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法治服务提高城镇治理水平
■ 王向南
我国城镇化不断推进，其中既蕴含有继续深入发展的机遇，也隐藏着前所未有的风险和挑战。高速城镇化的过程必然伴随着大规模的人口流动，引发社会空间结构的重构，社会关系、人群观念意识、跨区域联系网络等也会发生相应的转变。上述改变无疑会重塑社区治理实践的基础，对既有治理模式及相关法律制度形成重大挑战。尤其在人口大规模流入的新兴社区，社会治安混乱、社区管理不完善、社区民主不健全等困境普遍存在。因此，如何有效应对城镇化进程中的社区治理困境，以法治服务提高城镇治理水平，推动社区治理的法治转型，已经成为一个无法回避的实践问题和研究议题。提升城镇治理法治化水平，是实现城镇善治的必要路径，是夯实全面依法治国城镇基础、打通法治中国建设“最后一公里”的有效抓手。
一、法治服务城镇治理的现实意义
法治服务城镇治理不仅是加强城镇治理的重要手段，也是推进城镇治理体系和治理能力现代化的重要保障，其现实意义体现在：其一，为推进城镇治理指明方向、明确重点领域。城镇法治建设目标在于将良法善治的法治要求贯穿城镇治理的全过程，强调科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，不断满足人民群众在民主法治、公平正义等方面的法治需求。伴随着外部经济社会发展和城镇社会内在结构变迁，外部法治供给难以满足人民群众内在日益增长的法治需求。当前，亟待解决的问题是，在法治资源相对有限且缺乏增量供给的前提下如何高效推进城镇法治建设。城镇社会治理法治化关注城镇社会治理中真实法治需求和不同供给方式的比较优势，有助于坚持问题导向，聚焦城镇群众新需求新期待及反映强烈的突出问题，将其作为城镇法治建设的重点领域，优化配置法治资源。其二，为实现城镇治理现代化奠定制度规范基础。夯实国家治理根基亟须加强城镇治理体系和治理能力现代化建设，城镇社会治理法治化是城镇治理现代化的重点任务和必由之路。面对城镇党组织虚化、弱化、悬浮现象，城镇自治行政化、人治化倾向，以及德治空虚化问题，党的十九届四中全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。城镇社会治理在用好自治、德治传统方式和传统资源的基础上，融入法治理念，运用法治思维与法治方法协调利益关系、处理社会事务、化解社会矛盾和纠纷，事关城镇治理现代化的实现。城镇社会治理法治化通过建立健全和完善法律法规、行业性自治章程、城镇自治规约等，加强法治宣传教育，完善法治服务体系，提升党员干部法治素养和法治能力，树立公众法治信仰，进而推动城镇社会的自治、德治走向规范化、制度化。其三，为服务城镇高质量发展和现代化建设提供基础保障。党的二十大报告将“实现高质量发展”作为中国式现代化的本质要求之一。高质量发展是适应我国社会主要矛盾变化的必然要求和全面建设社会主义现代化国家的首要任务，体现了党在经济社会发展实践中不断推进马克思主义中国化时代化，具有深刻的理论逻辑和丰富的时代内涵。法治与发展密切相关，城镇的高质量发展离不开法治的保障，城镇的法治建设对于城镇经济社会发展在一定条件下起到关键性作用，能够在一定限度内影响或改变城镇地区经济社会发展效果。以“良法善治”的独特优势助力城镇经济社会高质量发展。
二、法治服务城镇治理的工作重点
提升城镇治理法治化水平，夯实城镇法治基础，补短板、填空白、强弱项，将法治思维和法治方式融入城镇治理和发展的全过程，用法治手段提升城镇社会治理的规范化、精细化程度，实现治理效能整体提升，进一步推动市县城镇将党中央关于全面依法治国的决策部署全面贯彻落实到位，应时刻围绕高质量发展这一目标，明确城镇治理过程中的薄弱点，进一步优化城镇发展营商环境，激发城镇发展活力，建立健全城镇社会治理法治体系，提升城镇法治建设的效能与水平。
