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破局“形式化”：基层检察人民监督员实质化履职的机制创新与实践
■郭志琴
人民监督员制度是新时代检察机关践行全过程人民民主、规范检察权运行、提升司法公信力的核心制度载体，其“实质化”发展程度直接关系到“人民司法”理念的落地成效与检察监督体系的现代化水平。基层检察机关作为法律监督的“最后一公里”，其人民监督员工作的质效，不仅影响司法公开的深度与社会监督的力度，更关乎公平正义在基层的可及性。本文以G省Z市检察机关2023年至2025年9月的实践样本（期间共接受人民监督员监督2615件次）为基础，结合贵州余庆县等基层检察机关的创新实践，系统剖析工作样态与深层症结，依托程序正义、协同治理、司法民主等理论支撑，构建实质化发展的路径体系，为基层检察监督工作提质增效提供理论参考与实践指引。
一、基层检察人民监督员工作的实践样态与核心特征
（一）监督规模稳步扩容，覆盖范围向“全领域”延伸
近3年来，Z市检察机关人民监督员监督案件量呈逐年递增趋势：2023年860件次、2024年1048件次、2025年截至9月707件次，彰显检察机关主动接受社会监督的自觉意识持续增强。监督领域已实现“四大检察”全覆盖，其中刑事检察2097件（占比80.19%）、行政检察294件（占比11.24%）、公益诉讼检察126件（占比4.82%）、民事检察98件（占比3.75%），形成以刑事检察为重点、多领域协同监督的格局，为“四大检察”均衡发展提供了外部监督支撑。
（二）监督方式以“听证为核心”，介入模式呈“检察机关主导”特征
从监督形式看，案件公开审查、公开听证占比最高，达1541件次（占总数58.93%），其余依次为法律文书宣告送达（256件次，9.78%）、案件质量评查（242件次，9.25%）、检察官出庭支持公诉（195件次，7.45%），而巡回检察（44件次，1.68%）、司法规范化检查（57件次，2.17%）等方式运用较少，监督形式仍显单一。从介入模式看，3年累计2608件次监督活动由检察机关主动邀请发起，人民监督员主动提出监督仅7件次（占比0.27%），呈现“检察机关主导、监督员被动响应”的特征，主动监督渠道有待进一步畅通。
（三）监督效能初步显现，制度价值向“实务赋能”转化
尽管存在形式化倾向，但人民监督员制度在规范办案、提升质效中的作用已初步凸显。例如，Z市检察机关通过监督员对案件质量的评查，推动文书规范化水平提升；余庆县检察院依托人民监督员监督，累计纠正案卡填录错误800余条，连续五个季度实现案卡填录问题“每日清零”。此外，在公益诉讼、“终本执行”等民生领域，监督员通过参与调查取证、检察建议研究等实质性环节，推动解决了一批群众急难愁盼问题，如余庆县“外来入侵物种危害高标准农田”案中，监督员建议推动行政机关清理水葫芦4.2万平方米，形成“政府主导、部门协作、群众参与”的治理格局，印证了制度的实务赋能价值。
二、基层检察人民监督员工作实质化发展的现实梗阻
（一）司法理念偏差：主动接受监督的“内生动力”不足
部分检察官对人民监督员制度的政治属性与法理价值认知不到位，将其视为“程序性任务”而非“实质性监督”，尤其在案件量激增的背景下，存在“怕麻烦、图省事”的畏难情绪——对公开听证等程序要求高、耗时久的监督活动积极性不足，甚至出现“为听证而听证”的形式化倾向。例如，部分听证案件选择无争议、矛盾已化解的案件，听证时间过短，与“监督者更要自觉接受监督”的理念要求存在明显差距。
（二）制度供给缺位：运行机制存在“模糊地带”
现有制度规范与实践需求的适配性不足，导致监督流程“无章可循”：一是前置准备机制不健全，公开听证前向监督员提供的案件材料范围不明确，部分监督员因不了解案情难以提出实质性意见；二是意见反馈机制不完善，对监督员提出的异议缺乏规范的后续回应流程，“提而不采、采而不馈”现象时有发生；三是协同衔接机制缺失，与人大代表、政协委员等其他外部监督主体的参与机制未有机融合，监督资源分散，未能形成合力。
（三）监督结构失衡：供给侧与需求侧“错位匹配”
