执行难问题，可以探索差异化执行机制，即优先执行停止侵害、排除妨碍等预防性责任，防止损害扩大。如遵义市务川自治县某企业排放危险废物案，通过行政应急措施有效控制污染扩散；责任转换阶段：对确无支付能力的被执行人，可将金钱赔偿转换为环境公益劳动等行为责任或探索提供信用贷款等制度；风险分担阶段：借鉴国外成熟经验，建立环境责任保险制度，强制重点排污企业投保，实现风险社会化分担。
2.修复资金管理机制
秉持“善治”原则，构建司法、行政与社会组织协同共治的管理格局。建议在地级市层面设立专业生态环境修复基金会，既确保区域协调性，又保持基层可及性。加快制定专项法律法规，明确资金使用规范与监管责任，防范资金滥用风险，同时科学规范设计使用申请流程，确保资金能够高效、快捷地应用于生态修复。
（三）创新修复责任执行方式
1.完善代履行制度
是在生态修复方案的制定主体上，统一由行政主管部门把关，委托第三方制定生态修复方案需要经过行政主管部门专家认可，代履行主体也需经过行政、司法部门评估；在适用条件方面，明确行为可替代性标准，设置合理履行宽限期；在主体选任方面，建立以公开招标为主、申请执行人推荐为辅的多元化选任机制；在程序规范方面，制定包含实施方案、费用预算等要素的代履行计划，参照《民法典》第1235条建立费用计算标准；在监管方面，行政机关要加强监管，防范代履行履行不到位情况发生。
2.探索替代性修复模式
以资金替代，建立市级生态修复基金平台，完善分类审批机制，确保资金能够高效应用于案发地生态修复；可借鉴遵义市务川自治县模式，建立县级生态修复金平台，并构建专家参与的替代修复磋商机制，监督替代性修复过程；还可创新替代性修复的形式，如遵义市赤水市人民检察院探索碳汇认购等新型替代修复方式。
3.构建多元协同执行机制
一是在立法方面，明确执行单位的法定职责，完善相关规范、细化具体内容，增强执行机制的可操作性；二是发挥环保部门专业技术优势，建立“法院指导+部门实施”的协作模式。
（四）健全执行监督机制
1.强化检察监督
一是建立生态环境领域失信被执行人名单制度，通过失信名单等方式进行惩戒；二是加强生态修复过程监督，检察机关可以探索介入生态修复过程监督，确保达到预期效果；三是监督手段方面，可以通过借助大数据、AI等数字化、智能化手段提升监督效力，对违法主体整改不到位，行政机关监管不到位的行为通过对违法行为提出检察建议，推动违法主体切实履行生态修复责任。
2.完善法院回访制度
一是回访内容方面，通过区分行为给付与金钱给付类型，实施分类监督，对给付行为类型的重点进行回访监督，而金钱给付通过查账方式即可了解；二是回访方式上，综合运用问卷调查、随机抽查等方法，并建立常态化回访机制。通过多元化的回访方式，促进违法主体切实履行生态修复责任；三是将案件回访纳入案件质量考核，促进办案人员将回访作为办案中的重要环节，提升回访制度效果。
3.建立多元化执行监督机制
一是探索检察机关参与生态修复效果评估及监督中来，检察机关是法律监督机关，是社会公共利益的代表，检察机关具备专业的法律知识，能够在生态修复监督中，提供法律方面的支持；二是探索行政主管部门参与到生态修复效果评估及监督中来，行政主管部门作为行业主管部门，具备专业技术能力，能够为生态修复监督提供技术支持；三是探索让环境保护公益组织、社会公众等社会力量都参与到整改效果及监督过程中来，通过增强监督力量方式，形成较为透明、科学、完整的监督体系。
（作者单位：务川自治县人民检察院）
摘要：检察机关提起公益诉讼是新时代维护国家利益和社会公共利益的一项重要制度设计，在生态环境与资源保护、促进社会治理等方面发挥了积极作用。当前，民事公益诉讼执行程序在实践中面临监督机制不健全、资金赔付困难等突出问题。本文结合相关典型案例进行实证分析，深入剖析问题成因，并针对性提出建议，以推动公益诉讼制度实现更好实施效果。
