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电信网络诈骗案件行刑反向衔接的实践困境及其破解之策
近年来，电信网络诈骗案件凭借技术性强、隐秘性高的特征，呈现出数量攀升的态势，然而部分案件却达不到起诉标准，出现“不刑不罚”的尴尬。最高人民检察院自2021年来，针对此类轻罪案件构建行刑反向衔接机制：通过单独或联合有关部门下发《行政执法与刑事司法衔接工作的规定》《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》，正式确立起行政检察主导的案件移送框架。2024年又出台《人民检察院行刑反向衔接工作指引》，进一步细化操作规程。然而，从基层检察实践来看，行刑反向衔接的制度构建和实践运行仍然存在多重规范冲突与程序障碍亟需破解。
一、电信网络诈骗案件行刑反向衔接的现实困境
电信网络诈骗类案件处置中衔接不畅、法律适用标准未统一等问题依然存在，主要表现是：
一是异地管辖问题往往导致衔接不畅。在G省L市L区掩饰、隐瞒犯罪所得罪和帮助信息网络犯罪活动罪等电信网络诈骗关联案件中，行为人流出户籍所在地的比例高达54%。而根据《行政处罚法》，行政案件的管辖，由违法行为发生地的行政机关管辖，电信诈骗类案件作为一种非接触性犯罪，常常涉及多个违法行为发生地，导致行政管辖权与刑事管辖权不同步。被起诉决定作出后，不少违法行为人便申请解除刑事强制措施，进而处于人员流动不受限的状态。如此一来，当行政机关接收到相关违法线索时，因违法行为人位置的不确定性，很难在第一时间对其实施有效监管，也难以迅速落实相应的行政处罚。二是相关法律法规、司法解释等理解与适用存在分歧。一方面，反向衔接的证据转化问题。行刑反向衔接过程中，刑事证据如何转化为行政证据使用，以及同案犯仍处于刑事诉讼程序中部分人员不起诉的证据移送问题，现行法律规范尚未形成明确的规范性指引，实践中也未达成统一的认识。另一方面，行政处罚追责时效制度存在结构性缺陷。根据《反电信网络诈骗法》，组织、策划、实施、参与电信网络诈骗活动或者其他从事其他关联犯罪的行为人，经过刑事诉讼程序后认定为尚不构成犯罪的，应当移送公安机关予以行政处罚。然而，电信诈骗类案件的刑事诉讼周期通常较长，当检察机关作出不起诉决定并移送行政机关时，这一时间节点往往距离“行为终了之日”已超过两年，由此引发行政处罚时效计算过程中是否应将刑事诉讼期限予以扣除的思考与争议。三是行刑反向衔接的范围尚待进一步明确。最高人民检察院下发的相关规范性文件未明确检察机关在作出不起诉决定后，是否对所有类型的不起诉案件都开展行刑反向衔接。基于附条件不起诉和特殊不起诉因适用范围和情形特定，反向衔接范围主要包括法定不起诉与酌定不起诉。然而，在证据不足而不起诉的场合，因为存在再次被追究刑事责任的可能性，检察机关是否应提出反向衔接的检察意见存在诸多分歧。
二、电信网络诈骗案件行刑反向衔接实践困境的现实成因
首先，行刑反向衔接规范供应不足。目前检察机关办理行刑反向衔接主要依据《刑事诉讼法》以及最高人民检察院下发的规范性文件，但作为行刑反向衔接制度的具体操作规则大多因为效力仅限于检察系统而难以对其他有关部门产生实质约束力。加之，相关规范性文件的规定大多较为原则笼统，缺乏实践操作性，而行政法规则聚焦正向衔接流程，对反向衔接的相关规定显得较为模糊，在制度设计、配套规范、专业化人员配置等方面的系统构建仍处探索状态。
其次，反向衔接协作机制不完善，监督机制未落实。尽管基层检察机关积极探索在行刑反向衔接方面建立起系列涵盖内部协同与外部合作的配合机制，但这些机制覆盖面交错复杂，内容也各有侧重，尚未形成严密的治理体系，在实践中仍存在线索移送不及时、处罚意见不一致、案件办理无反馈等问题，导致部分检察意见仍得不到落实，严重制约刑行反向衔接制度效能发挥。
再次，算法数据存在壁垒。目前，检察机关内部已经构建“线上线索双向移送，案件管理部门监督”的模式，能够基本确保行刑数据的共享。不过，在检察机关与外部协作方面，尽管部分检察机关已针对电信诈骗案件建立法律监督模型，但数据来源却不是统一的“两法协作”数据平台，过度依赖定期批量导入，极大地减弱电信诈骗网络案件办理的时效性。
最后，行政执法人员和刑事司法人员专业素养各有不同。就行刑反向衔接的基层实践来看，检察人员的行政处罚规范适用能力存在短板，在行政责任判定环节易出现裁量标准模糊化的现象，这种专业认知偏差直接导致检察意见与执法机关裁量标准产生明显抵牾，继而影响检察意见采纳率。
