发布日期:
弥补治安正当防卫缺憾 优化社会治安治理效能
■ 曹波 陈雪攀
2025年6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的《治安管理处罚法》，自2026年1月1日起施行。新修订的《治安管理处罚法》第19条增设正当防卫条款，明确公民对不法侵害行为有权采取防卫措施。这一立法动向引发学界与实务界高度关注的同时，也衍生出一些亟待解决的重要问题：其一，如何阐释治安正当防卫条款的法理基础；其二，如何准确适用治安正当防卫条款。
一、法理基础：增设治安正当防卫条款的理论根据
法理基础是立法条款得以成立并发挥作用的理论依据和原理支撑。治安正当防卫的法理基础主要为以下三个方面：
（一）增设治安正当防卫条款有利于贯彻个人保护和法确证理念
防卫权是自然权利的必然延伸，“任何契约都不可能使市民放弃自卫权利”。个人保护理念认为法律应当允许个人采取必要手段保全自我。因此，被侵害人在面对治安违法侵害时可以进行正当防卫。通常而言，法确证理念认为“法秩序即使受到了侵害，也不能退缩，而是要以严肃地显示其存在的方式维护法秩序”。治安违法行为是对法秩序的否定，而治安正当防卫是对治安违法行为的否定之否定，是对治安管理处罚法秩序的恢复。然而，治安正当防卫的适用却较为罕见，其中重要的原因是治安正当防卫条款的缺失。从1987年施行的《治安管理条例》到2006年施行的《治安管理处罚法》，治安正当防卫条款始终付之阙如，直到2007年公安部颁布《公安机关执行⟨中华人民共和国治安管理处罚法⟩有关问题的解释（二）》（以下简称《解释（二）》）才使得治安正当防卫有了规范依据。但是，该解释系公安部制定的规范性文件，仅对公安机关内部有约束力。由此所造成的司法困局是，法院在审理涉及治安正当防卫案件时缺乏适用规范。此外，在原《治安管理处罚法》未设置治安正当防卫条款时，该解释却对治安正当防卫做出相应解释，存在越权解释的嫌疑。由此，增设正当防卫条款是贯彻个人保护和法确证理念，解决治安正当防卫缺乏规范依据的必然举措。
（二）增设治安正当防卫条款是落实法秩序统一原则的必然要求
在《刑法》和《民法典》已明确规定正当防卫的背景下，处于中间位阶的治安正当防卫却一直空缺，不仅逻辑上无法自洽，也与法秩序统一原则不相符。对此，有论者指出，有关刑事正当防卫“刑法使用了‘不法’一词而没有使用‘犯罪’概念，表明对其他一般的违法行为可以进行防卫”。亦有论者认为，基于法秩序统一原理，违法性判断是整体法秩序下的判断，那么旨在消除违法性的正当化事由同样可以跨越部门法。应当说，上述论证合理且充分，应当予以肯定。故而，增设治安正当防卫是填补法律逻辑链条断裂关键一环，更是遵循法秩序统一原则的必然要求。
（三）增设治安正当防卫条款有助于弘扬社会主义核心价值观
社会主义核心价值观是中国特色社会主义法治的价值内核。要求公民做到“骂不还口”“打不还手”不符合人之常情，不具期待可能性。只有坚持“法不能向不法让步”的观念，保证公民治安正当防卫权，才能在全社会树立起对法秩序的情感认同和行为习惯。然而，治安案件却常常排除正当防卫的适用，“还手就是互殴”的办案模式成为惯例，“壮汉被打不敢还手”的怪象频发。以近期发生的“游客在景区被围殴事件”为例，蔡某携家人驾车至景区，将车停在土菜馆前公共停车位上。因不准备在该店用餐，被店主王某要求挪车。蔡某拒绝挪车欲离开时，遭王某、唐某六等4人的围殴。冲突中，蔡某、唐某六受伤，蔡某伤情为轻微伤。蔡某妻子报警后，派出所最终作出“各自担责”的调处意见。事件经媒体曝光后，县公安局多人被追责。该起事件反映出治安正当防卫缺失将导致社会主义核心价值观的培育和实践失去关键支撑。