关键词：检察民事公益诉讼；生态修复；裁判执行；执行监督
一、检察民事公益诉讼案件执行现状及困境
《民事诉讼法》第五十八条第二款明确了检察机关在民事公益诉讼中的主体资格，其在生态环境、食品药品安全等领域的公益保护中作用突出。然而，随着案件数量快速增长，执行环节的短板日益凸显，制约了制度效能发挥。
（一）公益诉讼案件执行的特殊性
检察机关民事公益诉讼执行具有鲜明的特殊性。首先，权利主体方面，检察机关或适格社会组织作为公共利益的“程序主体”，其代表性与拟制性决定了在执行中遵循有限处分原则，环境民事公益诉讼案件应移送执行，原则上不适用执行和解，以保障公共利益不被不当处分。其次，执行内容呈现复合性特征，如在遵义市人民检察院诉肖某开、肖某波违法占用溶洞资源案中，责任同时包含拆除违法建筑、履行生态修复、承担修复费用等行为与金钱责任，要求执行程序必须兼顾即时制止侵害与实现长效修复。最后，执行目标强调公益性，以公共福祉的长期恢复为导向，生态修复往往需持续数年甚至更久，因此必须建立长期跟踪、动态评估与持续监督机制，确保执行效果落到实处。
（二）公益诉讼案件执行的现状与困境分析
随着公益诉讼制度的推进，执行环节已成为制约公益保护效果的突出短板。当前案件数量激增但执行效果不佳，修复资金管理混乱、监督机制缺失等问题普遍存在，影响了制度的实效性。如，生态环境损害赔偿金存在上缴财政、法院专户、检察机关账户等多种管理模式，使用缺乏规范；生态修复方案的出具主体不一，存在利益寻租风险，可能减损实际修复效果。深入分析这些困境及成因，对构建科学有效的执行机制具有重要意义。
1.执行启动机制不畅与动力不足
根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第32条规定，生效裁判需强制执行的“应当移送执行”，但实践中启动方式不一（如审判庭移送、检察机关申请）。例如，在遵义市务川自治县人民检察院办理的案件中，何某等人危害国家重点保护植物案由审判庭主动移送，但实践中也存在部分案件经检察机关申请后移送执行，这种标准不一的机制，导致部分案件长期未能进入执行程序。更深层问题在于执行动力不足，起诉主体与结果无直接利害关系，缺乏跟进激励。检察机关受资源限制难以持续监督。法院因“案多人少”而对复杂环境案件消极应对。制度保障的缺失进一步加剧了执行乏力。
2.修复资金管理混乱与使用低效
生态修复资金的管理无序是公益诉讼执行的严峻挑战。虽然司法解释明确了修复费用的判决方式，但对其支付、管理、使用及监督等关键环节缺乏具体规定，导致资金可能进入法院专户、财政账户或由行政部门代管，影响了规范性与透明度。资金使用亦常偏离公益目的，因缺乏专业机构与明确规程，部分资金长期闲置，未能及时有效用于修复，导致制度目标落空。同时，修复项目专业性不足普遍存在，许多项目实施不规范、评估不严谨。
3.执行监督机制缺失与形式化
内部监督弱化是监督体系的明显缺陷。当前法院对公益诉讼执行的考核仍侧重执结率、到位率等量化指标，而忽视生态环境实际修复效果这一本质要求。这种导向易使执行人员优先处理金钱给付等易量化事项，而对需要长期跟踪的行为履行和生态修复关注不足。
检察监督存在滞后性与被动性。实践中，检察监督多为事后启动，难以及时发现和纠正执行中的问题。虽然个别地区尝试通过“听证会+检察建议”等方式提升监督刚性，但全国层面尚未建立系统化的执行监督机制。此外，检察机关在生态环境修复等专业领域的技术审查能力也存在局限。
4.协同联动机制不足与碎片化
