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毕节市行政执法监督工作存在的问题及对策
■李斌
加强行政执法监督工作，对于促进行政执法机关严格规范公正文明执法，维护人民群众合法权益，推进法治政府建设具有重要意义。2021年10月，司法部在全国部分地区开展省市县乡四级行政执法协调监督工作体系建设试点工作。2022年6月，司法部同意贵州省作为行政执法协调监督体系建设试点单位，毕节市作为贵州省唯一地区开展先行先试，率先在制度设计、职责权限、人员机构、监督方式、监督体系、监督质效等方面实现突破，初步构建起市县乡全覆盖的监督体系。但从调研情况来看，全市行政执法监督工作总体上还存在监督队伍力量薄弱、监督工作质效有待提升等问题，需要进一步深入研究和思考，采取有效措施加以解决，为全省乃至全国探索出可复制的有效经验。
一、毕节市行政执法监督工作的主要做法及成效
2022年7月，毕节市委、市政府印发《毕节市开展行政执法协调监督工作体系建设试点工作实施方案》，高位推进行政执法监督工作。试点工作结束以后，毕节市持续巩固拓展行政执法监督工作。
（一）着力制度体系建设，实现监督工作制度化规范化程序化
毕节市先后制定出台34个制度办法，在全省率先形成统筹行政执法协调监督全过程的制度体系，从监督的职责权限、人员机构、监督流程、监督内容、监督方式等层面，搭建起了制度建设的“四梁八柱”。例如制定出台《毕节市行政执法监督办法》《毕节市行政执法协调监督权责清单》等制度，解决由谁监督、监督什么的问题，理清权责边界，夯实制度基础；制定出台《毕节市行政执法投诉举报处理制度》《毕节市行政执法专项监督制度》等制度，规范了监督工作的程序、步骤和方式；制定出台《毕节市行政执法案卷评查标准》《毕节市行政执法监督文书格式范本》等制度，明确监督的标准化问题，行政执法监督工作实现制度化、规范化、程序化。
（二）着力监督体系建设，实现市县乡三级监督机构全覆盖
坚持审慎授权、分层分类，实现行政执法监督机构全覆盖。一是在全省率先争取编制管理部门批复同意在市县司法局行政执法监督科（股）室加挂行政执法监督办公室牌子，统一履行协调监督统筹指导职责。二是在市县两级209家行政执法部门明确相应内设机构承担协调监督职责，确保执法监督工作有人抓有人管。三是重点在经济发达镇和整合审批服务执法力量改革的32个乡镇探索形成1+1+1监督（即县级执法部门内设监督机构+乡镇（街道）党政办+司法所监督）模式，确保基层执法权放得下、接得住、管得好、有监督。
（三）着力专业体系建设，实现监督队伍力量全面加强
专业的行政执法监督队伍是有效开展执法监督工作的前提和基础，毕节市着力推进队伍建设，全面加强监督力量配备。一是选优配齐行政执法监督人员。要求行政执法监督机构至少明确2名行政执法监督人员。制定《毕节市行政执法监督证管理办法》《毕节市行政执法人员和行政执法监督人员学习培训制度》，加强监督资格管理，严把监督人员“入口关”。二是组建行政执法监督及行政案件评审专家库。制定《毕节市行政执法监督专家管理办法》，组建市政府行政执法监督专家库，借助“外脑”提升监督能力。三是着力队伍素质提升。常态化开展执法大练兵大比武活动，开展“法治讲台”培训，定期开展执法知识测试，通过学习培训提升队伍业务素质。
（四）着力外部监督机制建设，实现群众有效参与监督
激活行政执法监督“神经末梢”，全面维护人民群众的合法权益。一是依托社会力量全面畅通监督渠道。制定《毕节市行政执法社会监督员管理办法》，在企业、商会、村居（社区）等设立行政执法监督联系点76个，选聘行政执法社会监督员142名，畅通人民群众参与监督渠道。二是行政执法投诉举报制度有效发挥。推动全市563个行政执法部门公布行政执法监督投诉举报电话，重拳整治行政执法违法违规问题。三是行政执法案件回访制度效果明显。制定《毕节市行政执法案件回访制度》，行政执法监督机构定期开展行政执法案件回访工作。今年以来，全市行政执法部门共对1868件行政案件进行回访（其中黔西、织金回访数多，大方、威宁回访数少），认可度92.4%，听取意见建议108个。
