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以高质效办案 加强荒漠化防治司法保障
■ 通讯员 陆青 贾琳琳
绿色，是沙海中最动人的色彩。我国是世界上受荒漠化危害较为严重的国家之一，党中央高度重视荒漠化防治工作，把防沙治沙作为荒漠化防治的主要任务。检察机关作为荒漠化防治的参与者，公益诉讼大有可为——
近日，《全国防沙治沙规划（2021—2030年）》发布，其中提出，到2030年，全国67%的可治理沙化土地得到治理。《规划》就今后一个阶段防沙治沙工作的总体思路、工作重点和目标任务作出明确安排，有助于全面、科学、系统、持续开展荒漠化治理，高质量推进防沙治沙工作。
面对新时期党和国家提出的防沙治沙新任务、新要求，作为荒漠化防治的参与者，检察机关该如何作为？
防风固沙的草原被这样破坏
在贵州省威宁自治县东部，有一片“百草坪”，因此地草的种类众多而得名。草场面积约12万亩，海拔在2400米至2800米之间，是南方最大的天然草场和西南重要的畜牧基地。
初夏时节，坪内百草共生，长势正旺。家住威宁自治县盐仓镇团结村的牧民王老汉，像往常一样赶着一群牛羊来到百草坪，牛羊们肆意地享受着眼前的食物，王老汉的脸上却透露着忧愁。“以前，百草坪的牧草可以长到齐腰深，现在却只能长到10公分至20公分左右，草长的速度根本跟不上牛羊吃的速度。”王老汉说。
王老汉的话引起了威宁自治县人民检察院公益诉讼检察部门检察官的注意。“百草坪具有海拔高、温差大、土壤薄和喀斯特地貌特征，生态极其脆弱，石漠化、荒漠化风险极大。”威宁自治县人民检察院第四检察部副主任李爱告诉笔者，百草坪的生态保护问题一直是该院关注的重点之一。
2021年8月，李爱等人在百草坪附近村庄开展了一周的调查。他们发现，近年来，由于监督管理不到位，村民占用百草坪草地修建永久性建筑物、擅自圈地放牧，还有游客随意开车进入草原、随意丢弃生活垃圾等情况长期存在，给百草坪的生态环境造成了严重破坏。对此，同年8月9日，威宁自治县人民检察院依法向县林业局发出诉前检察建议，督促其积极履行对百草坪的环境保护监管职责。
当草原上没有草时，土壤的持水保水能力会下降，风沙及沙尘暴等就有可能随之而来。在几千公里之外的青海省乌兰县，同样也面临着草原荒漠化的问题。
风沙肆虐的瀚海戈壁曾是乌兰县几代人的记忆。乌兰县土地总面积1.29万平方公里，曾是青海省沙化土地较为严重的地区之一。2021年6月，乌兰县人民检察院检察长李世槟等人走访了该县4个镇十几户牧民，在现场看到的情况正如牧民所说，草场上遍布着大大小小的洞，到处坑坑洼洼，本该长草的地方几乎看不到草生长的痕迹。
经初步调查核实，2021年9月，乌兰县人民检察院向相关行政监管部门发出督促履职行政公益诉讼诉前检察建议，并在一个月后收到了有关行政机关书面回复的整改情况。乌兰县自然资源和林业草原局制定了《鼠兔害防控行动方案》，向省林草部门争取经费下达60万亩高原鼠兔害治理项目。截至目前，完成的60万亩鼠兔害治理项目已通过国家有关单位验收，其余鼠兔害治理项目正在分期分批实施中，土地荒漠化及鼠兔泛滥问题得到有效控制。
今年9月1日，最高检首次以荒漠化防治检察公益诉讼为主题发布一批典型案例，上述两起案例均在其中。
生存发展与生态保护之争
在威宁自治县人民检察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益诉讼案中，检察建议发出一年之后，2022年7月，威宁自治县人民检察院曾对百草坪的生态破坏问题整改情况进行“回头看”，结果发现，游客无序旅游的现象有了明显改善，但真正严重的违法圈地放牧问题未得到有效整改，百草坪的生态环境仍处于持续受侵害状态。李爱等人在现场看到，百草坪内有3处永久性建筑，还有5处用铁丝网围起来的临时性建筑，均未进行有效拆除。
