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浅论工程结算中审计、财政评审、工程造价司法鉴定的法律效果
■ 廖智慧 杨波
在政府投资的工程项目中，建设工程施工合同对于工程结算价款常有以“审计部门的审计结论为准”“财政部门的评审结论为准”等类似约定。但实践中因各种原因，对于同一工程项目还会出现工程造价司法鉴定认定的结算价款。几种结算价款有何区别和联系？为何会出现不同？对于差额又应如何处理？本文以法律法规规定为切入点，分享实践中遇到的问题，以期引发对审计、财政评审、工程造价司法鉴定在实际运用方面的关注。
一、问题的提出
政府投资的工程项目在工程竣工验收合格、建设单位与施工单位完成结算并提交审计或财政评审后，相关部门常迟延作出结论，或虽有结论但施工单位不予认可，由此引发诉争。
在案件审理过程中，或因审计或财政评审结论尚未作出，或因施工单位初步证明审计或财政评审结论存在错误或漏项，裁判机构常常经过申请启动工程造价司法鉴定，并以司法鉴定机构出具的工程造价鉴定意见作为结算工程价款的依据。对于第一种情形，即使案涉工程结算价款已经过裁判文书确定，审计或财政部门为依法履职，仍会依照我国《审计法》《预算法》等的规定对工程造价独立进行审计或财政评审；对于第二种情形，裁判文书本就是在审计或财政评审结论已完成的情况下作出的。这就导致进入诉争并启动了工程造价司法鉴定的同一个政府投资项目会形成两种不同的工程结算价款。
出现这种情况时，施工单位可以直接依据《民事诉讼法》相关规定，要求建设单位按照生效裁判文书认定的工程结算价款履行支付义务，否则可申请强制执行。但对于作为建设单位的政府平台公司，当其建设的是基础设施、公用事业等项目时，资金来源为财政资金，建设完成后项目需移交政府或相关部门，平台公司仅能收取一定比例的管理费而无法通过项目运营获取其他收益，实践中常出现管理费甚至不足以覆盖差额的情况，这种情况应如何处理尚无定论。
二、审计、财政评审、工程造价司法鉴定的法律依据及形成差异的原因
回答前述问题，需先了解三者的法律依据，分析形成差异的原因。
（一）审计、财政评审、工程造价司法鉴定的法律依据
对政府投资工程项目进行审计的依据，是我国《审计法》第二十三条：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”以及《审计法实施条例》第二十条：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括……审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督……”
对该类工程进行财政评审的依据，是我国财政部《财政投资评审管理规定》第二条：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。”
工程造价司法鉴定形成的鉴定意见，是我国《民事诉讼法》第六十六条规定的八类证据之一，是裁判机构认定事实、作出裁判的依据之一。
（二）对于同一工程项目，为何审计、财政评审、工程造价司法鉴定的结论会存在差异
审计和财政评审的目的，均是维护国家财政经济秩序，内容紧扣财政资金的真实合法效益，其结果是领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，也是制定和完善政策与制度的重要参考，对于过程中发现的违法、违纪、违规问题还应及时移送有关部门处理。审计和财政评审更侧重于形式和过程的合法合规，对于虽然实际发生但不符合审计和财政评审规范的工程项目，不予计入财政应承担的部分，建设单位还可能承担上缴款项、退还被侵占国有资产、退还违法所得等行政责任。而工程造价司法鉴定，可以理解为据实结算，即根据实际发生的量、按照约定的计价方式，对结算工程价款进行认定。
举例来说，对于超概算部分，在审计或财政评审时原则上应当去除；而在工程造价司法鉴定中，只要是按照建设单位要求修建的，就应当纳入结算范围。可见，由于三者的内涵和外延并不相同，也就导致了结论必然存在差异。
三、审计、财政评审、工程造价司法鉴定的联系
目前并无直接的法律法规或规定来界定三者的关系，笔者通过以下规定，尝试对三者的联系进行探寻：
现行《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”2017年全国人民代表大会常委会法制工作委员会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》规定：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”2001年最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》规定：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”
根据以上规定，审计和财政评审都是一种行政监督行为，其结论具有行政监督效力，但不具有民事约束力，原则上不能直接作为建设单位与施工单位结算工程价款的依据。
但是，在满足如下三个条件的情况下，审计和财政评审结论能够作为建设单位与施工单位结算的依据：其一，建设单位与施工单位签订的合法有效的建设工程施工合同中明确约定要以审计或财政评审结论作为结算依据；其二，在举证期限届满前审计或财政评审结论已形成；其三，审理程序中未形成合法有效的工程造价司法鉴定意见。