从监督领域看，刑事检察监督占比超八成，民事、公益诉讼等领域监督力度薄弱，与“四大检察”均衡发展的要求不相适应；从监督内容看，监督多局限于程序性环节（如文书送达、听证参与），未能深入案件事实认定、法律适用等核心环节，导致“监督浮于表面”。例如，若仅让监督员参与“终本执行”案件的听证，而不允许其核查财产线索、监督恢复执行流程，监督效果将大打折扣——余庆县“终本执行”案的成功，正是因为突破了这一局限，让监督员全程参与财产核查与措施控制。
（四）能力协同不足：监督员与检察业务“融合度低”
部分人民监督员队伍专业结构单一，对检察权运行的具体流程、法律适用要点了解不深，导致监督意见缺乏针对性与专业性。3年累计提出的24条意见建议中，仅3条为涉及证据审查、法律适用的实质性意见，其余多为“赞赏性评价”或“程序性建议”。反观余庆县“外来入侵物种”案，监督员能精准引用《防洪法》《外来入侵物种管理办法》指出行政机关履职漏洞，正是因为其专业背景与检察业务深度融合，印证了“专业协同”对实质化监督的关键作用。
三、基层检察人民监督员工作实质化发展的理论支撑
（一）程序正义理论：为“监督程序实质化”提供法理依据
程序正义是司法公正的核心要素，其要求监督过程不仅“有形式”，更要“有内容”。人民监督员工作实质化，本质是让监督程序符合“正当性”要求——通过明确监督流程、保障监督员知情权与表达权，避免“走过场”。检察机关在办案中，邀请监督员全程参与现场勘验、调查取证、检察建议研究、整改“回头看”，形成“全流程闭环监督”，正是程序正义理论的实践转化，监督员通过亲历办案关键环节，确保监督意见基于事实与法律，而非主观判断。
（二）协同治理理论：为“监督主体多元化”提供逻辑支撑
协同治理理论强调公共事务的解决需多元主体共同参与，人民监督员制度正是这一理论在司法领域的体现——检察机关作为监督主体，需联合人民监督员（社会力量）、行政机关（履职对象）、群众（利益相关方），形成“多方协同”的监督格局。余庆县通过“检察机关监督+监督员专业建议+水务部门整改+群众参与举报”的模式，不仅解决了个案问题，更推动全县建立水葫芦防治长效机制，实现从“个案监督”到“系统治理”的跨越，印证了协同治理对提升监督效能的重要性。
（三）司法民主理论：为“监督过程公开化”提供价值指引
司法民主的核心是“让人民参与司法”，其要求检察工作不仅“结果公开”，更要“过程公开”。人民监督员工作实质化，是司法民主在检察领域的具体落地——通过邀请群众代表（监督员）参与监督，让司法权运行置于社会监督之下，提升司法公信力。余庆县一“终本执行”案中，监督员全程参与监督，推动147.9万元执行款兑现，并促成“财产线索共享”机制建立，实现“个案监督—机制完善—系统治理”的升级，正是司法民主理论的价值体现：监督员作为“人民意志的代表”，通过参与监督，让司法权运行更贴近群众需求，让胜诉权益从“纸上”落到“实处”。
四、基层检察人民监督员工作实质化发展的实践路径
（一）构建“三阶实质化”监督模式，破解“形式化”困境
推动基层检察人民监督员工作实质化，需以破解“形式化”困境为核心，立足程序正义与协同治理理论，构建兼具系统性与可操作性的实践体系。其一，应从监督全流程切入，构建“程序—内容—效果”三位一体的实质化监督模式，既要通过明确案卷材料前置供给范围（如核心证据清单、法律适用争议点）、保障监督员履职亲历权（如参与“终本执行”案件财产核查、公益诉讼现场勘验），夯实程序实质化基础，避免“走过场”式参与；又要聚焦案件核心环节，引导监督员围绕事实认定、法律适用等关键问题发力，如余庆县“外来入侵物种”案中监督员精准援引《防洪法》界定行政机关职责那般，提升监督内容的专业性与针对性；更需建立“监督意见采纳—整改落地—效果评估”的闭环机制，通过定期回访、公开听证等方式验证监督成效，防止“提而不采、采而无果”。
（二）完善“四维协同”工作机制，破解“协同不足”难题
