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中国生态环保法70年：观念与制度演进
■ 胡长兵
岁月飞逝，中国生态环保法已走过70多年的旅程。从起初的稚嫩淳朴，到现今的日臻成熟，立身世界潮头，数十载的成长之路值得铭记。
一、环境保护法初创
新中国成立后，近代洋务运动以来时断时续的工业化进程终得以平稳加速展开。随着工农业的发展，生态环保问题也渐渐浮现。囿于时代对自然规律的认知浅薄，例如工业上，火电厂多沿江河布局，为的是方便灰渣倾倒水道，而未曾顾虑侵害水质；农业上，又如片面寻求粮食生产，盲目毁林垦荒。鉴此，20世纪50-60年代，陆续制订了《水土保持暂行纲要》（1957）、《森林保护条例》（1963）、《矿产资源保护试行条例》（1965）等，这些法规比较重视自然资源保护，特别是作为农业命脉的土地等要素的管理。在防治环境污染方面，则有《工厂安全卫生规程》（1956），其中首次对工业污染予以了界定，还有《城市工业废水、生活污水管理暂行规定（草案）》（1964）等。
中国自古有着自然资源管护的传统，上面的资源立法固不意外，另一方面，在当时，尽管客观上国内已经出现了城市空气污染、江河水污染为典型的一些重要环境问题，但受认识水平限制，从政府到群众，以上治污法的观念仍旧停留于公共卫生层面，仅将工业“三废”、污染等看作影响人体健康的医疗保健、环境卫生问题。诚如国家环保局首任局长曲格平回忆的：“那时候，对于公众来说，环境保护这个概念还没有形成。当时人们理解的环境保护就是环境卫生。”
1972年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，大会发布了《人类环境宣言》，筹设了联合国环境规划署。我国派团参加了会议，拓广了视野，极大地促动了嗣后国内环境政策和法制的建设步伐。1973年，国务院举行第一次全国环境保护会议，破除意识形态教条，坦承社会主义制度的中国，也存在着比较严重的环境损害问题。自此，对污染公害问题的理解，达成了从单纯的卫生问题到全局性的环境问题的根本性转变。会后，国务院批转下发了会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。该草案提出了发展生产和保护环境“统筹兼顾、全面安排”的原则，是国内第一个综合性的环保行政法规，也是日后环境保护法的雏形。后几年里，《防止沿海水域污染暂行规定》（1974）等数部法规渐次出台。
1974年，国务院环境保护领导小组设立，虽只是一个临时的协调部门，却标志着环保机构的起步。
二、环保法体系建立
1978年，《宪法》修订，新增条文“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，首次将环保事项列入根本法，确定其为国家的一项基本职责。1982年，宪法再次修正，重申“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。新法较前扩大了环保对象，增加了合理利用自然资源的条款。
1979年，《环境保护法（试行）》颁布，旨在“合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境”。作为环保基本法，该法列明污染防治和自然保护二块领域，规定了“谁污染谁治理”等原则。同年，资源法类的《森林法（试行）》也予公布。
1983年底，国务院召开第二次全国环境保护会议，会上总结了历年来环保事业的种种经验及教训，制定了经济建设、城乡建设、环境建设同步发展的总方针，并宣布环境保护是必须长期坚持的一项基本国策。作为环保法史上的重要节点之一，本次会议的意义在于，通过集中的、面对面的研讨形式，一方面，提供了法律施行中必然遇到的一些疑难或困境方面的交流渠道，譬如煤气化是改善城镇大气污染的先进措施，可投资巨大，当下财力难以满足，只能先从少数城市开始。另一方面，经过话题论辩、观点交锋，与会者可以最大程度地求同存异，凝聚共识。会议将环境意识拔擢为国策意识，在政府管理者中，宣传普及了环保立法的精神，进一步统一了思想，树立了信心。
此后直到新千年，生态环保立法快速推进，是法制体系建设中最活跃的部门之一。截至2006年，全国人大先后颁布了水、大气、固体废物等污染防治，草原、渔业等资源保护与利用、野生动物等生态保护等方面约25部单项法律，国务院制订的行政法规则有《自然保护区条例》等50余项。至此，大体形成了以宪法的环保条款为依据，综合性的环保基本法为中心，以及系列单行法为枝干的独立的环境与资源保护部门法。
管理机构方面，1982年，城乡建设环境保护部建立，下设环保局；1998年，环保局升级作国家环保总局；2008年，环保总局再次升格为环境保护部。
三、生态文明理念弘扬
20世纪80-90年代，国内经济的快速发展引发了严重的环境问题。尽管环保工作取得了积极进展，但形势依然十分严峻。2005年，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。”为此，上述决定强调实施可持续发展战略，“倡导生态文明”，建设资源节约型和环境友好型社会。2007年党的十七大报告提出“建设社会主义生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。