三、电信网络诈骗案件行刑反向衔接实践困境的破解之策
1、统一行刑反向衔接的法律适用和操作流程。为保证不起诉决定作出后，刑事司法程序能够有效衔接行政执法程序，对电信诈骗不起诉人员决定行政处罚措施时有法可依，可以出台专门司法解释或在相应行刑衔接法律规范中增订反向衔接的具体内容，明确证据转化、异地管辖、追责时效等问题。同时，对于出台相应法律规范或司法解释尚不成熟的领域，收集全国范围内实践效果较好、具有代表性的案例，针对适用条件和案情内容等方面进行类型化系统化梳理，建立专项案例数据库，减少司法随意性，确保裁量权的行使符合公平正义的法律价值观。
2、完善行刑反向衔接协作机制，强化检察监督机制。各级检察机关应积极与行政处罚部门携手，系统规划建立“线索移送”“案件协商”“结果反馈”等衔接机制，实现争议案件能够在检察意见作出前就处罚事项达成一致，提高检察意见的适用性。再者，通过大数据模型赋能，借助分层数据比对实现监督覆盖。前端比对相对不起诉案件与检察意见的生成比例；后端关联检察意见书与行政机关的回执数据；在衔接过程中“穿透式”开展行政违法行为监督，针对行政机关执法过程中存在的程序不当、处罚不公或监管漏洞的情况，及时提出检察建议督促纠正，形成全链条动态监督体系。
3、建立并完善行刑衔接机制的信息共享平台。当前，在打击电信诈骗问题上，各单位的信息交流的壁垒仍然存在。信息滞后导致信息不对称，影响案件办理的公正性、透明度和时效性，因此，加强信息共享和交流，对提高电信诈骗案件的办案质效至关重要。由于电信网络诈骗案件关联信息来源于多部门且分散全国各地，有必要建立全国统一的信息共享平台，除公、检、法等办案部门外，还应加入市场监管、烟草专卖、交通运输、金融监管、电信、银行等相关部门，打破“信息孤岛”。此外，信息共享平台应包含案件登记、文件共享、状态实时更新等功能，借助技术手段实现数据即时共享与跨部门协作，推进案件办理公开化和高效化。
4、强化行刑反向衔接主体专业能力建设。一方面，通过定期举办培训活动，规范执法人员对电信网络诈骗案件行政处罚规定的理解，提高检察意见的精准性、行政处罚的公正性。另一方面，加强对“释法说理”工作的重视，提升被不起诉人对后续处罚的认知程度与配合意愿。同时，建立不起诉案件的分类评估体系，通过案情要素研判强调行刑反向衔接的必要性，锁定检察意见的制发内容，并定期对实施效果进行定期评估和调整，强化监督的主动性与规范性。
〔作者：贵州大学法学院与六枝特区人民检察院联合课题组；本文系贵州省人民检察院2024年检察理论研究课题“电信网络诈骗案件行刑反向衔接的困境与 对策研究”（项目 编号：GZJC2024C06）〕
一、电信网络诈骗案件行刑反向衔接的现实困境
电信网络诈骗类案件处置中衔接不畅、法律适用标准未统一等问题依然存在，主要表现是：
一是异地管辖问题往往导致衔接不畅。在G省L市L区掩饰、隐瞒犯罪所得罪和帮助信息网络犯罪活动罪等电信网络诈骗关联案件中，行为人流出户籍所在地的比例高达54%。而根据《行政处罚法》，行政案件的管辖，由违法行为发生地的行政机关管辖，电信诈骗类案件作为一种非接触性犯罪，常常涉及多个违法行为发生地，导致行政管辖权与刑事管辖权不同步。被起诉决定作出后，不少违法行为人便申请解除刑事强制措施，进而处于人员流动不受限的状态。如此一来，当行政机关接收到相关违法线索时，因违法行为人位置的不确定性，很难在第一时间对其实施有效监管，也难以迅速落实相应的行政处罚。二是相关法律法规、司法解释等理解与适用存在分歧。一方面，反向衔接的证据转化问题。行刑反向衔接过程中，刑事证据如何转化为行政证据使用，以及同案犯仍处于刑事诉讼程序中部分人员不起诉的证据移送问题，现行法律规范尚未形成明确的规范性指引，实践中也未达成统一的认识。另一方面，行政处罚追责时效制度存在结构性缺陷。根据《反电信网络诈骗法》，组织、策划、实施、参与电信网络诈骗活动或者其他从事其他关联犯罪的行为人，经过刑事诉讼程序后认定为尚不构成犯罪的，应当移送公安机关予以行政处罚。然而，电信诈骗类案件的刑事诉讼周期通常较长，当检察机关作出不起诉决定并移送行政机关时，这一时间节点往往距离“行为终了之日”已超过两年，由此引发行政处罚时效计算过程中是否应将刑事诉讼期限予以扣除的思考与争议。三是行刑反向衔接的范围尚待进一步明确。最高人民检察院下发的相关规范性文件未明确检察机关在作出不起诉决定后，是否对所有类型的不起诉案件都开展行刑反向衔接。基于附条件不起诉和特殊不起诉因适用范围和情形特定，反向衔接范围主要包括法定不起诉与酌定不起诉。然而，在证据不足而不起诉的场合，因为存在再次被追究刑事责任的可能性，检察机关是否应提出反向衔接的检察意见存在诸多分歧。
