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行刑正向衔接“过度移送”检察监督的完善构想
■张宗刚 肖华华 张天宇 王玥
行刑正向衔接“过度移送”，是行政机关在履行行刑正向衔接职责过程中，形式化将不符合刑事立案条件的案件一律移送刑事立案，影响行政相对人合法权益的行为。行刑正向衔接“过度移送”既浪费执法司法资源、影响执法司法公信力，又增大案件错误办理和损害行政相对人合法权益风险，亟待引起重视和治理。
一、行刑正向衔接“过度移送”的成因
行刑正向衔接“过度移送”成因十分复杂。从制度层面看，当前《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》确定的移送规则，未要求移送主体在移送案件时全面、实质审查，导致移送标准相对较低、移送随意。根据该规定，只要案件涉及的金额、违法情节、违法事实造成的后果等达到刑事立案标准，就应当移送，而对主观故意、社会危险性及阻却犯罪的介入因素等方面问题则未提及，引发行政执法机关“重移送不重审查”。从实践层面看，个别行政执法机关出于严格执行行刑正向衔接机制考虑，对大部分甚至所有涉案金额、涉案面积等要素达到刑事立案标准的行政处罚案件，“一移了之”“移送了事”，引发不少行政违法案件被作为刑事案件立案。
二、行刑正向衔接“过度移送”检察监督面临的困境
检察机关作为国家法律监督机关，负有监督国家法律统一正确实施的职责。对行刑正向衔接“过度移送”，检察机关应当积极履职促进治理，但也面临以下困境：
一是监督认识不统一。目前，对检察机关是否可以监督行刑正向衔接“过度移送”，还存在认识分歧。一种意见认为，行刑正向衔接检察监督，主要解决的是有案不移、有案难移、以罚代刑等问题，最高人民检察院《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》也明确，行刑正向衔接检察监督的内容是监督行政机关“当移送不移送”的问题，对“不应移送而移送”情形，应由行政机关自行完善，避免检察机关越权干涉。另一种意见认为，检察机关对于行刑正向衔接“过度移送”可以监督，《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》明确规定，行政执法机关就刑事案件立案追诉标准、证据收集固定等问题咨询人民检察院的，人民检察院应当及时答复。而检察机关答复时，对符合移送条件的，应当监督移送；对不符合移送条件的，则应告知结果和理由。检察机关对案件作出不符合移送条件的结论，实质上也是一种监督。
二是监督标准不明晰。当前，对案件在金额、面积等数额上达到刑事立案标准，但依据已经查明的事实和理由，哪些案件“应当移送”，哪些案件“不应当移送”，并无清晰标准可循。以B区检察院办理的某公司违法占用林地案为例，该公司在安装风力发电设备过程中，由于获批地块受贵州特有的喀斯特地貌影响，无法完成安装，考虑风力发电设备安装要求高、工期耽误损失大，该公司遂临时在附近流转了一块符合地质要求的林地进行安装。对于该公司的行为，有人认为是普通行政违法，也有人认为构成犯罪，但属于犯罪情节轻微。类似案件如果进入行刑衔接“过度移送”监督范围，移送标准难把握。移送标准过高，可能放纵犯罪，而移送标准过低，又容易损害当事人合法权益。
三是监督范围不明确。对于行刑正向衔接“过度移送”现象，案件范围如何界定、在什么情况下可以启动监督，目前尚无明确规定。一般情况下，行政机关主动要求检察监督的，可以纳入行刑正向衔接“过度移送”检察监督范畴。其他情形则可以参照行政诉讼、民事诉讼检察监督规则，对影响国家利益和社会公共利益的“重大、疑难、复杂案件”，检察机关可以依职权介入监督。但是，“重大、疑难、复杂案件”的范围难以准确界定，司法实践中弹性较大，可能引发“选择性监督”，引发对检察监督公正性和权威性的质疑。