部门协作不畅是制约执行效果的重要因素。公益诉讼执行常涉及多个行政机关职责，但因缺乏有效协调机制，容易出现推诿扯皮。虽然部分地区检察机关与行政机关建立了协作机制，但许多协作仍停留在个案层面，未能形成稳定、制度化的联动格局。如遵义市道真自治县人民检察院虽对芙蓉江流域进行跟踪监测，但因上下游分属不同行政区划，跨区域执行联动仍面临障碍。
公益诉讼执行困境折射出制度与实践的脱节。唯有深入剖析成因、完善执行机制，方能切实发挥其在维护社会公共利益中的应有作用。
二、检察机关推动民事公益诉讼案件执行的创新实践
面对公益诉讼执行中的诸多困境，各地检察机关积极探索、勇于创新，形成了一系列具有示范意义的实践做法。这些创新既包括科技手段的深度应用，也涵盖工作机制的系统优化，为完善公益诉讼执行制度提供了丰富的实践样本。
1.科技赋能提升执行效能
快速检测技术与无人机等科技手段的应用，显著提升了公益诉讼执行的取证效能。例如，遵义市赤水市人民检察院率先搭建公益诉讼生态环境快速检测实验室，配备水质、农残等快检设备，可在现场20分钟内出具报告。该院在办理某养殖场污染案时，通过检测水体pH值、电导率等指标，迅速锁定证据，为整改提供科学依据。实验室还建立了每月对河湖流域及市场进行监测的巡查机制，实现了从被动应对到主动发现。同时，无人机勘验技术突破了传统取证限制。遵义市检察机关在配备无人机后，在建筑垃圾污染等案件中，仅需20分钟即可完成以往数小时的勘查工作。如务川自治县人民检察院在办理某企业排放危险废物案中，利用无人机精确测定污染地块面积，为执行监督提供了关键数据支持。
2.多元协同构建执行合力
“志愿者+公益调查”模式有效弥补了专业短板。务川自治县人民检察院创造性推出这一协同模式，通过“益心为公”志愿者检察云平台发布公告，邀请专业人士参与办案。在一起破坏林业资源刑事附带民事公益诉讼案件中，具有林业知识背景的志愿者全程参与办案，在生态修复方案制定、生态修复过程中、修复成功评估过程中提出科学建议。这种模式既解决了检察机关办案力量不足的问题，又弥补了专业知识欠缺的短板，为检察民事公益诉讼执行提供了社会支持。
3.机制创新破解执行难题
多元化执行回访制度确保了修复效果的持续性。遵义市某基层人民检察院在养殖污染案办结后，于2023年5月会同审判机关邀请环保组织、人大代表、村民代表、专家学者等进行执行回访，对附近水质重新取样检测，确认整改效果达标。这种执行回访机制避免了“一判了之”“一执了之”的形式主义，确保环境污染问题得到根本解决。
三、优化环境民事公益诉讼裁判执行的实施路径
在系统梳理我国环境民事公益诉讼裁判执行现存问题的基础上，本章从完善相关规范、加强生态修复金管理、监督机制构建以及创新执行方式方法四个维度提出优化建议，为解决长期制约环境司法实践的“执行难”问题提供可行方案。
（一）健全裁判执行的规范依据体系
当前，环境民事公益诉讼的执行主要依赖司法解释、指导性文件及典型案例，但其法律效力层级较低、操作性不足的问题制约了实践发展。在完善路径上，学界存在纳入《民事诉讼法》或制定专门立法两种观点。笔者认为，这两种方案均非当前最优选择：一方面，高阶法律较为抽象，而该制度尚处发展初期，理论与实践均未成熟，更适合通过低位阶规范进行具体规定；另一方面，专门立法成本过高，且与我国环境法律体系正从单行法向综合法转型的现状不相适应。
建议采取渐进式路径：首先由最高人民法院在总结各地实践经验的基础上，出台专项司法解释，对执行启动、实施、验收等各环节予以细化。例如，可借鉴《消费者权益保护法》中关于惩罚性赔偿的立法技术，明确赔偿金额的计算标准与考量因素，以增强规范的可操作性与适用性。
（二）构建修复资金科学管理体系