二、电信网络诈骗案件行刑反向衔接实践困境的现实成因
首先，行刑反向衔接规范供应不足。目前检察机关办理行刑反向衔接主要依据《刑事诉讼法》以及最高人民检察院下发的规范性文件，但作为行刑反向衔接制度的具体操作规则大多因为效力仅限于检察系统而难以对其他有关部门产生实质约束力。加之，相关规范性文件的规定大多较为原则笼统，缺乏实践操作性，而行政法规则聚焦正向衔接流程，对反向衔接的相关规定显得较为模糊，在制度设计、配套规范、专业化人员配置等方面的系统构建仍处探索状态。
其次，反向衔接协作机制不完善，监督机制未落实。尽管基层检察机关积极探索在行刑反向衔接方面建立起系列涵盖内部协同与外部合作的配合机制，但这些机制覆盖面交错复杂，内容也各有侧重，尚未形成严密的治理体系，在实践中仍存在线索移送不及时、处罚意见不一致、案件办理无反馈等问题，导致部分检察意见仍得不到落实，严重制约刑行反向衔接制度效能发挥。
再次，算法数据存在壁垒。目前，检察机关内部已经构建“线上线索双向移送，案件管理部门监督”的模式，能够基本确保行刑数据的共享。不过，在检察机关与外部协作方面，尽管部分检察机关已针对电信诈骗案件建立法律监督模型，但数据来源却不是统一的“两法协作”数据平台，过度依赖定期批量导入，极大地减弱电信诈骗网络案件办理的时效性。
最后，行政执法人员和刑事司法人员专业素养各有不同。就行刑反向衔接的基层实践来看，检察人员的行政处罚规范适用能力存在短板，在行政责任判定环节易出现裁量标准模糊化的现象，这种专业认知偏差直接导致检察意见与执法机关裁量标准产生明显抵牾，继而影响检察意见采纳率。
三、电信网络诈骗案件行刑反向衔接实践困境的破解之策
1、统一行刑反向衔接的法律适用和操作流程。为保证不起诉决定作出后，刑事司法程序能够有效衔接行政执法程序，对电信诈骗不起诉人员决定行政处罚措施时有法可依，可以出台专门司法解释或在相应行刑衔接法律规范中增订反向衔接的具体内容，明确证据转化、异地管辖、追责时效等问题。同时，对于出台相应法律规范或司法解释尚不成熟的领域，收集全国范围内实践效果较好、具有代表性的案例，针对适用条件和案情内容等方面进行类型化系统化梳理，建立专项案例数据库，减少司法随意性，确保裁量权的行使符合公平正义的法律价值观。
2、完善行刑反向衔接协作机制，强化检察监督机制。各级检察机关应积极与行政处罚部门携手，系统规划建立“线索移送”“案件协商”“结果反馈”等衔接机制，实现争议案件能够在检察意见作出前就处罚事项达成一致，提高检察意见的适用性。再者，通过大数据模型赋能，借助分层数据比对实现监督覆盖。前端比对相对不起诉案件与检察意见的生成比例；后端关联检察意见书与行政机关的回执数据；在衔接过程中“穿透式”开展行政违法行为监督，针对行政机关执法过程中存在的程序不当、处罚不公或监管漏洞的情况，及时提出检察建议督促纠正，形成全链条动态监督体系。
3、建立并完善行刑衔接机制的信息共享平台。当前，在打击电信诈骗问题上，各单位的信息交流的壁垒仍然存在。信息滞后导致信息不对称，影响案件办理的公正性、透明度和时效性，因此，加强信息共享和交流，对提高电信诈骗案件的办案质效至关重要。由于电信网络诈骗案件关联信息来源于多部门且分散全国各地，有必要建立全国统一的信息共享平台，除公、检、法等办案部门外，还应加入市场监管、烟草专卖、交通运输、金融监管、电信、银行等相关部门，打破“信息孤岛”。此外，信息共享平台应包含案件登记、文件共享、状态实时更新等功能，借助技术手段实现数据即时共享与跨部门协作，推进案件办理公开化和高效化。
4、强化行刑反向衔接主体专业能力建设。一方面，通过定期举办培训活动，规范执法人员对电信网络诈骗案件行政处罚规定的理解，提高检察意见的精准性、行政处罚的公正性。另一方面，加强对“释法说理”工作的重视，提升被不起诉人对后续处罚的认知程度与配合意愿。同时，建立不起诉案件的分类评估体系，通过案情要素研判强调行刑反向衔接的必要性，锁定检察意见的制发内容，并定期对实施效果进行定期评估和调整，强化监督的主动性与规范性。
〔作者：贵州大学法学院与六枝特区人民检察院联合课题组；本文系贵州省人民检察院2024年检察理论研究课题“电信网络诈骗案件行刑反向衔接的困境与 对策研究”（项目 编号：GZJC2024C06）〕