（五）着力监督方式创新，实现行政执法监督活力不断迸发
制定《毕节市行政执法专项监督制度》《毕节市行政执法案例指导办法》等制度，创新设置行政执法专项说明、行政执法专项监督、行政执法案件回访等监督方式。每年对关系群众切身利益，人民群众反映强烈，执法问题突出的执法领域开展专项监督。制定《毕节市行政执法案卷管理与评查办法》《毕节市行政执法案卷评查标准》，采取专项评查、集中评查、交叉评查等方式，常态化开展案卷评查，从实体和程序维度发现问题，推动整改。发挥典型案例的示范指导作用，今年以来，全市共编纂发布行政执法指导案例107个，行政执法部门发布行政执法典型案例176个。强化行政执法过错责任追究，2022年以来，启动问责追责330件、问责追责258人。全市行政诉讼败诉率从2022年21%降至目前的15%。
二、毕节市行政执法监督工作存在的困难与问题
行政执法监督是否高效有力决定着行政执法严格规范公正文明程度，直接关系着法治政府建设的质量。在全市行政执法协调监督工作体系初步构建的情况下，在实际运行中还存在着监督机构和监督人员不想管、不敢管、不会管的问题。
（一）制度办法执行不到位
目前，毕节市已经形成了统筹行政执法协调监督全过程的制度体系，但从开展法治督察情况来看，虽然各地各部门对相关制度组织开展学习，行政执法人员和监督人员对相关制度已经有了一定认知，但存在对具体内容掌握不深不透的问题，相关制度办法落实和执行效果还有待提升。实践中，部分执法人员反映因相关制度过多，工作任务和压力大，学习不够深入系统，存在虚化弱化的情况。
（二）监督机构职责仍不明确
虽然《贵州省行政执法监督管理办法》《毕节市行政执法监督办法》明确了监督机构的职责，但在缺乏法律法规和国家层面有力文件支撑的情况下，职责刚性不足。执法部门法规科室作为内部执法监督机构，存在“小机构监督大部门”科级机构监督处级机构等“小马拉大车”的问题，法规科对执法支队等执法机构的内部监督地位“失衡”，难以有效发挥监督作用。
（三）执法监督队伍仍然薄弱
目前，毕节市共明确或配备执法监督人员807名，已申领执法监督证585个，222名监督人员还没有申领监督证。有342家执法单位监督人员达2人，虽然持证人数为全省最多的市州，但仍有117家（市直17家，县区100家）没有达到2人的要求。调研发现，部分持证人员非专职监督人员，而是由办公室等工作人员兼职，该情形在乡镇等基层执法单位更加严重，大部分兼职人员并不具备执法监督能力，难以有效开展执法监督工作。
（四）执法监督工作质量不高
从运行情况和效果来看，各级行政执法监督机构还主要停留在案卷评查等传统监督方式，市直执法部门对案件回访、统计分析等方式运用不足不深，各县（区）司法局对专项监督、专项说明等方式运用不够深入，未达到预期监督效果。
（五）执法监督结果运用不足
目前，对于监督发现的问题主要通过通报评查结果，制发行政执法监督意见书等方式要求整改，实践中对案卷评查中发现的执法案件事实不清、证据不足等问题，因当事人未提出行政复议诉讼等，监督机构一般不会主动督促执法部门改变、撤销、整改，也不会更加深入地对相关人员的可能存在的执法过错行为开展进一步的调查、认定和责任追究，监督刚性不足。对监督机构通报反馈的问题，执法部门往往未采取足够的重视开展整改提升，行政执法监督机构也未采用闭环跟踪的方式督促整改，存在通报即为监督了，反馈即为整改了的问题。
三、全面加强毕节市行政执法监督工作的对策建议
当前，毕节市法治建设进入关键时期，要解决行政执法监督工作存在的困难问题，根本出路在于打破当前政府主导的行政执法监督局面，整合党委、政府、人大政协、司法机关等各类监督资源，加强对行政执法工作全方位、全流程、常态化、长效化监督，形成上下贯通、内外协作、各司其职、社会参与的全链条监督机制，推动行政执法更加规范，执法质效明显提升。结合该市实际，建议从以下几个方面着手，分步实施。