四是协作机制不畅通。司法实践中已经开展的行刑正向衔接“过度移送”检察监督案例，多数是检察机关与行政执法机关形成相关协作机制后，或法治政府建设相关专项活动中，由行政执法机关主动邀请检察机关参与监督。但目前行政执法机关与检察机关之间仍缺乏有效的信息共享和协作机制，导致不少行政执法机关并不知晓何种情形下可以邀请检察机关提出监督意见，检察机关也难以发现行政执法机关执法过程中遇到的相关问题，形成检察监督“梗阻”。
三、行刑正向衔接“过度移送”检察监督的完善构想
针对上述困境，结合行刑衔接工作实际，完善检察机关对行刑正向衔接“过度移送”的监督路径主要有：
一是统一监督认识。行刑正向衔接“过度移送”检察监督应当开展。首先，我国刑法、民法、行政法分别从不同角度强调对当事人合法权益进行保护，三者相互配合，共同构建全面的当事人合法权益保护体系，维护当事人合法权益是法治体系的共同目标。面对行刑正向衔接“过度移送”严重损害当事人合法权益的状况，检察机关开展法律监督无疑符合法治精神。其次，检察监督应当顺应法律政策变化和时代要求而调整，固守此前只监督“当移送不移送”的观念和做法，已不足以应对法治化新要求。最后，不赞同检察机关对“过度移送”现象进行监督的主要理由，是担忧检察机关越权干涉行政执法行为，但从B区检察院司法实践看，所办案件均为行政执法机关主动申请检察监督，这种情况下，上述担忧并不存在，相反，检察机关通过监督帮助行政执法机关提出法律意见，可以助推“案结事了”“政通人和”效果实现。
二是完善制度机制。监督范围上，统计发现，行刑正向衔接“过度移送”，主要集中在自然资源领域的行政犯，该类案件的犯罪故意、情节轻微等情形难以直接把握。因此，可通过修订《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》及完善相应配套文件，明确行刑正向衔接“过度移送”的监督范围，对“犯罪故意存疑”“是否存在阻却犯罪情形”及案件是否“重大、疑难、复杂”等，检察机关可受邀提出监督意见。监督标准上，完善《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，明确检察机关启动监督的监督标准，针对容易出现“过度移送”的案件类型，明确因行政机关履职不当造成可认定无犯罪故意、情节显著轻微等具体情形的，应当不予移送，除此之外应当监督行政机关移送刑事立案。监督方式上，明确行政执法机关对拟移送案件邀请检察机关监督前，应做到案件事实清楚，检察机关主要负责监督法律适用，仅审查案件“是否符合移送刑事立案标准”；明确检察机关的审查期限与反馈机制，避免审查周期过长影响行政相对人合法权益；明确监督意见只基于当前案情作出，如后续发现新的证据或事实，则视情况决定是否调整监督意见。
三是优化协作机制。建立专门信息共享机制，通过信息共享，行政执法机关主动推送案件信息，便于检察机关及时发现案件，高效开展监督。检察机关在办理案件过程中，在某些领域专业知识不足的，可向相关行政执法机关、专家咨询，特别在测绘、矿产等专业性强的领域，可以探索建立“检察机关+行政执法机关+专家”的审查方式，突破专业瓶颈，确保监督意见在认定事实清楚、法律适用正确的基础上作出。
四是深化技术赋能与行政相对人参与。借用数智检察手段，研发监督模型，设置“被害人过错”“情节显著轻微”“事实认定不准”等检测标准，实时对在办的行刑正向衔接案件开展智能梳理，识别出行刑正向衔接“过度移送”案件，辅以人工核查校验，扩大监督质效规模。另一方面，行政相对人受“过度移送”实质损害最大，且最熟悉案件事实，其充分参与对于案件正确处理具有重大作用，故检察机关在办理行刑正向衔接“过度移送”案件时，应当充分听取当事人意见。必要时，可以允许当事人在规定时间内申请检察机关开展检察听证，保障当事人知情权和充分发表意见的权利。