二、规范适用：治安正当防卫适用的具体展开
“徒法不能以自行”，治安正当防卫条款的增设并不意味着治安正当防卫被彻底“唤醒”。提升治安正当防卫的实践效果，需要公安机关转变执法理念，同时完善其适用规则的理论构建。
（一）转变执法理念：从秩序维护到权利保障
治安执法理念是实现治安正当防卫立法目的的基础。在“全能型政府”“大政府”背景下，治安执法理念强调对社会治安秩序的维护，以国家权力为本位。随着经济社会的发展以及个人多元的利益诉求变化，治安执法理念由“管理”向“治理”转型。治安治理理念更侧重于权利保障，以个人权利为本位。现代治安执法应当平衡好国家、社会、个人三者的利益关系。以处理治安正当防卫案件为例，公安机关要避免“各打五十大板”的僵化思路以及“和稀泥式”的模糊执法，矫正“谁能闹谁有理”“谁死伤谁有理”的错误倾向，将权利保障理念引入治安执法过程中，在法理情的有机统一中准确认定治安正当防卫。
（二）厘定适用规则：适当放宽治安正当防卫适用条件
治安正当防卫成立条件包括起因条件、时间条件、对象条件、意图条件、限度条件。关于治安正当防卫的起因条件、意图条件、限度条件还存在一定争议，笔者讨论如下：
第一，限定治安正当防卫起因条件。治安正当防卫的起因条件是“存在现实的不法侵害行为”。对于起因条件的理解应当注意几个问题。首先，新修订的《治安管理处罚法》并没有使用《解释（二）》中“制止治安违法侵害”的表述，而是沿用《刑法》第20条中的“不法侵害”一词。由此可以推出，治安正当防卫的对象既可以是治安违法行为，也可以是刑事犯罪行为。之所以如此规定，一方面，考虑到在紧急情况下防卫人无法预判其防卫的是治安违法行为还是刑事犯罪行为。另一方面，存在防卫刑事犯罪行为时防卫行为仅在表面上违反《治安管理处罚法》的特殊情形。其次，并非所有的治安违法行为均适用正当防卫。只有当治安违法行为具备攻击性、紧迫性、持续性特征时，且采取正当防卫可以减轻或者避免侵害时，方可进行正当防卫。例如，针对“发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活”的治安违法行为，则不宜采取正当防卫。最后，针对不具有刑事责任能力的人同样可以采取治安正当防卫。在此情形下，客观违法性论更能彰显个人权利保障的价值追求，即治安正当防卫不应考虑侵害者的责任要素而应关注违法行为本身的危险程度。
第二，证立治安正当防卫意图条件。治安正当防卫的意图条件包括对治安违法行为的防卫认识和防卫意识。学界存在防卫意识必要说与不要说的分歧。新修订的《治安管理处罚法》中“为了免受……”的表述蕴含主观化规范意涵，表明防卫意图的必要说的立场。此外，治安正当防卫行为是主客观一体的，若缺乏主观层面的正当化要素，该行为亦不能成立治安正当防卫。故偶然防卫、防卫挑拨均不构成正当防卫。
第三，构建治安正当防卫限度标准。新修订的《治安管理处罚法》将治安正当防卫限度表述为“明显超过必要限度，造成不应有的损害”。应当将“明显超过必要限度”与“造成不应有的损害”理解为行为限度和结果限度。仅同时存在行为过限与结果过限才构成防卫过当。对于行为限度和结果限度的判断，应引入比例原则，立足治安案件的全部事实，结合防卫现场具体情境进行综合判断。
正当防卫条款在治安案件中具有重要价值，增设治安正当防卫不仅是践行“让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”的必然要求，更是推进社会治安治理工作现代化的关键举措。未来，可进一步考虑通过发布治安正当防卫典型案例、优化公安机关绩效考核、将涉治安正当防卫案件纳入检察监督等多种举措，促进治安正当防卫条款的真正实现。