（一）强化整体性联动，构筑全链条监督体系
突出党内监督的主体地位，推动行政执法监督与人大监督、民主监督、司法监督、社会监督有机贯通、相互协调，形成全链条监督体系。一是着力加强党内监督。加强党委对行政执法监督工作的领导，市县党委每年听取法治建设工作情况，推进年度述法全覆盖，将法治建设责任制落实情况纳入巡察监督范围。将行政执法监督工作纳入纪检监察机关、组织人事部门监督范围，对行政执法的工作情况和行政执法违法违规违纪行为追究相关责任。二是加强人大监督、政协民主监督。推动人大常委会听取审议行政执法（监督）专项情况报告，常态化开展执法检查和行政执法视察调研。政协委员加强对重点执法工作的提案建议和社情民意监督。三是强化司法行政部门的监督，持续推进行政执法监督办公室的实体化运转，发挥对各级行政执法监督机构的统筹协调作用，用足用好各类监督手段，推动解决监督部门存在的困难和问题，协调处理行政执法争议事项。四是加强内部执法监督。上级行政执法部门加强对下级执法部门违法行政行为的纠正，常态化加强执法监督检查和业务指导，强化行政执法监督工作报告制度，推动落实行政执法责任制。五是加强司法监督。强化人民法院监督，加强出庭应诉工作，扎实推进府院联动，共同化解行政争议，推进府院同堂培训和违法违规线索移送处理。强化检察机关法律监督，加强公益诉讼监督，强化府检联动，共同推进行政争议实质化解。六是加强社会监督扩大社会监督覆盖面。推动每个县区建立行政执法监督联系点15个以上、选聘社会监督员20名以上，建立常态化联络联系机制，定期开展走访座谈，收集监督意见建议。持续公布执法部门监督举报电话，发布线索征集公告，强化社会监督。
（二）强化全流程监督，构筑闭环式管理体系
充分运用各类执法监督手段，创新监督方式，加强全方位、全过程监督，推动行政执法闭环管理。一是加强执法源头管控。健全完善执法考核管理机制，开展执法业绩考核评议，落实奖惩激励保障，推动执法责任落实到位。二是加强执法过程监管。持续推进落实行政执法三项制度，自上而下推进系统内执法案件全评全查，依托执法监督平台集中开展行政执法情况统计分析，对败诉率较高的领域或部门推进执法专项说明，严格按照不低于10%的比例开展行政执法案件的回访，针对群众反映强烈的重点执法领域开展专项监督，切实解决重大问题。
（三）严格责任制考核，构筑溯源式治理体系
一是推进执法监督与法治督察有机衔接。采取综合督察与专项督察相结合，原则上每年开展1次，直击行政执法痛点、堵点真督实察，把督察结果抄送同级纪检监察机关和督查考核部门。二是推进执法监督与错案问责有机衔接。严格执行执法过错责任追究制度，认真落实《毕节市行政错案问责追责办法》，常态化开展执法警示教育，倒逼行政执法能力提升。三是推进执法监督与法治考核有机衔接。坚持督考并举，强化执法监督结果有效运用，充分发挥考核指挥棒作用，推动执法质效稳步提升。四是推进执法监督与系统治理有机衔接。建立行政执法监督联席会议制度，定期开展执法工作情况会商，形成“反馈—整改—评估—销号”闭环监督体系，推动执法管理效能不断提高。
（四）整合内外资源，构筑联动性保障体系
一是加强行政执法监督工作的组织领导。推动各级政府、部门在党委领导下，切实履行政执法监督主体责任，将行政执法协调监督工作作为推动严格规范公正文明执法，提升依法行政能力水平，建设法治政府的重要抓手和重要工作定期部署推进、抓实抓好。二是加强行政执法监督联动贯通。推广“县级执法部门＋乡镇（街道）＋司法所监督”联动行政执法监督模式，切实推进基层行政执法工作。三是加强行政执法监督工作保障。对空缺编制优先用于招录法学专业人员，逐步充实一线执法力量。将行政执法经费纳入本级财政预算，配齐行政执法装备并及时更新，配强行政执法监督人员，常态化开展行政执法培训，为有效开展行政执法（监督）工作提供坚实有力保障。