（作者单位：遵义市播州区人民检察院）
行刑正向衔接“过度移送”，是行政机关在履行行刑正向衔接职责过程中，形式化将不符合刑事立案条件的案件一律移送刑事立案，影响行政相对人合法权益的行为。行刑正向衔接“过度移送”既浪费执法司法资源、影响执法司法公信力，又增大案件错误办理和损害行政相对人合法权益风险，亟待引起重视和治理。
一、行刑正向衔接“过度移送”的成因
行刑正向衔接“过度移送”成因十分复杂。从制度层面看，当前《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》确定的移送规则，未要求移送主体在移送案件时全面、实质审查，导致移送标准相对较低、移送随意。根据该规定，只要案件涉及的金额、违法情节、违法事实造成的后果等达到刑事立案标准，就应当移送，而对主观故意、社会危险性及阻却犯罪的介入因素等方面问题则未提及，引发行政执法机关“重移送不重审查”。从实践层面看，个别行政执法机关出于严格执行行刑正向衔接机制考虑，对大部分甚至所有涉案金额、涉案面积等要素达到刑事立案标准的行政处罚案件，“一移了之”“移送了事”，引发不少行政违法案件被作为刑事案件立案。
二、行刑正向衔接“过度移送”检察监督面临的困境
检察机关作为国家法律监督机关，负有监督国家法律统一正确实施的职责。对行刑正向衔接“过度移送”，检察机关应当积极履职促进治理，但也面临以下困境：
一是监督认识不统一。目前，对检察机关是否可以监督行刑正向衔接“过度移送”，还存在认识分歧。一种意见认为，行刑正向衔接检察监督，主要解决的是有案不移、有案难移、以罚代刑等问题，最高人民检察院《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》也明确，行刑正向衔接检察监督的内容是监督行政机关“当移送不移送”的问题，对“不应移送而移送”情形，应由行政机关自行完善，避免检察机关越权干涉。另一种意见认为，检察机关对于行刑正向衔接“过度移送”可以监督，《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》明确规定，行政执法机关就刑事案件立案追诉标准、证据收集固定等问题咨询人民检察院的，人民检察院应当及时答复。而检察机关答复时，对符合移送条件的，应当监督移送；对不符合移送条件的，则应告知结果和理由。检察机关对案件作出不符合移送条件的结论，实质上也是一种监督。
二是监督标准不明晰。当前，对案件在金额、面积等数额上达到刑事立案标准，但依据已经查明的事实和理由，哪些案件“应当移送”，哪些案件“不应当移送”，并无清晰标准可循。以B区检察院办理的某公司违法占用林地案为例，该公司在安装风力发电设备过程中，由于获批地块受贵州特有的喀斯特地貌影响，无法完成安装，考虑风力发电设备安装要求高、工期耽误损失大，该公司遂临时在附近流转了一块符合地质要求的林地进行安装。对于该公司的行为，有人认为是普通行政违法，也有人认为构成犯罪，但属于犯罪情节轻微。类似案件如果进入行刑衔接“过度移送”监督范围，移送标准难把握。移送标准过高，可能放纵犯罪，而移送标准过低，又容易损害当事人合法权益。
三是监督范围不明确。对于行刑正向衔接“过度移送”现象，案件范围如何界定、在什么情况下可以启动监督，目前尚无明确规定。一般情况下，行政机关主动要求检察监督的，可以纳入行刑正向衔接“过度移送”检察监督范畴。其他情形则可以参照行政诉讼、民事诉讼检察监督规则，对影响国家利益和社会公共利益的“重大、疑难、复杂案件”，检察机关可以依职权介入监督。但是，“重大、疑难、复杂案件”的范围难以准确界定，司法实践中弹性较大，可能引发“选择性监督”，引发对检察监督公正性和权威性的质疑。