实践中需强化多元主体与要素的协同联动，完善“制度—主体—业务—技术”四维协同机制。在制度供给层面，建议制定《人民监督员参与检察办案实施细则》，细化监督启动条件、材料传递标准、意见反馈时限，填补现有规范的模糊地带；从主体协同维度，既要推动检察机关内部业务部门与监督工作机构的常态化沟通，确保“应邀尽邀”，又要联合法院、行政机关建立监督线索共享机制，如余庆县“终本执行”案中与征收部门的协作那般，为监督员核查信息提供便利，同时衔接人大代表、政协委员监督资源，避免监督碎片化；就业务融合而言，可将人民监督员工作纳入检察业务考评，推动检察官主动对接监督需求，并通过“同堂培训”讲解检察权运行流程，缩小监督员与检察业务的认知差距；借助技术赋能手段，开发监督线索智能推送平台与线上履职系统，依托大数据分析筛选“终本执行”“公益诉讼”等重点监督案件，提升监督精准度与便捷性。
（三）健全“三重保障”体系，破解“履职动力弱”问题
组织支撑上，应设立专职人民监督员工作机构，配备联络员负责案件对接、材料送达与意见反馈，打通监督工作“最后一公里”；能力建设维度，需分层开展培训——对新选任监督员侧重《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》等基础规范解读，对资深监督员聚焦“证据审查”“法律适用”等专项能力提升，辅以“模拟听证”“案例研讨”等实践练兵；激励约束机制方面，可建立履职评价体系，对提出实质性意见、推动案件整改的监督员予以表彰，对长期不履职、履职效果差的及时调整，同时完善意见反馈与说明机制，保障监督员的参与感与监督权，激发其履职积极性。通过这一系列路径，既能破解当前监督中理念偏差、制度缺位、结构失衡等问题，又能推动人民监督员制度与基层检察履职深度融合，真正实现“以监督促公正、以监督提公信”的制度初衷。
人民监督员工作实质化，是推进检察工作现代化的必然要求，也是践行“以人民为中心”司法理念的关键路径。G省Z市与余庆县的实践表明，只有突破“形式化”困境，才能让人民监督员制度真正成为“规范检察权运行、提升司法公信力”的重要支撑。展望未来，基层检察机关需进一步强化“监督者更要接受监督”的理念，以理论创新引领实践创新，推动人民监督员工作从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变，让司法公正更可感、可触、可信，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献检察力量。
（作者单位：余庆县人民检察院）
人民监督员制度是新时代检察机关践行全过程人民民主、规范检察权运行、提升司法公信力的核心制度载体，其“实质化”发展程度直接关系到“人民司法”理念的落地成效与检察监督体系的现代化水平。基层检察机关作为法律监督的“最后一公里”，其人民监督员工作的质效，不仅影响司法公开的深度与社会监督的力度，更关乎公平正义在基层的可及性。本文以G省Z市检察机关2023年至2025年9月的实践样本（期间共接受人民监督员监督2615件次）为基础，结合贵州余庆县等基层检察机关的创新实践，系统剖析工作样态与深层症结，依托程序正义、协同治理、司法民主等理论支撑，构建实质化发展的路径体系，为基层检察监督工作提质增效提供理论参考与实践指引。
一、基层检察人民监督员工作的实践样态与核心特征
（一）监督规模稳步扩容，覆盖范围向“全领域”延伸
近3年来，Z市检察机关人民监督员监督案件量呈逐年递增趋势：2023年860件次、2024年1048件次、2025年截至9月707件次，彰显检察机关主动接受社会监督的自觉意识持续增强。监督领域已实现“四大检察”全覆盖，其中刑事检察2097件（占比80.19%）、行政检察294件（占比11.24%）、公益诉讼检察126件（占比4.82%）、民事检察98件（占比3.75%），形成以刑事检察为重点、多领域协同监督的格局，为“四大检察”均衡发展提供了外部监督支撑。
（二）监督方式以“听证为核心”，介入模式呈“检察机关主导”特征
从监督形式看，案件公开审查、公开听证占比最高，达1541件次（占总数58.93%），其余依次为法律文书宣告送达（256件次，9.78%）、案件质量评查（242件次，9.25%）、检察官出庭支持公诉（195件次，7.45%），而巡回检察（44件次，1.68%）、司法规范化检查（57件次，2.17%）等方式运用较少，监督形式仍显单一。从介入模式看，3年累计2608件次监督活动由检察机关主动邀请发起，人民监督员主动提出监督仅7件次（占比0.27%），呈现“检察机关主导、监督员被动响应”的特征，主动监督渠道有待进一步畅通。