（作者系毕节市司法局党组书记、局长）
加强行政执法监督工作，对于促进行政执法机关严格规范公正文明执法，维护人民群众合法权益，推进法治政府建设具有重要意义。2021年10月，司法部在全国部分地区开展省市县乡四级行政执法协调监督工作体系建设试点工作。2022年6月，司法部同意贵州省作为行政执法协调监督体系建设试点单位，毕节市作为贵州省唯一地区开展先行先试，率先在制度设计、职责权限、人员机构、监督方式、监督体系、监督质效等方面实现突破，初步构建起市县乡全覆盖的监督体系。但从调研情况来看，全市行政执法监督工作总体上还存在监督队伍力量薄弱、监督工作质效有待提升等问题，需要进一步深入研究和思考，采取有效措施加以解决，为全省乃至全国探索出可复制的有效经验。
一、毕节市行政执法监督工作的主要做法及成效
2022年7月，毕节市委、市政府印发《毕节市开展行政执法协调监督工作体系建设试点工作实施方案》，高位推进行政执法监督工作。试点工作结束以后，毕节市持续巩固拓展行政执法监督工作。
（一）着力制度体系建设，实现监督工作制度化规范化程序化
毕节市先后制定出台34个制度办法，在全省率先形成统筹行政执法协调监督全过程的制度体系，从监督的职责权限、人员机构、监督流程、监督内容、监督方式等层面，搭建起了制度建设的“四梁八柱”。例如制定出台《毕节市行政执法监督办法》《毕节市行政执法协调监督权责清单》等制度，解决由谁监督、监督什么的问题，理清权责边界，夯实制度基础；制定出台《毕节市行政执法投诉举报处理制度》《毕节市行政执法专项监督制度》等制度，规范了监督工作的程序、步骤和方式；制定出台《毕节市行政执法案卷评查标准》《毕节市行政执法监督文书格式范本》等制度，明确监督的标准化问题，行政执法监督工作实现制度化、规范化、程序化。
（二）着力监督体系建设，实现市县乡三级监督机构全覆盖
坚持审慎授权、分层分类，实现行政执法监督机构全覆盖。一是在全省率先争取编制管理部门批复同意在市县司法局行政执法监督科（股）室加挂行政执法监督办公室牌子，统一履行协调监督统筹指导职责。二是在市县两级209家行政执法部门明确相应内设机构承担协调监督职责，确保执法监督工作有人抓有人管。三是重点在经济发达镇和整合审批服务执法力量改革的32个乡镇探索形成1+1+1监督（即县级执法部门内设监督机构+乡镇（街道）党政办+司法所监督）模式，确保基层执法权放得下、接得住、管得好、有监督。
（三）着力专业体系建设，实现监督队伍力量全面加强
专业的行政执法监督队伍是有效开展执法监督工作的前提和基础，毕节市着力推进队伍建设，全面加强监督力量配备。一是选优配齐行政执法监督人员。要求行政执法监督机构至少明确2名行政执法监督人员。制定《毕节市行政执法监督证管理办法》《毕节市行政执法人员和行政执法监督人员学习培训制度》，加强监督资格管理，严把监督人员“入口关”。二是组建行政执法监督及行政案件评审专家库。制定《毕节市行政执法监督专家管理办法》，组建市政府行政执法监督专家库，借助“外脑”提升监督能力。三是着力队伍素质提升。常态化开展执法大练兵大比武活动，开展“法治讲台”培训，定期开展执法知识测试，通过学习培训提升队伍业务素质。
（四）着力外部监督机制建设，实现群众有效参与监督
激活行政执法监督“神经末梢”，全面维护人民群众的合法权益。一是依托社会力量全面畅通监督渠道。制定《毕节市行政执法社会监督员管理办法》，在企业、商会、村居（社区）等设立行政执法监督联系点76个，选聘行政执法社会监督员142名，畅通人民群众参与监督渠道。二是行政执法投诉举报制度有效发挥。推动全市563个行政执法部门公布行政执法监督投诉举报电话，重拳整治行政执法违法违规问题。三是行政执法案件回访制度效果明显。制定《毕节市行政执法案件回访制度》，行政执法监督机构定期开展行政执法案件回访工作。今年以来，全市行政执法部门共对1868件行政案件进行回访（其中黔西、织金回访数多，大方、威宁回访数少），认可度92.4%，听取意见建议108个。
