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健全企业破产机制 需重视农民工权益保护
■贾梦嫣 刘熹
《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，要健全企业破产机制，完善企业退出制度。近年来，房地产企业和建筑业企业的破产不断引发关注。2024年全国两会新闻发布会上，住建部有关领导提出，对严重资不抵债、失去经营能力的房地产企业，要按照法治化、市场化的原则，“该破产的破产，该重组的重组”。健全企业破产机制，确保房地产建筑业企业退出有序平稳，需要特别重视农民工权益保护。
一、房地产和建筑业企业破产案件中农民工权益保护的主要问题
（一）制度缺憾：《企业破产法》未赋予农民工劳动债权优先性，弱化了具体案件中保障支付农民工权益的力度。现有政策框架下，建筑企业一般通过劳务分包的方式将建设项目的劳务工作交由劳务公司承担，由劳务公司与农民工签订劳务用工协议，大体形成“发包人（房地产开发企业）—施工人（建筑施工企业）—劳务分包商—农民工”的合同链条。一般情况下，房地产企业、建筑施工企业不直接与农民工发生合同关系。虽然根据《保障农民工工资支付条例》和有关规定，农民工可以在一定程度上突破合同相对性，要求房地产企业或者施工企业直接对其承担付款责任，但农民工与房地产企业或者施工企业之间不存在劳动关系，如房地产企业或者施工企业破产，农民工一般不被认定为破产企业的职工。
根据《企业破产法》规定，“职工债权”是优先清偿的债权，而农民工工资一般不能作为“职工债权”获得优先清偿，只能作为“普通债权”进行清偿。实践中，虽然一般会从保障民生的角度对农民工工资债权进行参照适用等“特殊处理”或者开辟“绿色通道”，但这些毕竟是实践中的“权宜之计”。从制度层面看，《企业破产法》未赋予农民工劳动债权优先性，弱化了具体案件中保障农民工权益的力度。
（二）监管缺位：破产企业清偿能力长期严重不足、经营管理混乱是农民工工资债权清偿率低的根本原因，暴露出行业监管长期不足、账款拖欠长期存在等问题。破产原因并非一朝一夕形成的，拖欠农民工工资亦非一时一日之果。在破产前，破产企业通常都长期陷于清偿能力严重不足、经营管理混乱之境。很多案件暴露出行业监管长期不足、账款拖欠长期存在等问题。一是，有关职能部门对于房地产、建筑业企业的日常监管不到位。例如，对于建筑业企业长期从事挂靠、转包、违法分包等违法行为监管查处不力，转包、违法分包链条复杂，债权清偿难度大；对企业纳税情况的日常监管不足等。二是，上游企业或单位以未结算、未审计为由长期拖欠账款，加剧企业债务困境，直接影响农民工工资支付。三是，一些案件错过了拯救企业的“最佳时机”，使债务人的债务雪球不断加大，可用于偿债财产价值不断降低。当然，房地产企业资产和建筑业企业资质价值一路下滑、破产财产变价价值低，也是影响债权清偿率的客观原因。
（三）核查困难：农民工维权能力不高、管理人履职能力不足等原因，影响农民工工资债权清偿。实践中，造成核查困难的原因是多方面的。一是，农民工自身特性决定了其维权意识、维权能力严重不足，对于法治化的维权途径不了解，面对复杂的破产程序更无从着手，甚至采取极端方式维权，造成极为严重的不良后果。二是，一些主体利用破产程序“浑水摸鱼”“逃废债”，为了争取更大的清偿利益虚构农民工债权数据，将已经支付的农民工工资作为未清偿债务进行虚假申报。三是，法院指导力度和管理人履职能力不足。特别是在实际施工人认定、农民工工资债权认定支付、项目债权债务清查等方面，没有形成统一认识，法律适用标准不统一，管理人专业化建设不足，难以接管到有效资料，缺乏项目核查和风险化解的能力。