“村民在百草坪内圈地建房，主要是为了方便放牧。其中一户牧民1993年时就在此建房放牧，家中饲养有几百头牛羊，由于其他地方并没有足够的草料供应，百草坪就成了最佳选择。”李爱告诉笔者，他们在调查中了解到，其实牧民自身也意识到了过度放牧可能导致土地石漠化，从而形成恶性循环，但是他们并没有别的出路。除非政府进行统筹谋划，开展生态移民，解除牧民的后顾之忧。
的确，对于普通老百姓而言，在生存发展和经济利益面前，生态保护从来都不是第一位的。对此，陕西省榆林市横山区检察院第二检察部主任张文荣也深有感触。
横山区地处毛乌素沙漠与黄土高原过渡地带，属于荒漠化和水土流失严重地区，生态环境极其脆弱，由此导致当地经济相对落后。当地村民大多是以种地为生，靠天吃饭，遇上年成不好的时候，地里几乎没有收成。
“近些年，国家允许土地流转之后，一些村民把自家承包的土地转租给他人以赚取租金，其中有些村民甚至违法开垦林地转租以获取更多的经济利益。”张文荣介绍说，他们调查发现，有18个镇、街道办事处辖区内存在非法开垦林地修建高标准农田、种植农作物等问题，毁林开垦导致近7000亩的林地被毁，地表植被严重破坏，大量土地裸露，扬尘天气增多，土地荒漠化严重。
实践表明，越是靠近荒漠化地区，人们对经济利益的追求越是迫切。笔者查阅相关案例后发现在那些地方，人们过度放牧，过度开采矿山、林草场、地下水，故意毁坏公益林等各种行为屡见不鲜，只要有利可图，便有人铤而走险。
公益诉讼助力荒漠化防治
防沙治沙是一项系统工程，党的二十大提出，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。检察机关作为国家法律监督机关、维护国家利益和社会公共利益的重要力量，应如何答好新时代防沙治沙这一必答题？
威宁自治县人民检察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益诉讼案，就是一起典型的通过行政公益诉讼督促履职案。该案中，针对行政机关前期整改不到位的情况，2022年10月26日，该院及时提起行政公益诉讼，请求判令威宁自治县林业局采取有效措施督促拆除违法建筑、治理违法圈地放牧等行为。
诉讼中，威宁自治县林业局积极开展了整改。2022年12月2日，该院邀请人大代表、村民代表和“益心为公”志愿者实地回访查看整改情况，发现案涉违法建筑和圈地放牧设施已全部拆除，原地覆土种草、改良草地等项目也按照计划有序实施。鉴于此，该院依法变更诉讼请求，请求确认县林业局怠于履行监管职责的行为违法，获法院支持。
“检察机关持续跟进监督破坏草原生态环境问题，并以‘诉’的确认体现司法价值引领，最终深化了草原石漠化防治工作，推动当地生态系统实现可持续发展，极具代表性。”参与实地回访的威宁自治县盐仓镇镇长、县人大代表苏艳红不禁为检察机关点赞。
在促进荒漠化生态修复中，检察公益诉讼实际上起到了很重要的补位作用。“在许多类似案件中，行政主管部门往往存在以罚代管的情形。即便案件到了司法机关，如果检察机关仅提起刑事公诉，相对应地，法院判决也只会判处刑期和罚金，而对于受损生态如何修复却是无能为力，此时就需要检察公益诉讼来补位。”河南省尉氏县人民检察院第四检察部主任朱永宏对此深有感触。
令人欣慰的是，实践中，各地检察机关纷纷探索以内部协同、区域联动、跨部门协作等形成荒漠化防治聚合效应。比如，内蒙古自治区检察机关积极强化“四大检察”一体履职，实现刑事打击、行政督促履职、民事责任承担相结合，推动生态环境全面修复；通过跨部门联动，加强与公安机关、审判机关、行政机关的沟通协作，形成执法司法合力；积极推进跨区域协作，建立健全跨国境、跨区域协作机制，促进生态环境全流域保护，构建荒漠化防治一体化新格局。