（五）着力监督方式创新，实现行政执法监督活力不断迸发
制定《毕节市行政执法专项监督制度》《毕节市行政执法案例指导办法》等制度，创新设置行政执法专项说明、行政执法专项监督、行政执法案件回访等监督方式。每年对关系群众切身利益，人民群众反映强烈，执法问题突出的执法领域开展专项监督。制定《毕节市行政执法案卷管理与评查办法》《毕节市行政执法案卷评查标准》，采取专项评查、集中评查、交叉评查等方式，常态化开展案卷评查，从实体和程序维度发现问题，推动整改。发挥典型案例的示范指导作用，今年以来，全市共编纂发布行政执法指导案例107个，行政执法部门发布行政执法典型案例176个。强化行政执法过错责任追究，2022年以来，启动问责追责330件、问责追责258人。全市行政诉讼败诉率从2022年21%降至目前的15%。
二、毕节市行政执法监督工作存在的困难与问题
行政执法监督是否高效有力决定着行政执法严格规范公正文明程度，直接关系着法治政府建设的质量。在全市行政执法协调监督工作体系初步构建的情况下，在实际运行中还存在着监督机构和监督人员不想管、不敢管、不会管的问题。
（一）制度办法执行不到位
目前，毕节市已经形成了统筹行政执法协调监督全过程的制度体系，但从开展法治督察情况来看，虽然各地各部门对相关制度组织开展学习，行政执法人员和监督人员对相关制度已经有了一定认知，但存在对具体内容掌握不深不透的问题，相关制度办法落实和执行效果还有待提升。实践中，部分执法人员反映因相关制度过多，工作任务和压力大，学习不够深入系统，存在虚化弱化的情况。
（二）监督机构职责仍不明确
虽然《贵州省行政执法监督管理办法》《毕节市行政执法监督办法》明确了监督机构的职责，但在缺乏法律法规和国家层面有力文件支撑的情况下，职责刚性不足。执法部门法规科室作为内部执法监督机构，存在“小机构监督大部门”科级机构监督处级机构等“小马拉大车”的问题，法规科对执法支队等执法机构的内部监督地位“失衡”，难以有效发挥监督作用。
（三）执法监督队伍仍然薄弱
目前，毕节市共明确或配备执法监督人员807名，已申领执法监督证585个，222名监督人员还没有申领监督证。有342家执法单位监督人员达2人，虽然持证人数为全省最多的市州，但仍有117家（市直17家，县区100家）没有达到2人的要求。调研发现，部分持证人员非专职监督人员，而是由办公室等工作人员兼职，该情形在乡镇等基层执法单位更加严重，大部分兼职人员并不具备执法监督能力，难以有效开展执法监督工作。
（四）执法监督工作质量不高
从运行情况和效果来看，各级行政执法监督机构还主要停留在案卷评查等传统监督方式，市直执法部门对案件回访、统计分析等方式运用不足不深，各县（区）司法局对专项监督、专项说明等方式运用不够深入，未达到预期监督效果。
（五）执法监督结果运用不足
目前，对于监督发现的问题主要通过通报评查结果，制发行政执法监督意见书等方式要求整改，实践中对案卷评查中发现的执法案件事实不清、证据不足等问题，因当事人未提出行政复议诉讼等，监督机构一般不会主动督促执法部门改变、撤销、整改，也不会更加深入地对相关人员的可能存在的执法过错行为开展进一步的调查、认定和责任追究，监督刚性不足。对监督机构通报反馈的问题，执法部门往往未采取足够的重视开展整改提升，行政执法监督机构也未采用闭环跟踪的方式督促整改，存在通报即为监督了，反馈即为整改了的问题。
三、全面加强毕节市行政执法监督工作的对策建议
当前，毕节市法治建设进入关键时期，要解决行政执法监督工作存在的困难问题，根本出路在于打破当前政府主导的行政执法监督局面，整合党委、政府、人大政协、司法机关等各类监督资源，加强对行政执法工作全方位、全流程、常态化、长效化监督，形成上下贯通、内外协作、各司其职、社会参与的全链条监督机制，推动行政执法更加规范，执法质效明显提升。结合该市实际，建议从以下几个方面着手，分步实施。