（作者曹波系贵州大学法学院副教授、法学博士；作者陈雪攀系贵州大学法学院硕士研究生）
2025年6月27日，十四届全国人大常委会第十六次会议表决通过新修订的《治安管理处罚法》，自2026年1月1日起施行。新修订的《治安管理处罚法》第19条增设正当防卫条款，明确公民对不法侵害行为有权采取防卫措施。这一立法动向引发学界与实务界高度关注的同时，也衍生出一些亟待解决的重要问题：其一，如何阐释治安正当防卫条款的法理基础；其二，如何准确适用治安正当防卫条款。
一、法理基础：增设治安正当防卫条款的理论根据
法理基础是立法条款得以成立并发挥作用的理论依据和原理支撑。治安正当防卫的法理基础主要为以下三个方面：
（一）增设治安正当防卫条款有利于贯彻个人保护和法确证理念
防卫权是自然权利的必然延伸，“任何契约都不可能使市民放弃自卫权利”。个人保护理念认为法律应当允许个人采取必要手段保全自我。因此，被侵害人在面对治安违法侵害时可以进行正当防卫。通常而言，法确证理念认为“法秩序即使受到了侵害，也不能退缩，而是要以严肃地显示其存在的方式维护法秩序”。治安违法行为是对法秩序的否定，而治安正当防卫是对治安违法行为的否定之否定，是对治安管理处罚法秩序的恢复。然而，治安正当防卫的适用却较为罕见，其中重要的原因是治安正当防卫条款的缺失。从1987年施行的《治安管理条例》到2006年施行的《治安管理处罚法》，治安正当防卫条款始终付之阙如，直到2007年公安部颁布《公安机关执行⟨中华人民共和国治安管理处罚法⟩有关问题的解释（二）》（以下简称《解释（二）》）才使得治安正当防卫有了规范依据。但是，该解释系公安部制定的规范性文件，仅对公安机关内部有约束力。由此所造成的司法困局是，法院在审理涉及治安正当防卫案件时缺乏适用规范。此外，在原《治安管理处罚法》未设置治安正当防卫条款时，该解释却对治安正当防卫做出相应解释，存在越权解释的嫌疑。由此，增设正当防卫条款是贯彻个人保护和法确证理念，解决治安正当防卫缺乏规范依据的必然举措。
（二）增设治安正当防卫条款是落实法秩序统一原则的必然要求
在《刑法》和《民法典》已明确规定正当防卫的背景下，处于中间位阶的治安正当防卫却一直空缺，不仅逻辑上无法自洽，也与法秩序统一原则不相符。对此，有论者指出，有关刑事正当防卫“刑法使用了‘不法’一词而没有使用‘犯罪’概念，表明对其他一般的违法行为可以进行防卫”。亦有论者认为，基于法秩序统一原理，违法性判断是整体法秩序下的判断，那么旨在消除违法性的正当化事由同样可以跨越部门法。应当说，上述论证合理且充分，应当予以肯定。故而，增设治安正当防卫是填补法律逻辑链条断裂关键一环，更是遵循法秩序统一原则的必然要求。
（三）增设治安正当防卫条款有助于弘扬社会主义核心价值观
社会主义核心价值观是中国特色社会主义法治的价值内核。要求公民做到“骂不还口”“打不还手”不符合人之常情，不具期待可能性。只有坚持“法不能向不法让步”的观念，保证公民治安正当防卫权，才能在全社会树立起对法秩序的情感认同和行为习惯。然而，治安案件却常常排除正当防卫的适用，“还手就是互殴”的办案模式成为惯例，“壮汉被打不敢还手”的怪象频发。以近期发生的“游客在景区被围殴事件”为例，蔡某携家人驾车至景区，将车停在土菜馆前公共停车位上。因不准备在该店用餐，被店主王某要求挪车。蔡某拒绝挪车欲离开时，遭王某、唐某六等4人的围殴。冲突中，蔡某、唐某六受伤，蔡某伤情为轻微伤。蔡某妻子报警后，派出所最终作出“各自担责”的调处意见。事件经媒体曝光后，县公安局多人被追责。该起事件反映出治安正当防卫缺失将导致社会主义核心价值观的培育和实践失去关键支撑。