根据“两高”典型案例，环境民事公益诉讼执行方式主要分为行为给付、金钱给付及复合给付三类。当前各地积极探索，推动责任承担从惩罚向生态恢复与修复为主转变，并明确了生态环境损害赔偿金的使用范围，积累了有益经验。
1.创新分期赔付执行机制
针对高额生态修复赔偿金执行难问题，可以探索差异化执行机制，即优先执行停止侵害、排除妨碍等预防性责任，防止损害扩大。如遵义市务川自治县某企业排放危险废物案，通过行政应急措施有效控制污染扩散；责任转换阶段：对确无支付能力的被执行人，可将金钱赔偿转换为环境公益劳动等行为责任或探索提供信用贷款等制度；风险分担阶段：借鉴国外成熟经验，建立环境责任保险制度，强制重点排污企业投保，实现风险社会化分担。
2.修复资金管理机制
秉持“善治”原则，构建司法、行政与社会组织协同共治的管理格局。建议在地级市层面设立专业生态环境修复基金会，既确保区域协调性，又保持基层可及性。加快制定专项法律法规，明确资金使用规范与监管责任，防范资金滥用风险，同时科学规范设计使用申请流程，确保资金能够高效、快捷地应用于生态修复。
（三）创新修复责任执行方式
1.完善代履行制度
是在生态修复方案的制定主体上，统一由行政主管部门把关，委托第三方制定生态修复方案需要经过行政主管部门专家认可，代履行主体也需经过行政、司法部门评估；在适用条件方面，明确行为可替代性标准，设置合理履行宽限期；在主体选任方面，建立以公开招标为主、申请执行人推荐为辅的多元化选任机制；在程序规范方面，制定包含实施方案、费用预算等要素的代履行计划，参照《民法典》第1235条建立费用计算标准；在监管方面，行政机关要加强监管，防范代履行履行不到位情况发生。
2.探索替代性修复模式
以资金替代，建立市级生态修复基金平台，完善分类审批机制，确保资金能够高效应用于案发地生态修复；可借鉴遵义市务川自治县模式，建立县级生态修复金平台，并构建专家参与的替代修复磋商机制，监督替代性修复过程；还可创新替代性修复的形式，如遵义市赤水市人民检察院探索碳汇认购等新型替代修复方式。
3.构建多元协同执行机制
一是在立法方面，明确执行单位的法定职责，完善相关规范、细化具体内容，增强执行机制的可操作性；二是发挥环保部门专业技术优势，建立“法院指导+部门实施”的协作模式。
（四）健全执行监督机制
1.强化检察监督
一是建立生态环境领域失信被执行人名单制度，通过失信名单等方式进行惩戒；二是加强生态修复过程监督，检察机关可以探索介入生态修复过程监督，确保达到预期效果；三是监督手段方面，可以通过借助大数据、AI等数字化、智能化手段提升监督效力，对违法主体整改不到位，行政机关监管不到位的行为通过对违法行为提出检察建议，推动违法主体切实履行生态修复责任。
2.完善法院回访制度
一是回访内容方面，通过区分行为给付与金钱给付类型，实施分类监督，对给付行为类型的重点进行回访监督，而金钱给付通过查账方式即可了解；二是回访方式上，综合运用问卷调查、随机抽查等方法，并建立常态化回访机制。通过多元化的回访方式，促进违法主体切实履行生态修复责任；三是将案件回访纳入案件质量考核，促进办案人员将回访作为办案中的重要环节，提升回访制度效果。
3.建立多元化执行监督机制
一是探索检察机关参与生态修复效果评估及监督中来，检察机关是法律监督机关，是社会公共利益的代表，检察机关具备专业的法律知识，能够在生态修复监督中，提供法律方面的支持；二是探索行政主管部门参与到生态修复效果评估及监督中来，行政主管部门作为行业主管部门，具备专业技术能力，能够为生态修复监督提供技术支持；三是探索让环境保护公益组织、社会公众等社会力量都参与到整改效果及监督过程中来，通过增强监督力量方式，形成较为透明、科学、完整的监督体系。
（作者单位：务川自治县人民检察院）
