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畅通监检衔接机制 精准惩治职务犯罪
■ 曹波 刘芳伶
党的二十届三中全会专门强调，“完善权力配置和运行制约机制，反对特权思想和特权现象。推进执纪执法和刑事司法有机衔接。”“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”检察机关提前介入监察调查作为强化监察机关与检察机关程序衔接的重要措施之一，是“配合”与“制约”的协调统一的有益探索，既畅通监检办案衔接机制，也是形成反腐合力、实现国家腐败治理目标的关键。然而，简单套用原有的提前介入侦查的工作模式无法有效契合监察体制改革的发展规律，其实际运行出现偏离制度初衷的异化现象，亟待在执纪执法和刑事司法有机衔接的语境下重新审视提前介入监察的工作模式，以此还原检察提前介入监察机制的真正面相，推动检察提前介入监察机制统一、规范适用。
一、形塑基础：检察提前介入监察的正当依据
在新型监察体制中，因普通职务犯罪管辖权由人民检察院转隶至监察委员会，监察委员会的调查权取代人民检察院的侦查权，而职务犯罪不同于违纪与职务违法的查处，职务犯罪追诉并非监察程序的内部循环，其最终结果要呈现于刑事审判，这就形成监察程序与检察刑事公诉程序不同属性的职权与程序衔接问题。检察机关提前介入职务犯罪案件调查是弥合权力属性差异、理顺监检衔接障碍的有效手段。一方面，检察机关提前介入监察调查既是公诉准备活动，也是实现“调查—公诉”衔接的重要抓手；另一方面，监察委员会行使的监察权必须接受监督和制约，检察机关提前介入监察调查活动是履行法律监督职能的重要表现，通过检察机关提前介入实现监察机关的有力配合和有效制约，是平衡检察机关法律监督权与监察机关调查权之间的最佳方案。不过，受各类主客观因素的综合影响，检察提前介入监察对于提高调查工作规范性和审查起诉有效性方面的积极价值业已得到广泛认可，但依旧面临诸多不可回避的问题和困境。从强化监检衔接视阈中职务犯罪依法惩治、推动监察体制改革初衷全面实现出发，有必要对检察提前介入监察的实践困境及其破解给予专门研讨。
二、实践困境：检察提前介入监察的衔接障碍
从监察实践来看，检察提前介入监察机制的实际运行出现偏离制度初衷的异化现象，面临着商请提前介入范围不确定、介入时机不科学、介入方式不规范等诸多困境。
（一）检察提前介入监察范围不确定
关于检察提前介入监察的案件范围，不论《衔接办法》《监督执法规定》还是《提前介入规定》均只规定“重大、疑难、复杂职务犯罪案件”，而对“重大、疑难、复杂”的具体标准却付之阙如，进而导致在监察实践中监察机关书面商请检察机关提前介入的案件范围模糊不定，并呈现出日趋扩大化的趋势。考虑到中管干部职务犯罪案件往往具有涉案数额大、社会影响大等固有特点，将其作为“重大”职务犯罪案件商请检察机关全面提前介入，既符合检察提前介入监察案件范围的相关规定，也契合中管干部职务犯罪案件办理的客观形势。但是基层检察机关对监察案件开展全覆盖式的提前介入，无疑直接规避监察法律规范对检察提前介入监察所设定案件范围的限制，同时也将造成监检角色定位失序，浪费本就紧张的办案资源。
（二）检察提前介入监察时机不科学