二、规范适用：治安正当防卫适用的具体展开
“徒法不能以自行”，治安正当防卫条款的增设并不意味着治安正当防卫被彻底“唤醒”。提升治安正当防卫的实践效果，需要公安机关转变执法理念，同时完善其适用规则的理论构建。
（一）转变执法理念：从秩序维护到权利保障
治安执法理念是实现治安正当防卫立法目的的基础。在“全能型政府”“大政府”背景下，治安执法理念强调对社会治安秩序的维护，以国家权力为本位。随着经济社会的发展以及个人多元的利益诉求变化，治安执法理念由“管理”向“治理”转型。治安治理理念更侧重于权利保障，以个人权利为本位。现代治安执法应当平衡好国家、社会、个人三者的利益关系。以处理治安正当防卫案件为例，公安机关要避免“各打五十大板”的僵化思路以及“和稀泥式”的模糊执法，矫正“谁能闹谁有理”“谁死伤谁有理”的错误倾向，将权利保障理念引入治安执法过程中，在法理情的有机统一中准确认定治安正当防卫。
（二）厘定适用规则：适当放宽治安正当防卫适用条件
治安正当防卫成立条件包括起因条件、时间条件、对象条件、意图条件、限度条件。关于治安正当防卫的起因条件、意图条件、限度条件还存在一定争议，笔者讨论如下：
第一，限定治安正当防卫起因条件。治安正当防卫的起因条件是“存在现实的不法侵害行为”。对于起因条件的理解应当注意几个问题。首先，新修订的《治安管理处罚法》并没有使用《解释（二）》中“制止治安违法侵害”的表述，而是沿用《刑法》第20条中的“不法侵害”一词。由此可以推出，治安正当防卫的对象既可以是治安违法行为，也可以是刑事犯罪行为。之所以如此规定，一方面，考虑到在紧急情况下防卫人无法预判其防卫的是治安违法行为还是刑事犯罪行为。另一方面，存在防卫刑事犯罪行为时防卫行为仅在表面上违反《治安管理处罚法》的特殊情形。其次，并非所有的治安违法行为均适用正当防卫。只有当治安违法行为具备攻击性、紧迫性、持续性特征时，且采取正当防卫可以减轻或者避免侵害时，方可进行正当防卫。例如，针对“发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活”的治安违法行为，则不宜采取正当防卫。最后，针对不具有刑事责任能力的人同样可以采取治安正当防卫。在此情形下，客观违法性论更能彰显个人权利保障的价值追求，即治安正当防卫不应考虑侵害者的责任要素而应关注违法行为本身的危险程度。
第二，证立治安正当防卫意图条件。治安正当防卫的意图条件包括对治安违法行为的防卫认识和防卫意识。学界存在防卫意识必要说与不要说的分歧。新修订的《治安管理处罚法》中“为了免受……”的表述蕴含主观化规范意涵，表明防卫意图的必要说的立场。此外，治安正当防卫行为是主客观一体的，若缺乏主观层面的正当化要素，该行为亦不能成立治安正当防卫。故偶然防卫、防卫挑拨均不构成正当防卫。
第三，构建治安正当防卫限度标准。新修订的《治安管理处罚法》将治安正当防卫限度表述为“明显超过必要限度，造成不应有的损害”。应当将“明显超过必要限度”与“造成不应有的损害”理解为行为限度和结果限度。仅同时存在行为过限与结果过限才构成防卫过当。对于行为限度和结果限度的判断，应引入比例原则，立足治安案件的全部事实，结合防卫现场具体情境进行综合判断。
正当防卫条款在治安案件中具有重要价值，增设治安正当防卫不仅是践行“让人民群众在每一个案件中感受到公平正义”的必然要求，更是推进社会治安治理工作现代化的关键举措。未来，可进一步考虑通过发布治安正当防卫典型案例、优化公安机关绩效考核、将涉治安正当防卫案件纳入检察监督等多种举措，促进治安正当防卫条款的真正实现。
（作者曹波系贵州大学法学院副教授、法学博士；作者陈雪攀系贵州大学法学院硕士研究生）