（一）强化整体性联动，构筑全链条监督体系
突出党内监督的主体地位，推动行政执法监督与人大监督、民主监督、司法监督、社会监督有机贯通、相互协调，形成全链条监督体系。一是着力加强党内监督。加强党委对行政执法监督工作的领导，市县党委每年听取法治建设工作情况，推进年度述法全覆盖，将法治建设责任制落实情况纳入巡察监督范围。将行政执法监督工作纳入纪检监察机关、组织人事部门监督范围，对行政执法的工作情况和行政执法违法违规违纪行为追究相关责任。二是加强人大监督、政协民主监督。推动人大常委会听取审议行政执法（监督）专项情况报告，常态化开展执法检查和行政执法视察调研。政协委员加强对重点执法工作的提案建议和社情民意监督。三是强化司法行政部门的监督，持续推进行政执法监督办公室的实体化运转，发挥对各级行政执法监督机构的统筹协调作用，用足用好各类监督手段，推动解决监督部门存在的困难和问题，协调处理行政执法争议事项。四是加强内部执法监督。上级行政执法部门加强对下级执法部门违法行政行为的纠正，常态化加强执法监督检查和业务指导，强化行政执法监督工作报告制度，推动落实行政执法责任制。五是加强司法监督。强化人民法院监督，加强出庭应诉工作，扎实推进府院联动，共同化解行政争议，推进府院同堂培训和违法违规线索移送处理。强化检察机关法律监督，加强公益诉讼监督，强化府检联动，共同推进行政争议实质化解。六是加强社会监督扩大社会监督覆盖面。推动每个县区建立行政执法监督联系点15个以上、选聘社会监督员20名以上，建立常态化联络联系机制，定期开展走访座谈，收集监督意见建议。持续公布执法部门监督举报电话，发布线索征集公告，强化社会监督。
（二）强化全流程监督，构筑闭环式管理体系
充分运用各类执法监督手段，创新监督方式，加强全方位、全过程监督，推动行政执法闭环管理。一是加强执法源头管控。健全完善执法考核管理机制，开展执法业绩考核评议，落实奖惩激励保障，推动执法责任落实到位。二是加强执法过程监管。持续推进落实行政执法三项制度，自上而下推进系统内执法案件全评全查，依托执法监督平台集中开展行政执法情况统计分析，对败诉率较高的领域或部门推进执法专项说明，严格按照不低于10%的比例开展行政执法案件的回访，针对群众反映强烈的重点执法领域开展专项监督，切实解决重大问题。
（三）严格责任制考核，构筑溯源式治理体系
一是推进执法监督与法治督察有机衔接。采取综合督察与专项督察相结合，原则上每年开展1次，直击行政执法痛点、堵点真督实察，把督察结果抄送同级纪检监察机关和督查考核部门。二是推进执法监督与错案问责有机衔接。严格执行执法过错责任追究制度，认真落实《毕节市行政错案问责追责办法》，常态化开展执法警示教育，倒逼行政执法能力提升。三是推进执法监督与法治考核有机衔接。坚持督考并举，强化执法监督结果有效运用，充分发挥考核指挥棒作用，推动执法质效稳步提升。四是推进执法监督与系统治理有机衔接。建立行政执法监督联席会议制度，定期开展执法工作情况会商，形成“反馈—整改—评估—销号”闭环监督体系，推动执法管理效能不断提高。
（四）整合内外资源，构筑联动性保障体系
一是加强行政执法监督工作的组织领导。推动各级政府、部门在党委领导下，切实履行政执法监督主体责任，将行政执法协调监督工作作为推动严格规范公正文明执法，提升依法行政能力水平，建设法治政府的重要抓手和重要工作定期部署推进、抓实抓好。二是加强行政执法监督联动贯通。推广“县级执法部门＋乡镇（街道）＋司法所监督”联动行政执法监督模式，切实推进基层行政执法工作。三是加强行政执法监督工作保障。对空缺编制优先用于招录法学专业人员，逐步充实一线执法力量。将行政执法经费纳入本级财政预算，配齐行政执法装备并及时更新，配强行政执法监督人员，常态化开展行政执法培训，为有效开展行政执法（监督）工作提供坚实有力保障。
（作者系毕节市司法局党组书记、局长）