（三）监督效能初步显现，制度价值向“实务赋能”转化
尽管存在形式化倾向，但人民监督员制度在规范办案、提升质效中的作用已初步凸显。例如，Z市检察机关通过监督员对案件质量的评查，推动文书规范化水平提升；余庆县检察院依托人民监督员监督，累计纠正案卡填录错误800余条，连续五个季度实现案卡填录问题“每日清零”。此外，在公益诉讼、“终本执行”等民生领域，监督员通过参与调查取证、检察建议研究等实质性环节，推动解决了一批群众急难愁盼问题，如余庆县“外来入侵物种危害高标准农田”案中，监督员建议推动行政机关清理水葫芦4.2万平方米，形成“政府主导、部门协作、群众参与”的治理格局，印证了制度的实务赋能价值。
二、基层检察人民监督员工作实质化发展的现实梗阻
（一）司法理念偏差：主动接受监督的“内生动力”不足
部分检察官对人民监督员制度的政治属性与法理价值认知不到位，将其视为“程序性任务”而非“实质性监督”，尤其在案件量激增的背景下，存在“怕麻烦、图省事”的畏难情绪——对公开听证等程序要求高、耗时久的监督活动积极性不足，甚至出现“为听证而听证”的形式化倾向。例如，部分听证案件选择无争议、矛盾已化解的案件，听证时间过短，与“监督者更要自觉接受监督”的理念要求存在明显差距。
（二）制度供给缺位：运行机制存在“模糊地带”
现有制度规范与实践需求的适配性不足，导致监督流程“无章可循”：一是前置准备机制不健全，公开听证前向监督员提供的案件材料范围不明确，部分监督员因不了解案情难以提出实质性意见；二是意见反馈机制不完善，对监督员提出的异议缺乏规范的后续回应流程，“提而不采、采而不馈”现象时有发生；三是协同衔接机制缺失，与人大代表、政协委员等其他外部监督主体的参与机制未有机融合，监督资源分散，未能形成合力。
（三）监督结构失衡：供给侧与需求侧“错位匹配”
从监督领域看，刑事检察监督占比超八成，民事、公益诉讼等领域监督力度薄弱，与“四大检察”均衡发展的要求不相适应；从监督内容看，监督多局限于程序性环节（如文书送达、听证参与），未能深入案件事实认定、法律适用等核心环节，导致“监督浮于表面”。例如，若仅让监督员参与“终本执行”案件的听证，而不允许其核查财产线索、监督恢复执行流程，监督效果将大打折扣——余庆县“终本执行”案的成功，正是因为突破了这一局限，让监督员全程参与财产核查与措施控制。
（四）能力协同不足：监督员与检察业务“融合度低”
部分人民监督员队伍专业结构单一，对检察权运行的具体流程、法律适用要点了解不深，导致监督意见缺乏针对性与专业性。3年累计提出的24条意见建议中，仅3条为涉及证据审查、法律适用的实质性意见，其余多为“赞赏性评价”或“程序性建议”。反观余庆县“外来入侵物种”案，监督员能精准引用《防洪法》《外来入侵物种管理办法》指出行政机关履职漏洞，正是因为其专业背景与检察业务深度融合，印证了“专业协同”对实质化监督的关键作用。
三、基层检察人民监督员工作实质化发展的理论支撑
（一）程序正义理论：为“监督程序实质化”提供法理依据
程序正义是司法公正的核心要素，其要求监督过程不仅“有形式”，更要“有内容”。人民监督员工作实质化，本质是让监督程序符合“正当性”要求——通过明确监督流程、保障监督员知情权与表达权，避免“走过场”。检察机关在办案中，邀请监督员全程参与现场勘验、调查取证、检察建议研究、整改“回头看”，形成“全流程闭环监督”，正是程序正义理论的实践转化，监督员通过亲历办案关键环节，确保监督意见基于事实与法律，而非主观判断。
（二）协同治理理论：为“监督主体多元化”提供逻辑支撑
协同治理理论强调公共事务的解决需多元主体共同参与，人民监督员制度正是这一理论在司法领域的体现——检察机关作为监督主体，需联合人民监督员（社会力量）、行政机关（履职对象）、群众（利益相关方），形成“多方协同”的监督格局。余庆县通过“检察机关监督+监督员专业建议+水务部门整改+群众参与举报”的模式，不仅解决了个案问题，更推动全县建立水葫芦防治长效机制，实现从“个案监督”到“系统治理”的跨越，印证了协同治理对提升监督效能的重要性。