绿色，是沙海中最动人的色彩。我国是世界上受荒漠化危害较为严重的国家之一，党中央高度重视荒漠化防治工作，把防沙治沙作为荒漠化防治的主要任务。检察机关作为荒漠化防治的参与者，公益诉讼大有可为——
近日，《全国防沙治沙规划（2021—2030年）》发布，其中提出，到2030年，全国67%的可治理沙化土地得到治理。《规划》就今后一个阶段防沙治沙工作的总体思路、工作重点和目标任务作出明确安排，有助于全面、科学、系统、持续开展荒漠化治理，高质量推进防沙治沙工作。
面对新时期党和国家提出的防沙治沙新任务、新要求，作为荒漠化防治的参与者，检察机关该如何作为？
防风固沙的草原被这样破坏
在贵州省威宁自治县东部，有一片“百草坪”，因此地草的种类众多而得名。草场面积约12万亩，海拔在2400米至2800米之间，是南方最大的天然草场和西南重要的畜牧基地。
初夏时节，坪内百草共生，长势正旺。家住威宁自治县盐仓镇团结村的牧民王老汉，像往常一样赶着一群牛羊来到百草坪，牛羊们肆意地享受着眼前的食物，王老汉的脸上却透露着忧愁。“以前，百草坪的牧草可以长到齐腰深，现在却只能长到10公分至20公分左右，草长的速度根本跟不上牛羊吃的速度。”王老汉说。
王老汉的话引起了威宁自治县人民检察院公益诉讼检察部门检察官的注意。“百草坪具有海拔高、温差大、土壤薄和喀斯特地貌特征，生态极其脆弱，石漠化、荒漠化风险极大。”威宁自治县人民检察院第四检察部副主任李爱告诉笔者，百草坪的生态保护问题一直是该院关注的重点之一。
2021年8月，李爱等人在百草坪附近村庄开展了一周的调查。他们发现，近年来，由于监督管理不到位，村民占用百草坪草地修建永久性建筑物、擅自圈地放牧，还有游客随意开车进入草原、随意丢弃生活垃圾等情况长期存在，给百草坪的生态环境造成了严重破坏。对此，同年8月9日，威宁自治县人民检察院依法向县林业局发出诉前检察建议，督促其积极履行对百草坪的环境保护监管职责。
当草原上没有草时，土壤的持水保水能力会下降，风沙及沙尘暴等就有可能随之而来。在几千公里之外的青海省乌兰县，同样也面临着草原荒漠化的问题。
风沙肆虐的瀚海戈壁曾是乌兰县几代人的记忆。乌兰县土地总面积1.29万平方公里，曾是青海省沙化土地较为严重的地区之一。2021年6月，乌兰县人民检察院检察长李世槟等人走访了该县4个镇十几户牧民，在现场看到的情况正如牧民所说，草场上遍布着大大小小的洞，到处坑坑洼洼，本该长草的地方几乎看不到草生长的痕迹。
经初步调查核实，2021年9月，乌兰县人民检察院向相关行政监管部门发出督促履职行政公益诉讼诉前检察建议，并在一个月后收到了有关行政机关书面回复的整改情况。乌兰县自然资源和林业草原局制定了《鼠兔害防控行动方案》，向省林草部门争取经费下达60万亩高原鼠兔害治理项目。截至目前，完成的60万亩鼠兔害治理项目已通过国家有关单位验收，其余鼠兔害治理项目正在分期分批实施中，土地荒漠化及鼠兔泛滥问题得到有效控制。
今年9月1日，最高检首次以荒漠化防治检察公益诉讼为主题发布一批典型案例，上述两起案例均在其中。
生存发展与生态保护之争
在威宁自治县人民检察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益诉讼案中，检察建议发出一年之后，2022年7月，威宁自治县人民检察院曾对百草坪的生态破坏问题整改情况进行“回头看”，结果发现，游客无序旅游的现象有了明显改善，但真正严重的违法圈地放牧问题未得到有效整改，百草坪的生态环境仍处于持续受侵害状态。李爱等人在现场看到，百草坪内有3处永久性建筑，还有5处用铁丝网围起来的临时性建筑，均未进行有效拆除。