突出重点协同强基。提升城镇社会治理法治化水平，要从稳定、民生这两个维度发力。一方面，着力维护城镇的稳定与安全，坚持和发展新时代“枫桥经验”，实现纠纷解决机制的多元化、高效化，有效防范与化解社会矛盾；坚持扫黑除恶、禁毒以及打击侵犯公共安全、市场秩序类犯罪的常态化、长效化，维护城乡安宁；强化城镇治理网格化水平，提升城镇安全治理效能。另一方面，未雨绸缪，坚持强基导向，贯彻民生理念，加强民生重点领域法治保障，从促进公共法律网络全流程规范管理、便捷群众诉求，加强社会弱势群体法律服务，打击民生领域违法行为、维护良好社会秩序等角度发力，系统解决人民群众反映强烈的突出民生问题，进一步提升法律服务层级和专业化水平，用法治维护人民安居乐业。完善法律服务网络，实现律师、公证、仲裁等公共法律服务立体贯通、全面覆盖。积极引导村（社区）法律顾问、“法律明白人”参与基层公共法律服务，切实提高基层公共法律服务工作水平。
三、法治服务城市治理的实现路径
有法可依是前提。善治的前提是良法。依据宪法及立法法等的规定，地方在一定范围内具备立法权限，具有重要的补充性作用。提升城镇治理法治化水平，需在把握立法权力边界的前提下发挥地方立法的实施性、补充性、探索性作用，提升地方立法的科学化、精细化，从地方立法规划的提出与审议，地方立法的调研论证、意见征集、风险评估与立法听证、民主立法渠道的拓宽以及地方立法的备案审查监督等方面着力，全面提升地方立法和规范性文件制定的科学化水平，为城镇善治提供前提。
依法行政是重点。加强法治政府建设，推进依法行政，是我们党关于行政权力行使的基本思路与原则。提高市县城镇政府依法决策、依法行政水平，要对照市县城镇法治政府建设示范指标体系，制定细化法治政府目标任务、步骤安排和具体举措；依法制定市县政府重大行政决策事项年度目录并公开；推动实现“十四五”时期城镇党政机关公职律师全覆盖；推进乡镇（街道）决策事项合法性审查全覆盖，健全守信践诺机制，严惩失信行为等，进一步促进城镇政府依法行政。
执法必严是关键。严格规范公正文明执法，事关人民群众切身利益。城镇执法改革关键是综合行政执法体制机制改革问题。推进县（市、区、旗）“局队合一”改革，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍”执法；依法稳妥科学下放行政执法权限并予以同步配套保障，进一步厘清综合行政执法部门与业务主管部门职责范围及职权衔接体制；强化乡镇（街道）执法指挥及统筹协调职责，放权城镇，提高城镇执法权限与水平；加强城镇行政执法协调监督，推动严格规范公正文明执法。加强基层司法所建设规范化建设，提升基层依法治理能力。
司法公正是保障。司法定分止争，是维护社会公平的最后一道防线。城镇纠纷多发且与人民群众权益密切相关，更需发挥司法解决纠纷功能，实现公正司法。深入推进公正司法，需严格落实立案登记制度，从源头保障诉权；深化司法公开，规范法院庭审、检察院听证、裁判文书等领域的公开事宜；健全监督管理机制，有序放权与依法监督相结合；强化法院执行效果，强化检察院监督能力，推进社区矫正工作；扩大法律援助，推进律师辩护、值班律师帮助等方面作出部署，努力提升城镇司法服务的质量、效率和司法公信力。
普法是重要一环。加强法治建设，人民群众需根植法治信仰。深化普法和依法治理，要开展宪法、民法典等与城镇群众关联性强的法律法规普及活动，广泛开展城镇群众性法治文化活动，创新普法形式及载体，加强智慧普法，不断提升人民群众法治素养和遇事找法用法的能力；深化法治乡村建设，深化城镇依法治理，建立定期联系社区制度，不断提升城镇依法治理水平。
