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大军讲人大之四十三：立法为什么要做到从一审制到多审制？
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就深入推进科学立法、民主立法、依法立法作出一系列重要论述。在中央全面依法治国委员会第一次会议上，习近平同志指出，良法是善治的前提，要完善立法规划，加强重点领域立法，提高科学立法、民主立法、依法立法水平。在中央全面依法治国委员会第二次会议上，他再次指出，发展要高质量，立法也要高质量；要积极推进重点领域立法，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，提高立法质量和效率。
人大立法从一次审议到多次审议的转变，就是体现了科学立法、民主立法、依法立法的原则精神。
1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议讨论宪法草案时，有人提议将这部宪法定名为“毛泽东宪法”，针对这个提法，毛泽东同志坚决予以拒绝，并要求草案删除“中华人民共和国主席为国家元首”的内容，有观点认为删掉这些内容是毛泽东同志“特别谦虚”的原因。对此，毛泽东同志严肃指出，“不能这样解释，这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信……要破除迷信。不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。”
改革开放之初，立法实行一审制，也就是法律草案提请全国人大常委会会议单次审议即通过。由于有些法律草案起草和审议的时间比较仓促，存在审议不充分、质量不高的问题。1983年，六届全国人大常委会在审议《海上交通安全法（草案）》时，有一条规定引起了激烈争论，导致草案未能在当次会议上交付表决。法律案提请常委会会议审议到底应安排多长时间？时任全国人大常委会委员长彭真说，为了把问题搞清楚，要多少天就多少天。
据全国人大常务委员会原副委员长王汉斌介绍，过去全国人大常委会审议法律草案，没有规范一定的审议程序，有些法律草案有关部门在常委会举行会议的前一天才送来，就要求该次会议通过。常委会没有时间进行认真研究与审议。
1983年3月，彭真在委员长会议上提出全国人大常委会审议法律草案的程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见，经常委会同意列入议程后，先在常委会会议上听取法律草案的说明并进行初步审议，然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议，提出修改建议；同时，常委会组成人员将法律草案和有关资料带回，进行研究，在下一次或者以后的常委会会议，再对法律草案进行审议。
1987年，这一规定写进全国人大常委会议事规则。因此，六、七、八届全国人大常委会对法律案的审议一般要经过两次会议才能交付表决。杨景宇提到：“起码两审，并不是说限于两审，可以提交下次或者是更下次讨论，最后意见还有分歧，再研究、再修改，第三次再通过。”
到了九届全国人大，常委会对法律草案的审议一般实行“三审制”，审议程序更加完善。1998年4月29日，时任全国人大常委会委员长李鹏在九届全国人大常委会第二次会议闭幕会上的讲话中对此作了说明：“一些委员反映，审议法律草案缺乏充裕的时间。有些法律案第一次会议听取说明，还来不及消化，就开始审议，第二次会议就要通过，显得有些仓促，影响立法质量。委员长会议讨论了大家的意见，决定今后审议法律草案一般要实行三审制：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议，如果意见不大，即付表决。实行三审制可以使审议工作做得更充分一些，有利于提高立法的质量和效率。”
1998年，九届全国人大常委会委员长会议决定常委会审议法律案，一般实行三审制。法律案以三审制为原则，但究竟需要审几次，则视具体情况而定。实践中，一部法律案审议次数超过三次的情况屡见不鲜。《物权法（草案）》历经5年8次审议，《劳动合同法（草案）》历经5年5次审议，《食品安全法》《监督法》《社会保险法》《国家赔偿法》《侵权责任法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律案都审议了4次。有的人认为，人大审议法律案就是走形式、走过场，这个看法是错误的。不管是人大专门委员会、常委会工作委员会直接组织起草的法律案，还是其他方面起草的法律案，人大都认真审议，发挥最后的把关作用，确保立法经得起实践、人民、历史的检验。