（四）联动不畅：“府院联动”运行有堵点，风险难化解易蔓延。除了面临企业注销、信用修复、税务减免等常规性的行政事务外，房地产业和建筑业企业的破产比起其他行业破产还具有一定特殊性：例如大范围地涉及农民工、购房人、金融机构等多方主体的权益保护和平衡问题、土地使用权和土地收益金补缴退还的问题、工程续建问题等等，此外，还可能涉及国有债权和国有资产。
为避免案件风险演变蔓延成区域性、系统性风险，更需要建立广泛有效的“府院联动”机制，充分实现司法权与行政权的良性互动，提高办理破产质效，有效阻断和化解风险。尽管一些地方在省级层面建立了较高层级的“府院联动”机制，但当前的“府院联动”很大程度上还依赖个案协调、一事一议，“专班”作用大小完全看当地政府“一把手”重视程度；“联而不动”的问题还普遍存在，联动制度化、常态化程度和有效性不足，“府院联动”运行堵点多，政策效应自上而下呈现“逐级递减”的态势，风险难化解易蔓延。
二、加强房地产、建筑业企业破产案件中农民工权益保护
破产案件中的农民权益保护问题既是经济问题也是民生问题，既是法律问题也是政治问题。需特别重视农民工权益保护问题，推动行政权和司法权的良性互动，有效化解防范和阻断风险。
（一）弥补制度缺憾，探索统一指导。以本次破产法大修为契机，加强调研总结、积极建言献策，从制度层面进一步厘清包括农民工工资债权在内的各类特殊债权的清偿顺位。当然，破产法中的清偿顺位是不同利益主体博弈的结果，是完全打破现行《企业破产法》第113条关于清偿顺位的规定、另行创设全新的优先权规则，还是对现有规则进行扩容性改造，或者仅针对某些案件领域作出特殊规定，还可进一步探讨。在现有制度框架下，以“一案一策”的思路，因应不同案件的实际情况，在个案中解决农民工工资债权的清偿顺序问题，也不失为一种可行路径。为了统一法律适用、保护利益相关方的合理预期，应当进行规则性的统一、指导，避免在不同案件中存在过大差异导致的次生风险和负面效应。
（二）凝聚共识，强化日常监管。一方面，应进一步凝聚共识，坚持“该挽救的挽救，该破产的破产，该追责的追责”的基本立场。农民工权益保护不足的问题虽然可能在企业破产过程中集中地暴露出来，但却是在企业发展的过程中长期形成的。实践中，很多企业已经丧失自我恢复能力，必须借由破产程序打开债务锁链，才能妥善解决包括农民工工资拖欠在内的一系列问题。对于具备破产原因的应果断进入破产程序，对于具备挽救价值的应尽早启动重整程序，避免企业和债权人的利益在债务发酵中进一步受损。另一方面，对本地区本领域本行业企业存在的一些苗头性、普遍性问题的日常监管应当持续加强。
（三）加强专业化建设，探索符合实际的公共法律服务和法治监督路径。健全企业破产机制，必须加强破产专业人才储备。支持人民法院持续提升破产审判专业组织建设和专业化水平，强化上下级法院对接指导，畅通东西部法院沟通交流，条件成熟时，支持设立破产审判法庭。法院定期发布典型案例、制定工作指引，加大业务指导力度，力求统一裁判尺度。支持有条件的地方创新公共法律服务模式，探索建立破产程序中的法律援助机制，弥补农民工等特殊群体维权能力的不足。强化人民检察院对破产程序的监督，探索高风险案件联系、研判、监督机制，支持检察机关以“数字检察”发展为契机，研发针对破产程序的数字监督模型，强化对破产案件中“逃废债”问题、“府院联动”运行不畅问题和违法违规履职等问题的法律监督。建立职业共同体常态化交流平台，支持有关单位持续开展好破产法治审判实务、理论研究与队伍建设“共促进同提升”活动。
（四）打通“府院联动”堵点，进一步提升联动实效。在省级府院联动机制的基础上，应当特别关注堵点集中领域和关键环节，进一步提升联动实效。推动建立与房地产行业相关职能部门工作协调与信息共享平台，定期邀请住建、劳动检察、自然资源与规划、不动产登记中心等职能部门进行会商，根据案件不同争议类型，分级分类推进诉前调解工作，推动建立“主管部门行政调解、非诉机制挺前、诉讼兜底”的分级解纷模式。