在新型监检衔接中，检察机关介入普通职务犯罪案件的办理常规时点是监察机关将案件移送检察机关审查起诉后，“提前介入”之所以“提前”是因为检察机关在监察机关移送审查起诉之前即介入到监察机关对涉嫌职务犯罪案件的办理之中。然而，提前介入时机的强制性规定在监检衔接实践中的贯彻落实情况并不理想，部分地方做法均倾向于检察机关介入监察机关的职务犯罪案件线索处置、初步核实、立案或调查等环节，大多寄希望于借助检察机关办理职务犯罪案件的独特专业能力，提升职务犯罪案件办理的质量和效率。但是，此类“超前介入”中，不论检察机关协助、配合、引导，抑或共同参与监察机关办理普通职务犯罪案件，都有使检察机关与监察机关查办职务犯罪职能重合之可能，从而背离监察体制改革整合反腐败资源力量的初衷，抵触《监察法》第3条对监察机关“行使国家监察职能的专责机关”的职责定位，使检察机关不当地分享监察机关对普通职务犯罪案件的专属调查权。
（三）检察提前介入监察方式不规范
首先，检察提前介入监察的启动方式不合规。根据《衔接办法》《监督执法规定》以及修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》第256条第2款，检察提前介入监察的方式仅有经监察机关“书面商请”，检察机关对于监察机关办理的普通职务犯罪案件不享有单方主动提前介入的权限，只能“被动”提前介入监察审理程序。然而，不论是监检衔接的理论研究还是实践操作中，都不乏要求建立检察机关依申请被动介入为原则、依职权主动介入为例外，或者被动介入与主动介入并重的主张和做法。再者，检察提前介入监察的启动方式不合规。依据相关规定，地方各级监察委员会书面商请提前介入，同级人民检察院既可以指派检察官介入，也可以成立工作组介入。至于选择何种组织形式提前介入，需要根据提前介入案件的重大、疑难、复杂程度予以确定，介入案件的重大、疑难、复杂程度越高，越应通过成立工作组的形式提前介入，反之则可指派检察官提前介入。诚然职务犯罪办案单位级别越高，所办理的职务犯罪案件也相对重大、疑难、复杂，但办案单位的级别与案件的重大、疑难、复杂程度缺乏必然的对应关系。监检衔接实践中，检察机关提前介入所选用的组织形式与监察机关的级别成正比，兴许是不当地、形式地理解《衔接办法》第13条的实质内涵所致。
三、破解之策：检察提前介入监察的合理建构
检察提前介入监察机制实质绝非仅仅是检察机关对监察机关办理职务犯罪案件进行“监督”或“制约”，而涵盖检察机关应监察机关协助工作的要求依法予以的协助、支持。以此为基础重新构建检察提前介入监察的相关规定，推动新监察体制中检察提前介入监察机制的统一、规范适用。
其一，牢固树立监察机关在检察提前介入监察中的主导地位。监察机关的宪法定位及其调查程序的闭合性，必然要求监察机关在职务犯罪案件的整个监察环节中始终处于主导地位，以监检互相配合、互相制约为基本原则，不仅就是否启动提前介入，亦包括提前介入的案件范围起主导性乃至决定性作用。
其二，坚决避免检察提前介入监察异化为监检“联合办案”。鉴于“联合办案”混淆监检二机关在办理职务犯罪案件上的职责配置，使职务犯罪案件办理不同环节的程序设计初衷落空，故从保障检察提前介入监察机制顺利有序运行出发，应当坚决避免检察提前介入过程中任何形式的“联合办案”。具体而言，一是监察机关商请检察机关提前介入的时间节点不应过于超前，原则上只应当在监察案件进入审理阶段后，才得依书面商请介入案件办理；二是监察机关商请检察提前介入必须以书面形式，同时检察机关向监察机关反馈介入意见也同样必须是书面形式；三是检察机关提前介入监察所开展的具体工作，应当以监察机关书面商请要求的内容为限，不得超出要求的范围、运用超出法律规定的方式提前介入；四是监察机关应当对检察机关反馈的提前介入意见进行审查以决定是否采纳，是否需要按程序报批补证，严禁不经审查径直采纳反馈意见；五是检察机关不得放宽提前介入案件审查起诉的标准，不得以提前介入意见取代审查起诉意见。
（作者曹波系贵州大学副教授，贵州师范大学廉洁文化研究院〈纪检监察研究院〉兼职研究员；作者刘芳伶系贵州大学刑法学硕士研究生）