之后，《立法法》将三审制明确下来。立法法规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。实践证明，实行三审制，对于充分发扬民主，保证常委会组成人员有充分的时间对法律案进行深入审议，提高立法质量，十分重要。同时，根据立法法的规定和实践中的做法，对属于调整事项较为单一或者部分修改的法律案，如果各方面意见比较一致的，也可以经一次会议审议后即交付表决；如果法律案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决，交宪法和法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。
（本文作者系贵州省人大常委会办公厅宣传处处长周大军）
人大立法从一次审议到多次审议的转变，就是体现了科学立法、民主立法、依法立法的原则精神。
1954年6月14日中央人民政府委员会第三十次会议讨论宪法草案时，有人提议将这部宪法定名为“毛泽东宪法”，针对这个提法，毛泽东同志坚决予以拒绝，并要求草案删除“中华人民共和国主席为国家元首”的内容，有观点认为删掉这些内容是毛泽东同志“特别谦虚”的原因。对此，毛泽东同志严肃指出，“不能这样解释，这不是谦虚，而是因为那样写不适当，不合理，不科学。在我们这样的人民民主国家里，不应当写那样不适当的条文。不是本来应当写而因为谦虚才不写。科学没有什么谦虚不谦虚的问题。搞宪法是搞科学。我们除了科学以外，什么都不要相信……要破除迷信。不论古代的也好，现代的也好，正确的就信，不正确的就不信，不仅不信而且还要批评。这才是科学的态度。”
改革开放之初，立法实行一审制，也就是法律草案提请全国人大常委会会议单次审议即通过。由于有些法律草案起草和审议的时间比较仓促，存在审议不充分、质量不高的问题。1983年，六届全国人大常委会在审议《海上交通安全法（草案）》时，有一条规定引起了激烈争论，导致草案未能在当次会议上交付表决。法律案提请常委会会议审议到底应安排多长时间？时任全国人大常委会委员长彭真说，为了把问题搞清楚，要多少天就多少天。
据全国人大常务委员会原副委员长王汉斌介绍，过去全国人大常委会审议法律草案，没有规范一定的审议程序，有些法律草案有关部门在常委会举行会议的前一天才送来，就要求该次会议通过。常委会没有时间进行认真研究与审议。
1983年3月，彭真在委员长会议上提出全国人大常委会审议法律草案的程序：凡向全国人大常委会提出的法律草案，由委员长会议提出是否列入常委会会议议程的意见，经常委会同意列入议程后，先在常委会会议上听取法律草案的说明并进行初步审议，然后将法律草案交法律委员会和有关的专门委员会进行审议，提出修改建议；同时，常委会组成人员将法律草案和有关资料带回，进行研究，在下一次或者以后的常委会会议，再对法律草案进行审议。
1987年，这一规定写进全国人大常委会议事规则。因此，六、七、八届全国人大常委会对法律案的审议一般要经过两次会议才能交付表决。杨景宇提到：“起码两审，并不是说限于两审，可以提交下次或者是更下次讨论，最后意见还有分歧，再研究、再修改，第三次再通过。”
到了九届全国人大，常委会对法律草案的审议一般实行“三审制”，审议程序更加完善。1998年4月29日，时任全国人大常委会委员长李鹏在九届全国人大常委会第二次会议闭幕会上的讲话中对此作了说明：“一些委员反映，审议法律草案缺乏充裕的时间。有些法律案第一次会议听取说明，还来不及消化，就开始审议，第二次会议就要通过，显得有些仓促，影响立法质量。委员长会议讨论了大家的意见，决定今后审议法律草案一般要实行三审制：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议，如果意见不大，即付表决。实行三审制可以使审议工作做得更充分一些，有利于提高立法的质量和效率。”
1998年，九届全国人大常委会委员长会议决定常委会审议法律案，一般实行三审制。法律案以三审制为原则，但究竟需要审几次，则视具体情况而定。实践中，一部法律案审议次数超过三次的情况屡见不鲜。《物权法（草案）》历经5年8次审议，《劳动合同法（草案）》历经5年5次审议，《食品安全法》《监督法》《社会保险法》《国家赔偿法》《侵权责任法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律案都审议了4次。有的人认为，人大审议法律案就是走形式、走过场，这个看法是错误的。不管是人大专门委员会、常委会工作委员会直接组织起草的法律案，还是其他方面起草的法律案，人大都认真审议，发挥最后的把关作用，确保立法经得起实践、人民、历史的检验。
之后，《立法法》将三审制明确下来。立法法规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次常委会会议审议后再交付表决。实践证明，实行三审制，对于充分发扬民主，保证常委会组成人员有充分的时间对法律案进行深入审议，提高立法质量，十分重要。同时，根据立法法的规定和实践中的做法，对属于调整事项较为单一或者部分修改的法律案，如果各方面意见比较一致的，也可以经一次会议审议后即交付表决；如果法律案经常委会三次会议审议后，仍有重大问题需要进一步研究的，可以暂不付表决，交宪法和法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。
（本文作者系贵州省人大常委会办公厅宣传处处长周大军）