（三）司法民主理论：为“监督过程公开化”提供价值指引
司法民主的核心是“让人民参与司法”，其要求检察工作不仅“结果公开”，更要“过程公开”。人民监督员工作实质化，是司法民主在检察领域的具体落地——通过邀请群众代表（监督员）参与监督，让司法权运行置于社会监督之下，提升司法公信力。余庆县一“终本执行”案中，监督员全程参与监督，推动147.9万元执行款兑现，并促成“财产线索共享”机制建立，实现“个案监督—机制完善—系统治理”的升级，正是司法民主理论的价值体现：监督员作为“人民意志的代表”，通过参与监督，让司法权运行更贴近群众需求，让胜诉权益从“纸上”落到“实处”。
四、基层检察人民监督员工作实质化发展的实践路径
（一）构建“三阶实质化”监督模式，破解“形式化”困境
推动基层检察人民监督员工作实质化，需以破解“形式化”困境为核心，立足程序正义与协同治理理论，构建兼具系统性与可操作性的实践体系。其一，应从监督全流程切入，构建“程序—内容—效果”三位一体的实质化监督模式，既要通过明确案卷材料前置供给范围（如核心证据清单、法律适用争议点）、保障监督员履职亲历权（如参与“终本执行”案件财产核查、公益诉讼现场勘验），夯实程序实质化基础，避免“走过场”式参与；又要聚焦案件核心环节，引导监督员围绕事实认定、法律适用等关键问题发力，如余庆县“外来入侵物种”案中监督员精准援引《防洪法》界定行政机关职责那般，提升监督内容的专业性与针对性；更需建立“监督意见采纳—整改落地—效果评估”的闭环机制，通过定期回访、公开听证等方式验证监督成效，防止“提而不采、采而无果”。
（二）完善“四维协同”工作机制，破解“协同不足”难题
实践中需强化多元主体与要素的协同联动，完善“制度—主体—业务—技术”四维协同机制。在制度供给层面，建议制定《人民监督员参与检察办案实施细则》，细化监督启动条件、材料传递标准、意见反馈时限，填补现有规范的模糊地带；从主体协同维度，既要推动检察机关内部业务部门与监督工作机构的常态化沟通，确保“应邀尽邀”，又要联合法院、行政机关建立监督线索共享机制，如余庆县“终本执行”案中与征收部门的协作那般，为监督员核查信息提供便利，同时衔接人大代表、政协委员监督资源，避免监督碎片化；就业务融合而言，可将人民监督员工作纳入检察业务考评，推动检察官主动对接监督需求，并通过“同堂培训”讲解检察权运行流程，缩小监督员与检察业务的认知差距；借助技术赋能手段，开发监督线索智能推送平台与线上履职系统，依托大数据分析筛选“终本执行”“公益诉讼”等重点监督案件，提升监督精准度与便捷性。
（三）健全“三重保障”体系，破解“履职动力弱”问题
组织支撑上，应设立专职人民监督员工作机构，配备联络员负责案件对接、材料送达与意见反馈，打通监督工作“最后一公里”；能力建设维度，需分层开展培训——对新选任监督员侧重《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》等基础规范解读，对资深监督员聚焦“证据审查”“法律适用”等专项能力提升，辅以“模拟听证”“案例研讨”等实践练兵；激励约束机制方面，可建立履职评价体系，对提出实质性意见、推动案件整改的监督员予以表彰，对长期不履职、履职效果差的及时调整，同时完善意见反馈与说明机制，保障监督员的参与感与监督权，激发其履职积极性。通过这一系列路径，既能破解当前监督中理念偏差、制度缺位、结构失衡等问题，又能推动人民监督员制度与基层检察履职深度融合，真正实现“以监督促公正、以监督提公信”的制度初衷。
人民监督员工作实质化，是推进检察工作现代化的必然要求，也是践行“以人民为中心”司法理念的关键路径。G省Z市与余庆县的实践表明，只有突破“形式化”困境，才能让人民监督员制度真正成为“规范检察权运行、提升司法公信力”的重要支撑。展望未来，基层检察机关需进一步强化“监督者更要接受监督”的理念，以理论创新引领实践创新，推动人民监督员工作从“有形覆盖”向“有效覆盖”转变，让司法公正更可感、可触、可信，为推进国家治理体系和治理能力现代化贡献检察力量。
（作者单位：余庆县人民检察院）