党的二十届三中全会专门强调，“完善权力配置和运行制约机制，反对特权思想和特权现象。推进执纪执法和刑事司法有机衔接。”“健全监察机关、公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，监察权、侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制，确保执法司法各环节全过程在有效制约监督下运行。”检察机关提前介入监察调查作为强化监察机关与检察机关程序衔接的重要措施之一，是“配合”与“制约”的协调统一的有益探索，既畅通监检办案衔接机制，也是形成反腐合力、实现国家腐败治理目标的关键。然而，简单套用原有的提前介入侦查的工作模式无法有效契合监察体制改革的发展规律，其实际运行出现偏离制度初衷的异化现象，亟待在执纪执法和刑事司法有机衔接的语境下重新审视提前介入监察的工作模式，以此还原检察提前介入监察机制的真正面相，推动检察提前介入监察机制统一、规范适用。
一、形塑基础：检察提前介入监察的正当依据
在新型监察体制中，因普通职务犯罪管辖权由人民检察院转隶至监察委员会，监察委员会的调查权取代人民检察院的侦查权，而职务犯罪不同于违纪与职务违法的查处，职务犯罪追诉并非监察程序的内部循环，其最终结果要呈现于刑事审判，这就形成监察程序与检察刑事公诉程序不同属性的职权与程序衔接问题。检察机关提前介入职务犯罪案件调查是弥合权力属性差异、理顺监检衔接障碍的有效手段。一方面，检察机关提前介入监察调查既是公诉准备活动，也是实现“调查—公诉”衔接的重要抓手；另一方面，监察委员会行使的监察权必须接受监督和制约，检察机关提前介入监察调查活动是履行法律监督职能的重要表现，通过检察机关提前介入实现监察机关的有力配合和有效制约，是平衡检察机关法律监督权与监察机关调查权之间的最佳方案。不过，受各类主客观因素的综合影响，检察提前介入监察对于提高调查工作规范性和审查起诉有效性方面的积极价值业已得到广泛认可，但依旧面临诸多不可回避的问题和困境。从强化监检衔接视阈中职务犯罪依法惩治、推动监察体制改革初衷全面实现出发，有必要对检察提前介入监察的实践困境及其破解给予专门研讨。
二、实践困境：检察提前介入监察的衔接障碍
从监察实践来看，检察提前介入监察机制的实际运行出现偏离制度初衷的异化现象，面临着商请提前介入范围不确定、介入时机不科学、介入方式不规范等诸多困境。
（一）检察提前介入监察范围不确定
关于检察提前介入监察的案件范围，不论《衔接办法》《监督执法规定》还是《提前介入规定》均只规定“重大、疑难、复杂职务犯罪案件”，而对“重大、疑难、复杂”的具体标准却付之阙如，进而导致在监察实践中监察机关书面商请检察机关提前介入的案件范围模糊不定，并呈现出日趋扩大化的趋势。考虑到中管干部职务犯罪案件往往具有涉案数额大、社会影响大等固有特点，将其作为“重大”职务犯罪案件商请检察机关全面提前介入，既符合检察提前介入监察案件范围的相关规定，也契合中管干部职务犯罪案件办理的客观形势。但是基层检察机关对监察案件开展全覆盖式的提前介入，无疑直接规避监察法律规范对检察提前介入监察所设定案件范围的限制，同时也将造成监检角色定位失序，浪费本就紧张的办案资源。
（二）检察提前介入监察时机不科学