“村民在百草坪内圈地建房，主要是为了方便放牧。其中一户牧民1993年时就在此建房放牧，家中饲养有几百头牛羊，由于其他地方并没有足够的草料供应，百草坪就成了最佳选择。”李爱告诉笔者，他们在调查中了解到，其实牧民自身也意识到了过度放牧可能导致土地石漠化，从而形成恶性循环，但是他们并没有别的出路。除非政府进行统筹谋划，开展生态移民，解除牧民的后顾之忧。
的确，对于普通老百姓而言，在生存发展和经济利益面前，生态保护从来都不是第一位的。对此，陕西省榆林市横山区检察院第二检察部主任张文荣也深有感触。
横山区地处毛乌素沙漠与黄土高原过渡地带，属于荒漠化和水土流失严重地区，生态环境极其脆弱，由此导致当地经济相对落后。当地村民大多是以种地为生，靠天吃饭，遇上年成不好的时候，地里几乎没有收成。
“近些年，国家允许土地流转之后，一些村民把自家承包的土地转租给他人以赚取租金，其中有些村民甚至违法开垦林地转租以获取更多的经济利益。”张文荣介绍说，他们调查发现，有18个镇、街道办事处辖区内存在非法开垦林地修建高标准农田、种植农作物等问题，毁林开垦导致近7000亩的林地被毁，地表植被严重破坏，大量土地裸露，扬尘天气增多，土地荒漠化严重。
实践表明，越是靠近荒漠化地区，人们对经济利益的追求越是迫切。笔者查阅相关案例后发现在那些地方，人们过度放牧，过度开采矿山、林草场、地下水，故意毁坏公益林等各种行为屡见不鲜，只要有利可图，便有人铤而走险。
公益诉讼助力荒漠化防治
防沙治沙是一项系统工程，党的二十大提出，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。检察机关作为国家法律监督机关、维护国家利益和社会公共利益的重要力量，应如何答好新时代防沙治沙这一必答题？
威宁自治县人民检察院督促整治喀斯特草原石漠化行政公益诉讼案，就是一起典型的通过行政公益诉讼督促履职案。该案中，针对行政机关前期整改不到位的情况，2022年10月26日，该院及时提起行政公益诉讼，请求判令威宁自治县林业局采取有效措施督促拆除违法建筑、治理违法圈地放牧等行为。
诉讼中，威宁自治县林业局积极开展了整改。2022年12月2日，该院邀请人大代表、村民代表和“益心为公”志愿者实地回访查看整改情况，发现案涉违法建筑和圈地放牧设施已全部拆除，原地覆土种草、改良草地等项目也按照计划有序实施。鉴于此，该院依法变更诉讼请求，请求确认县林业局怠于履行监管职责的行为违法，获法院支持。
“检察机关持续跟进监督破坏草原生态环境问题，并以‘诉’的确认体现司法价值引领，最终深化了草原石漠化防治工作，推动当地生态系统实现可持续发展，极具代表性。”参与实地回访的威宁自治县盐仓镇镇长、县人大代表苏艳红不禁为检察机关点赞。
在促进荒漠化生态修复中，检察公益诉讼实际上起到了很重要的补位作用。“在许多类似案件中，行政主管部门往往存在以罚代管的情形。即便案件到了司法机关，如果检察机关仅提起刑事公诉，相对应地，法院判决也只会判处刑期和罚金，而对于受损生态如何修复却是无能为力，此时就需要检察公益诉讼来补位。”河南省尉氏县人民检察院第四检察部主任朱永宏对此深有感触。
令人欣慰的是，实践中，各地检察机关纷纷探索以内部协同、区域联动、跨部门协作等形成荒漠化防治聚合效应。比如，内蒙古自治区检察机关积极强化“四大检察”一体履职，实现刑事打击、行政督促履职、民事责任承担相结合，推动生态环境全面修复；通过跨部门联动，加强与公安机关、审判机关、行政机关的沟通协作，形成执法司法合力；积极推进跨区域协作，建立健全跨国境、跨区域协作机制，促进生态环境全流域保护，构建荒漠化防治一体化新格局。