四是协作机制不畅通。司法实践中已经开展的行刑正向衔接“过度移送”检察监督案例，多数是检察机关与行政执法机关形成相关协作机制后，或法治政府建设相关专项活动中，由行政执法机关主动邀请检察机关参与监督。但目前行政执法机关与检察机关之间仍缺乏有效的信息共享和协作机制，导致不少行政执法机关并不知晓何种情形下可以邀请检察机关提出监督意见，检察机关也难以发现行政执法机关执法过程中遇到的相关问题，形成检察监督“梗阻”。
三、行刑正向衔接“过度移送”检察监督的完善构想
针对上述困境，结合行刑衔接工作实际，完善检察机关对行刑正向衔接“过度移送”的监督路径主要有：
一是统一监督认识。行刑正向衔接“过度移送”检察监督应当开展。首先，我国刑法、民法、行政法分别从不同角度强调对当事人合法权益进行保护，三者相互配合，共同构建全面的当事人合法权益保护体系，维护当事人合法权益是法治体系的共同目标。面对行刑正向衔接“过度移送”严重损害当事人合法权益的状况，检察机关开展法律监督无疑符合法治精神。其次，检察监督应当顺应法律政策变化和时代要求而调整，固守此前只监督“当移送不移送”的观念和做法，已不足以应对法治化新要求。最后，不赞同检察机关对“过度移送”现象进行监督的主要理由，是担忧检察机关越权干涉行政执法行为，但从B区检察院司法实践看，所办案件均为行政执法机关主动申请检察监督，这种情况下，上述担忧并不存在，相反，检察机关通过监督帮助行政执法机关提出法律意见，可以助推“案结事了”“政通人和”效果实现。
二是完善制度机制。监督范围上，统计发现，行刑正向衔接“过度移送”，主要集中在自然资源领域的行政犯，该类案件的犯罪故意、情节轻微等情形难以直接把握。因此，可通过修订《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》及完善相应配套文件，明确行刑正向衔接“过度移送”的监督范围，对“犯罪故意存疑”“是否存在阻却犯罪情形”及案件是否“重大、疑难、复杂”等，检察机关可受邀提出监督意见。监督标准上，完善《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》，明确检察机关启动监督的监督标准，针对容易出现“过度移送”的案件类型，明确因行政机关履职不当造成可认定无犯罪故意、情节显著轻微等具体情形的，应当不予移送，除此之外应当监督行政机关移送刑事立案。监督方式上，明确行政执法机关对拟移送案件邀请检察机关监督前，应做到案件事实清楚，检察机关主要负责监督法律适用，仅审查案件“是否符合移送刑事立案标准”；明确检察机关的审查期限与反馈机制，避免审查周期过长影响行政相对人合法权益；明确监督意见只基于当前案情作出，如后续发现新的证据或事实，则视情况决定是否调整监督意见。
三是优化协作机制。建立专门信息共享机制，通过信息共享，行政执法机关主动推送案件信息，便于检察机关及时发现案件，高效开展监督。检察机关在办理案件过程中，在某些领域专业知识不足的，可向相关行政执法机关、专家咨询，特别在测绘、矿产等专业性强的领域，可以探索建立“检察机关+行政执法机关+专家”的审查方式，突破专业瓶颈，确保监督意见在认定事实清楚、法律适用正确的基础上作出。
四是深化技术赋能与行政相对人参与。借用数智检察手段，研发监督模型，设置“被害人过错”“情节显著轻微”“事实认定不准”等检测标准，实时对在办的行刑正向衔接案件开展智能梳理，识别出行刑正向衔接“过度移送”案件，辅以人工核查校验，扩大监督质效规模。另一方面，行政相对人受“过度移送”实质损害最大，且最熟悉案件事实，其充分参与对于案件正确处理具有重大作用，故检察机关在办理行刑正向衔接“过度移送”案件时，应当充分听取当事人意见。必要时，可以允许当事人在规定时间内申请检察机关开展检察听证，保障当事人知情权和充分发表意见的权利。
（作者单位：遵义市播州区人民检察院）