在新型监检衔接中，检察机关介入普通职务犯罪案件的办理常规时点是监察机关将案件移送检察机关审查起诉后，“提前介入”之所以“提前”是因为检察机关在监察机关移送审查起诉之前即介入到监察机关对涉嫌职务犯罪案件的办理之中。然而，提前介入时机的强制性规定在监检衔接实践中的贯彻落实情况并不理想，部分地方做法均倾向于检察机关介入监察机关的职务犯罪案件线索处置、初步核实、立案或调查等环节，大多寄希望于借助检察机关办理职务犯罪案件的独特专业能力，提升职务犯罪案件办理的质量和效率。但是，此类“超前介入”中，不论检察机关协助、配合、引导，抑或共同参与监察机关办理普通职务犯罪案件，都有使检察机关与监察机关查办职务犯罪职能重合之可能，从而背离监察体制改革整合反腐败资源力量的初衷，抵触《监察法》第3条对监察机关“行使国家监察职能的专责机关”的职责定位，使检察机关不当地分享监察机关对普通职务犯罪案件的专属调查权。
（三）检察提前介入监察方式不规范
首先，检察提前介入监察的启动方式不合规。根据《衔接办法》《监督执法规定》以及修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》第256条第2款，检察提前介入监察的方式仅有经监察机关“书面商请”，检察机关对于监察机关办理的普通职务犯罪案件不享有单方主动提前介入的权限，只能“被动”提前介入监察审理程序。然而，不论是监检衔接的理论研究还是实践操作中，都不乏要求建立检察机关依申请被动介入为原则、依职权主动介入为例外，或者被动介入与主动介入并重的主张和做法。再者，检察提前介入监察的启动方式不合规。依据相关规定，地方各级监察委员会书面商请提前介入，同级人民检察院既可以指派检察官介入，也可以成立工作组介入。至于选择何种组织形式提前介入，需要根据提前介入案件的重大、疑难、复杂程度予以确定，介入案件的重大、疑难、复杂程度越高，越应通过成立工作组的形式提前介入，反之则可指派检察官提前介入。诚然职务犯罪办案单位级别越高，所办理的职务犯罪案件也相对重大、疑难、复杂，但办案单位的级别与案件的重大、疑难、复杂程度缺乏必然的对应关系。监检衔接实践中，检察机关提前介入所选用的组织形式与监察机关的级别成正比，兴许是不当地、形式地理解《衔接办法》第13条的实质内涵所致。
三、破解之策：检察提前介入监察的合理建构
检察提前介入监察机制实质绝非仅仅是检察机关对监察机关办理职务犯罪案件进行“监督”或“制约”，而涵盖检察机关应监察机关协助工作的要求依法予以的协助、支持。以此为基础重新构建检察提前介入监察的相关规定，推动新监察体制中检察提前介入监察机制的统一、规范适用。
其一，牢固树立监察机关在检察提前介入监察中的主导地位。监察机关的宪法定位及其调查程序的闭合性，必然要求监察机关在职务犯罪案件的整个监察环节中始终处于主导地位，以监检互相配合、互相制约为基本原则，不仅就是否启动提前介入，亦包括提前介入的案件范围起主导性乃至决定性作用。
其二，坚决避免检察提前介入监察异化为监检“联合办案”。鉴于“联合办案”混淆监检二机关在办理职务犯罪案件上的职责配置，使职务犯罪案件办理不同环节的程序设计初衷落空，故从保障检察提前介入监察机制顺利有序运行出发，应当坚决避免检察提前介入过程中任何形式的“联合办案”。具体而言，一是监察机关商请检察机关提前介入的时间节点不应过于超前，原则上只应当在监察案件进入审理阶段后，才得依书面商请介入案件办理；二是监察机关商请检察提前介入必须以书面形式，同时检察机关向监察机关反馈介入意见也同样必须是书面形式；三是检察机关提前介入监察所开展的具体工作，应当以监察机关书面商请要求的内容为限，不得超出要求的范围、运用超出法律规定的方式提前介入；四是监察机关应当对检察机关反馈的提前介入意见进行审查以决定是否采纳，是否需要按程序报批补证，严禁不经审查径直采纳反馈意见；五是检察机关不得放宽提前介入案件审查起诉的标准，不得以提前介入意见取代审查起诉意见。
（作者曹波系贵州大学副教授，贵州师范大学廉洁文化研究院〈纪检监察研究院〉兼职研究员；作者刘芳伶系贵州大学刑法学硕士研究生）