可持续发展、生态文明之概念的提出具有里程碑的意义，它将污染、环境问题不再简单视作一个工业化、经济现代化中的令人烦恼的副作用、伴生品，而是升华到人与自然关系的高度。1972年，前述人类环境会议发布的特别专家报告《只有一个地球》指出，“我们只有一个地球，如果它被破坏了，人类将别无去处。”近代工业革命后，人们将自然视为征服、主宰及资源攫取的对象，然其不幸的后果却是地球生态的日益破败。自然乃生命之母、文明之根基。人与自然理当和谐共生。
知识的更新、观念的飞跃推动着生态环保法治逐步迈向成熟。2018年，环境保护部改组为生态环境部，地位抬高、职权扩张。制度方面，目前为止，已形成拥有法律36部、行政法规150多件、部门规章约250件、司法解释及司法政策文件50多件、环境标准2200多件的庞大体系。
四、生态环境法典启动
《民法典》2020年的编纂成功带来了示范效应。2024年，党的二十届三中全会提出“编纂生态环境法典”，随后，编纂工作列入全国人大常委会2025年度立法计划。2025年4月，《生态环境法典（草案）》提请十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议，并向社会公开征求意见。
草案采用适度法典化模式，现有循环经济、节约能源等法律继续保留，因此规模稍限，总计1188条，约16万字。主体内容包括污染防治、生态保护、绿色低碳发展等三编。
总体上，草案以体系化、法典化的方式确认了70多年来生态环保法的理论、制度和实践成就，是新时代生态文明建设中的重大立法成果。
现时，法典草案还非完善，以下拟出几条建议以供参考：一是就名称而言，绿色发展、永续发展、生态文明乃当今世界潮流，名谓《生态环境法典》固然可以，《生态法典》似乎更加适宜。法典的核心应奠基于生态平衡概念，亦即人和自然之间的共同体关系，诸如生活环境、生产环境、自然资源等具体的次级范畴方才坚实地附着其上。由此引来第二点，法典可以增添一篇序言，概要阐述历史以来人与自然的复杂关系，庄重宣告未来共生、共荣的决心和信念。第三，现行《环境保护法》虽说偏重于污染防治，毕竟把“环境保护”章置于其之前，顺位次序至少部分地表达了重要性。法典草案则对此作了反转，“污染防治”编排位于“生态保护”编前，给人以防污、治污问题更突出、更紧要的观感，无疑降低了法典之为生态环境基本法的品格。
（作者系贵州社会科学院法律所副研究员）
岁月飞逝，中国生态环保法已走过70多年的旅程。从起初的稚嫩淳朴，到现今的日臻成熟，立身世界潮头，数十载的成长之路值得铭记。
一、环境保护法初创
新中国成立后，近代洋务运动以来时断时续的工业化进程终得以平稳加速展开。随着工农业的发展，生态环保问题也渐渐浮现。囿于时代对自然规律的认知浅薄，例如工业上，火电厂多沿江河布局，为的是方便灰渣倾倒水道，而未曾顾虑侵害水质；农业上，又如片面寻求粮食生产，盲目毁林垦荒。鉴此，20世纪50-60年代，陆续制订了《水土保持暂行纲要》（1957）、《森林保护条例》（1963）、《矿产资源保护试行条例》（1965）等，这些法规比较重视自然资源保护，特别是作为农业命脉的土地等要素的管理。在防治环境污染方面，则有《工厂安全卫生规程》（1956），其中首次对工业污染予以了界定，还有《城市工业废水、生活污水管理暂行规定（草案）》（1964）等。
中国自古有着自然资源管护的传统，上面的资源立法固不意外，另一方面，在当时，尽管客观上国内已经出现了城市空气污染、江河水污染为典型的一些重要环境问题，但受认识水平限制，从政府到群众，以上治污法的观念仍旧停留于公共卫生层面，仅将工业“三废”、污染等看作影响人体健康的医疗保健、环境卫生问题。诚如国家环保局首任局长曲格平回忆的：“那时候，对于公众来说，环境保护这个概念还没有形成。当时人们理解的环境保护就是环境卫生。”
1972年，联合国人类环境会议在瑞典斯德哥尔摩召开，大会发布了《人类环境宣言》，筹设了联合国环境规划署。我国派团参加了会议，拓广了视野，极大地促动了嗣后国内环境政策和法制的建设步伐。1973年，国务院举行第一次全国环境保护会议，破除意识形态教条，坦承社会主义制度的中国，也存在着比较严重的环境损害问题。自此，对污染公害问题的理解，达成了从单纯的卫生问题到全局性的环境问题的根本性转变。会后，国务院批转下发了会议通过的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》。该草案提出了发展生产和保护环境“统筹兼顾、全面安排”的原则，是国内第一个综合性的环保行政法规，也是日后环境保护法的雏形。后几年里，《防止沿海水域污染暂行规定》（1974）等数部法规渐次出台。
1974年，国务院环境保护领导小组设立，虽只是一个临时的协调部门，却标志着环保机构的起步。
二、环保法体系建立