（作者贾梦嫣，贵州省社会科学院法律研究所副研究员、贵州省法学会应用法学研究会副会长；作者刘熹，贵州省安顺市中级人民法院清算与破产审判庭庭长）
《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出，要健全企业破产机制，完善企业退出制度。近年来，房地产企业和建筑业企业的破产不断引发关注。2024年全国两会新闻发布会上，住建部有关领导提出，对严重资不抵债、失去经营能力的房地产企业，要按照法治化、市场化的原则，“该破产的破产，该重组的重组”。健全企业破产机制，确保房地产建筑业企业退出有序平稳，需要特别重视农民工权益保护。
一、房地产和建筑业企业破产案件中农民工权益保护的主要问题
（一）制度缺憾：《企业破产法》未赋予农民工劳动债权优先性，弱化了具体案件中保障支付农民工权益的力度。现有政策框架下，建筑企业一般通过劳务分包的方式将建设项目的劳务工作交由劳务公司承担，由劳务公司与农民工签订劳务用工协议，大体形成“发包人（房地产开发企业）—施工人（建筑施工企业）—劳务分包商—农民工”的合同链条。一般情况下，房地产企业、建筑施工企业不直接与农民工发生合同关系。虽然根据《保障农民工工资支付条例》和有关规定，农民工可以在一定程度上突破合同相对性，要求房地产企业或者施工企业直接对其承担付款责任，但农民工与房地产企业或者施工企业之间不存在劳动关系，如房地产企业或者施工企业破产，农民工一般不被认定为破产企业的职工。
根据《企业破产法》规定，“职工债权”是优先清偿的债权，而农民工工资一般不能作为“职工债权”获得优先清偿，只能作为“普通债权”进行清偿。实践中，虽然一般会从保障民生的角度对农民工工资债权进行参照适用等“特殊处理”或者开辟“绿色通道”，但这些毕竟是实践中的“权宜之计”。从制度层面看，《企业破产法》未赋予农民工劳动债权优先性，弱化了具体案件中保障农民工权益的力度。
（二）监管缺位：破产企业清偿能力长期严重不足、经营管理混乱是农民工工资债权清偿率低的根本原因，暴露出行业监管长期不足、账款拖欠长期存在等问题。破产原因并非一朝一夕形成的，拖欠农民工工资亦非一时一日之果。在破产前，破产企业通常都长期陷于清偿能力严重不足、经营管理混乱之境。很多案件暴露出行业监管长期不足、账款拖欠长期存在等问题。一是，有关职能部门对于房地产、建筑业企业的日常监管不到位。例如，对于建筑业企业长期从事挂靠、转包、违法分包等违法行为监管查处不力，转包、违法分包链条复杂，债权清偿难度大；对企业纳税情况的日常监管不足等。二是，上游企业或单位以未结算、未审计为由长期拖欠账款，加剧企业债务困境，直接影响农民工工资支付。三是，一些案件错过了拯救企业的“最佳时机”，使债务人的债务雪球不断加大，可用于偿债财产价值不断降低。当然，房地产企业资产和建筑业企业资质价值一路下滑、破产财产变价价值低，也是影响债权清偿率的客观原因。
（三）核查困难：农民工维权能力不高、管理人履职能力不足等原因，影响农民工工资债权清偿。实践中，造成核查困难的原因是多方面的。一是，农民工自身特性决定了其维权意识、维权能力严重不足，对于法治化的维权途径不了解，面对复杂的破产程序更无从着手，甚至采取极端方式维权，造成极为严重的不良后果。二是，一些主体利用破产程序“浑水摸鱼”“逃废债”，为了争取更大的清偿利益虚构农民工债权数据，将已经支付的农民工工资作为未清偿债务进行虚假申报。三是，法院指导力度和管理人履职能力不足。特别是在实际施工人认定、农民工工资债权认定支付、项目债权债务清查等方面，没有形成统一认识，法律适用标准不统一，管理人专业化建设不足，难以接管到有效资料，缺乏项目核查和风险化解的能力。
（四）联动不畅：“府院联动”运行有堵点，风险难化解易蔓延。除了面临企业注销、信用修复、税务减免等常规性的行政事务外，房地产业和建筑业企业的破产比起其他行业破产还具有一定特殊性：例如大范围地涉及农民工、购房人、金融机构等多方主体的权益保护和平衡问题、土地使用权和土地收益金补缴退还的问题、工程续建问题等等，此外，还可能涉及国有债权和国有资产。