（作者单位：贵州省社会科学院法律研究所）
我国城镇化不断推进，其中既蕴含有继续深入发展的机遇，也隐藏着前所未有的风险和挑战。高速城镇化的过程必然伴随着大规模的人口流动，引发社会空间结构的重构，社会关系、人群观念意识、跨区域联系网络等也会发生相应的转变。上述改变无疑会重塑社区治理实践的基础，对既有治理模式及相关法律制度形成重大挑战。尤其在人口大规模流入的新兴社区，社会治安混乱、社区管理不完善、社区民主不健全等困境普遍存在。因此，如何有效应对城镇化进程中的社区治理困境，以法治服务提高城镇治理水平，推动社区治理的法治转型，已经成为一个无法回避的实践问题和研究议题。提升城镇治理法治化水平，是实现城镇善治的必要路径，是夯实全面依法治国城镇基础、打通法治中国建设“最后一公里”的有效抓手。
一、法治服务城镇治理的现实意义
法治服务城镇治理不仅是加强城镇治理的重要手段，也是推进城镇治理体系和治理能力现代化的重要保障，其现实意义体现在：其一，为推进城镇治理指明方向、明确重点领域。城镇法治建设目标在于将良法善治的法治要求贯穿城镇治理的全过程，强调科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，不断满足人民群众在民主法治、公平正义等方面的法治需求。伴随着外部经济社会发展和城镇社会内在结构变迁，外部法治供给难以满足人民群众内在日益增长的法治需求。当前，亟待解决的问题是，在法治资源相对有限且缺乏增量供给的前提下如何高效推进城镇法治建设。城镇社会治理法治化关注城镇社会治理中真实法治需求和不同供给方式的比较优势，有助于坚持问题导向，聚焦城镇群众新需求新期待及反映强烈的突出问题，将其作为城镇法治建设的重点领域，优化配置法治资源。其二，为实现城镇治理现代化奠定制度规范基础。夯实国家治理根基亟须加强城镇治理体系和治理能力现代化建设，城镇社会治理法治化是城镇治理现代化的重点任务和必由之路。面对城镇党组织虚化、弱化、悬浮现象，城镇自治行政化、人治化倾向，以及德治空虚化问题，党的十九届四中全会提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”。城镇社会治理在用好自治、德治传统方式和传统资源的基础上，融入法治理念，运用法治思维与法治方法协调利益关系、处理社会事务、化解社会矛盾和纠纷，事关城镇治理现代化的实现。城镇社会治理法治化通过建立健全和完善法律法规、行业性自治章程、城镇自治规约等，加强法治宣传教育，完善法治服务体系，提升党员干部法治素养和法治能力，树立公众法治信仰，进而推动城镇社会的自治、德治走向规范化、制度化。其三，为服务城镇高质量发展和现代化建设提供基础保障。党的二十大报告将“实现高质量发展”作为中国式现代化的本质要求之一。高质量发展是适应我国社会主要矛盾变化的必然要求和全面建设社会主义现代化国家的首要任务，体现了党在经济社会发展实践中不断推进马克思主义中国化时代化，具有深刻的理论逻辑和丰富的时代内涵。法治与发展密切相关，城镇的高质量发展离不开法治的保障，城镇的法治建设对于城镇经济社会发展在一定条件下起到关键性作用，能够在一定限度内影响或改变城镇地区经济社会发展效果。以“良法善治”的独特优势助力城镇经济社会高质量发展。
二、法治服务城镇治理的工作重点
提升城镇治理法治化水平，夯实城镇法治基础，补短板、填空白、强弱项，将法治思维和法治方式融入城镇治理和发展的全过程，用法治手段提升城镇社会治理的规范化、精细化程度，实现治理效能整体提升，进一步推动市县城镇将党中央关于全面依法治国的决策部署全面贯彻落实到位，应时刻围绕高质量发展这一目标，明确城镇治理过程中的薄弱点，进一步优化城镇发展营商环境，激发城镇发展活力，建立健全城镇社会治理法治体系，提升城镇法治建设的效能与水平。