1978年，《宪法》修订，新增条文“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，首次将环保事项列入根本法，确定其为国家的一项基本职责。1982年，宪法再次修正，重申“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。新法较前扩大了环保对象，增加了合理利用自然资源的条款。
1979年，《环境保护法（试行）》颁布，旨在“合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境”。作为环保基本法，该法列明污染防治和自然保护二块领域，规定了“谁污染谁治理”等原则。同年，资源法类的《森林法（试行）》也予公布。
1983年底，国务院召开第二次全国环境保护会议，会上总结了历年来环保事业的种种经验及教训，制定了经济建设、城乡建设、环境建设同步发展的总方针，并宣布环境保护是必须长期坚持的一项基本国策。作为环保法史上的重要节点之一，本次会议的意义在于，通过集中的、面对面的研讨形式，一方面，提供了法律施行中必然遇到的一些疑难或困境方面的交流渠道，譬如煤气化是改善城镇大气污染的先进措施，可投资巨大，当下财力难以满足，只能先从少数城市开始。另一方面，经过话题论辩、观点交锋，与会者可以最大程度地求同存异，凝聚共识。会议将环境意识拔擢为国策意识，在政府管理者中，宣传普及了环保立法的精神，进一步统一了思想，树立了信心。
此后直到新千年，生态环保立法快速推进，是法制体系建设中最活跃的部门之一。截至2006年，全国人大先后颁布了水、大气、固体废物等污染防治，草原、渔业等资源保护与利用、野生动物等生态保护等方面约25部单项法律，国务院制订的行政法规则有《自然保护区条例》等50余项。至此，大体形成了以宪法的环保条款为依据，综合性的环保基本法为中心，以及系列单行法为枝干的独立的环境与资源保护部门法。
管理机构方面，1982年，城乡建设环境保护部建立，下设环保局；1998年，环保局升级作国家环保总局；2008年，环保总局再次升格为环境保护部。
三、生态文明理念弘扬
20世纪80-90年代，国内经济的快速发展引发了严重的环境问题。尽管环保工作取得了积极进展，但形势依然十分严峻。2005年，国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》指出，“发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国近20多年来集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型的特点。”为此，上述决定强调实施可持续发展战略，“倡导生态文明”，建设资源节约型和环境友好型社会。2007年党的十七大报告提出“建设社会主义生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。
可持续发展、生态文明之概念的提出具有里程碑的意义，它将污染、环境问题不再简单视作一个工业化、经济现代化中的令人烦恼的副作用、伴生品，而是升华到人与自然关系的高度。1972年，前述人类环境会议发布的特别专家报告《只有一个地球》指出，“我们只有一个地球，如果它被破坏了，人类将别无去处。”近代工业革命后，人们将自然视为征服、主宰及资源攫取的对象，然其不幸的后果却是地球生态的日益破败。自然乃生命之母、文明之根基。人与自然理当和谐共生。
知识的更新、观念的飞跃推动着生态环保法治逐步迈向成熟。2018年，环境保护部改组为生态环境部，地位抬高、职权扩张。制度方面，目前为止，已形成拥有法律36部、行政法规150多件、部门规章约250件、司法解释及司法政策文件50多件、环境标准2200多件的庞大体系。
四、生态环境法典启动
《民法典》2020年的编纂成功带来了示范效应。2024年，党的二十届三中全会提出“编纂生态环境法典”，随后，编纂工作列入全国人大常委会2025年度立法计划。2025年4月，《生态环境法典（草案）》提请十四届全国人大常委会第十五次会议初次审议，并向社会公开征求意见。
草案采用适度法典化模式，现有循环经济、节约能源等法律继续保留，因此规模稍限，总计1188条，约16万字。主体内容包括污染防治、生态保护、绿色低碳发展等三编。
总体上，草案以体系化、法典化的方式确认了70多年来生态环保法的理论、制度和实践成就，是新时代生态文明建设中的重大立法成果。
现时，法典草案还非完善，以下拟出几条建议以供参考：一是就名称而言，绿色发展、永续发展、生态文明乃当今世界潮流，名谓《生态环境法典》固然可以，《生态法典》似乎更加适宜。法典的核心应奠基于生态平衡概念，亦即人和自然之间的共同体关系，诸如生活环境、生产环境、自然资源等具体的次级范畴方才坚实地附着其上。由此引来第二点，法典可以增添一篇序言，概要阐述历史以来人与自然的复杂关系，庄重宣告未来共生、共荣的决心和信念。第三，现行《环境保护法》虽说偏重于污染防治，毕竟把“环境保护”章置于其之前，顺位次序至少部分地表达了重要性。法典草案则对此作了反转，“污染防治”编排位于“生态保护”编前，给人以防污、治污问题更突出、更紧要的观感，无疑降低了法典之为生态环境基本法的品格。
（作者系贵州社会科学院法律所副研究员）