为避免案件风险演变蔓延成区域性、系统性风险，更需要建立广泛有效的“府院联动”机制，充分实现司法权与行政权的良性互动，提高办理破产质效，有效阻断和化解风险。尽管一些地方在省级层面建立了较高层级的“府院联动”机制，但当前的“府院联动”很大程度上还依赖个案协调、一事一议，“专班”作用大小完全看当地政府“一把手”重视程度；“联而不动”的问题还普遍存在，联动制度化、常态化程度和有效性不足，“府院联动”运行堵点多，政策效应自上而下呈现“逐级递减”的态势，风险难化解易蔓延。
二、加强房地产、建筑业企业破产案件中农民工权益保护
破产案件中的农民权益保护问题既是经济问题也是民生问题，既是法律问题也是政治问题。需特别重视农民工权益保护问题，推动行政权和司法权的良性互动，有效化解防范和阻断风险。
（一）弥补制度缺憾，探索统一指导。以本次破产法大修为契机，加强调研总结、积极建言献策，从制度层面进一步厘清包括农民工工资债权在内的各类特殊债权的清偿顺位。当然，破产法中的清偿顺位是不同利益主体博弈的结果，是完全打破现行《企业破产法》第113条关于清偿顺位的规定、另行创设全新的优先权规则，还是对现有规则进行扩容性改造，或者仅针对某些案件领域作出特殊规定，还可进一步探讨。在现有制度框架下，以“一案一策”的思路，因应不同案件的实际情况，在个案中解决农民工工资债权的清偿顺序问题，也不失为一种可行路径。为了统一法律适用、保护利益相关方的合理预期，应当进行规则性的统一、指导，避免在不同案件中存在过大差异导致的次生风险和负面效应。
（二）凝聚共识，强化日常监管。一方面，应进一步凝聚共识，坚持“该挽救的挽救，该破产的破产，该追责的追责”的基本立场。农民工权益保护不足的问题虽然可能在企业破产过程中集中地暴露出来，但却是在企业发展的过程中长期形成的。实践中，很多企业已经丧失自我恢复能力，必须借由破产程序打开债务锁链，才能妥善解决包括农民工工资拖欠在内的一系列问题。对于具备破产原因的应果断进入破产程序，对于具备挽救价值的应尽早启动重整程序，避免企业和债权人的利益在债务发酵中进一步受损。另一方面，对本地区本领域本行业企业存在的一些苗头性、普遍性问题的日常监管应当持续加强。
（三）加强专业化建设，探索符合实际的公共法律服务和法治监督路径。健全企业破产机制，必须加强破产专业人才储备。支持人民法院持续提升破产审判专业组织建设和专业化水平，强化上下级法院对接指导，畅通东西部法院沟通交流，条件成熟时，支持设立破产审判法庭。法院定期发布典型案例、制定工作指引，加大业务指导力度，力求统一裁判尺度。支持有条件的地方创新公共法律服务模式，探索建立破产程序中的法律援助机制，弥补农民工等特殊群体维权能力的不足。强化人民检察院对破产程序的监督，探索高风险案件联系、研判、监督机制，支持检察机关以“数字检察”发展为契机，研发针对破产程序的数字监督模型，强化对破产案件中“逃废债”问题、“府院联动”运行不畅问题和违法违规履职等问题的法律监督。建立职业共同体常态化交流平台，支持有关单位持续开展好破产法治审判实务、理论研究与队伍建设“共促进同提升”活动。
（四）打通“府院联动”堵点，进一步提升联动实效。在省级府院联动机制的基础上，应当特别关注堵点集中领域和关键环节，进一步提升联动实效。推动建立与房地产行业相关职能部门工作协调与信息共享平台，定期邀请住建、劳动检察、自然资源与规划、不动产登记中心等职能部门进行会商，根据案件不同争议类型，分级分类推进诉前调解工作，推动建立“主管部门行政调解、非诉机制挺前、诉讼兜底”的分级解纷模式。
（作者贾梦嫣，贵州省社会科学院法律研究所副研究员、贵州省法学会应用法学研究会副会长；作者刘熹，贵州省安顺市中级人民法院清算与破产审判庭庭长）