突出重点协同强基。提升城镇社会治理法治化水平，要从稳定、民生这两个维度发力。一方面，着力维护城镇的稳定与安全，坚持和发展新时代“枫桥经验”，实现纠纷解决机制的多元化、高效化，有效防范与化解社会矛盾；坚持扫黑除恶、禁毒以及打击侵犯公共安全、市场秩序类犯罪的常态化、长效化，维护城乡安宁；强化城镇治理网格化水平，提升城镇安全治理效能。另一方面，未雨绸缪，坚持强基导向，贯彻民生理念，加强民生重点领域法治保障，从促进公共法律网络全流程规范管理、便捷群众诉求，加强社会弱势群体法律服务，打击民生领域违法行为、维护良好社会秩序等角度发力，系统解决人民群众反映强烈的突出民生问题，进一步提升法律服务层级和专业化水平，用法治维护人民安居乐业。完善法律服务网络，实现律师、公证、仲裁等公共法律服务立体贯通、全面覆盖。积极引导村（社区）法律顾问、“法律明白人”参与基层公共法律服务，切实提高基层公共法律服务工作水平。
三、法治服务城市治理的实现路径
有法可依是前提。善治的前提是良法。依据宪法及立法法等的规定，地方在一定范围内具备立法权限，具有重要的补充性作用。提升城镇治理法治化水平，需在把握立法权力边界的前提下发挥地方立法的实施性、补充性、探索性作用，提升地方立法的科学化、精细化，从地方立法规划的提出与审议，地方立法的调研论证、意见征集、风险评估与立法听证、民主立法渠道的拓宽以及地方立法的备案审查监督等方面着力，全面提升地方立法和规范性文件制定的科学化水平，为城镇善治提供前提。
依法行政是重点。加强法治政府建设，推进依法行政，是我们党关于行政权力行使的基本思路与原则。提高市县城镇政府依法决策、依法行政水平，要对照市县城镇法治政府建设示范指标体系，制定细化法治政府目标任务、步骤安排和具体举措；依法制定市县政府重大行政决策事项年度目录并公开；推动实现“十四五”时期城镇党政机关公职律师全覆盖；推进乡镇（街道）决策事项合法性审查全覆盖，健全守信践诺机制，严惩失信行为等，进一步促进城镇政府依法行政。
执法必严是关键。严格规范公正文明执法，事关人民群众切身利益。城镇执法改革关键是综合行政执法体制机制改革问题。推进县（市、区、旗）“局队合一”改革，乡镇（街道）逐步实现“一支队伍”执法；依法稳妥科学下放行政执法权限并予以同步配套保障，进一步厘清综合行政执法部门与业务主管部门职责范围及职权衔接体制；强化乡镇（街道）执法指挥及统筹协调职责，放权城镇，提高城镇执法权限与水平；加强城镇行政执法协调监督，推动严格规范公正文明执法。加强基层司法所建设规范化建设，提升基层依法治理能力。
司法公正是保障。司法定分止争，是维护社会公平的最后一道防线。城镇纠纷多发且与人民群众权益密切相关，更需发挥司法解决纠纷功能，实现公正司法。深入推进公正司法，需严格落实立案登记制度，从源头保障诉权；深化司法公开，规范法院庭审、检察院听证、裁判文书等领域的公开事宜；健全监督管理机制，有序放权与依法监督相结合；强化法院执行效果，强化检察院监督能力，推进社区矫正工作；扩大法律援助，推进律师辩护、值班律师帮助等方面作出部署，努力提升城镇司法服务的质量、效率和司法公信力。
普法是重要一环。加强法治建设，人民群众需根植法治信仰。深化普法和依法治理，要开展宪法、民法典等与城镇群众关联性强的法律法规普及活动，广泛开展城镇群众性法治文化活动，创新普法形式及载体，加强智慧普法，不断提升人民群众法治素养和遇事找法用法的能力；深化法治乡村建设，深化城镇依法治理，建立定期联系社区制度，不断提升城镇依法治理水平。
（作者单位：贵州省社会科学院法律研究所）