四、实践问题
厘清前述关系后，回到本文第一部分提出的问题，即当裁判文书认定工程结算价款高于审计或财政评审结论时，建设单位应如何处理由此形成的差额。对此，笔者结合所代理过的案件经验提出如下初步思路：
其一，在建设工程施工合同中明确约定工程价款的结算方式为以审计部门的审计结论或以财政部门的财政评审结论为准，同时明确审计或财政评审单位的具体名称，并约定一个相对较长的期限和明确的期限起算点（如：自审计或财政部门接收甲方报送的全部资料后XX个月内），避免发生久拖不决的情况时施工单位进行提起诉讼或仲裁。
其二，若进入诉争程序且裁判机构同意启动司法鉴定，则在司法鉴定的过程中加强沟通，争取选择既在裁判机构库内，又在审计、财政库内的中介机构作为鉴定机构，并争取由鉴定机构根据合同约定，按照审计或财政评审的规则进行鉴定，便于后期产生差额时能够最大限度的争取财政拨款，避免由建设单位自身承担差额。
其三，若在工程造价司法鉴定中发现审计或财政评审结论存在不真实、不客观的情况，建设单位应以鉴定意见为依据，及时与审计或财政部门积极沟通，力争调整结论。
其四，对于无法调整的差额部分，探寻产生的原因，如是因为施工单位存在不按图施工、擅自变更施工方案、擅自增加工程量、管理不善增加成本等情况，则应充分与裁判机构沟通，力争不计或少计结算款。
其五，即使依据司法鉴定意见作出的裁判文书与审计或财政评审结论不一致，建设单位也不能以此为由拒绝或拖延向施工单位支付结算款，否则可能会面临被采取强制执行措施、影响征信的情况。
【作者单位：国浩律师（贵阳）事务所】
在政府投资的工程项目中，建设工程施工合同对于工程结算价款常有以“审计部门的审计结论为准”“财政部门的评审结论为准”等类似约定。但实践中因各种原因，对于同一工程项目还会出现工程造价司法鉴定认定的结算价款。几种结算价款有何区别和联系？为何会出现不同？对于差额又应如何处理？本文以法律法规规定为切入点，分享实践中遇到的问题，以期引发对审计、财政评审、工程造价司法鉴定在实际运用方面的关注。
一、问题的提出
政府投资的工程项目在工程竣工验收合格、建设单位与施工单位完成结算并提交审计或财政评审后，相关部门常迟延作出结论，或虽有结论但施工单位不予认可，由此引发诉争。
在案件审理过程中，或因审计或财政评审结论尚未作出，或因施工单位初步证明审计或财政评审结论存在错误或漏项，裁判机构常常经过申请启动工程造价司法鉴定，并以司法鉴定机构出具的工程造价鉴定意见作为结算工程价款的依据。对于第一种情形，即使案涉工程结算价款已经过裁判文书确定，审计或财政部门为依法履职，仍会依照我国《审计法》《预算法》等的规定对工程造价独立进行审计或财政评审；对于第二种情形，裁判文书本就是在审计或财政评审结论已完成的情况下作出的。这就导致进入诉争并启动了工程造价司法鉴定的同一个政府投资项目会形成两种不同的工程结算价款。
出现这种情况时，施工单位可以直接依据《民事诉讼法》相关规定，要求建设单位按照生效裁判文书认定的工程结算价款履行支付义务，否则可申请强制执行。但对于作为建设单位的政府平台公司，当其建设的是基础设施、公用事业等项目时，资金来源为财政资金，建设完成后项目需移交政府或相关部门，平台公司仅能收取一定比例的管理费而无法通过项目运营获取其他收益，实践中常出现管理费甚至不足以覆盖差额的情况，这种情况应如何处理尚无定论。
二、审计、财政评审、工程造价司法鉴定的法律依据及形成差异的原因
回答前述问题，需先了解三者的法律依据，分析形成差异的原因。
（一）审计、财政评审、工程造价司法鉴定的法律依据
对政府投资工程项目进行审计的依据，是我国《审计法》第二十三条：“审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，对其他关系国家利益和公共利益的重大公共工程项目的资金管理使用和建设运营情况，进行审计监督。”以及《审计法实施条例》第二十条：“政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括……审计机关对前款规定的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督……”
对该类工程进行财政评审的依据，是我国财政部《财政投资评审管理规定》第二条：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预（概）算和竣工决（结）算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效，是财政资金规范、安全、有效运行的基本保证。”
工程造价司法鉴定形成的鉴定意见，是我国《民事诉讼法》第六十六条规定的八类证据之一，是裁判机构认定事实、作出裁判的依据之一。
（二）对于同一工程项目，为何审计、财政评审、工程造价司法鉴定的结论会存在差异
审计和财政评审的目的，均是维护国家财政经济秩序，内容紧扣财政资金的真实合法效益，其结果是领导干部考核、任免、奖惩的重要依据，也是制定和完善政策与制度的重要参考，对于过程中发现的违法、违纪、违规问题还应及时移送有关部门处理。审计和财政评审更侧重于形式和过程的合法合规，对于虽然实际发生但不符合审计和财政评审规范的工程项目，不予计入财政应承担的部分，建设单位还可能承担上缴款项、退还被侵占国有资产、退还违法所得等行政责任。而工程造价司法鉴定，可以理解为据实结算，即根据实际发生的量、按照约定的计价方式，对结算工程价款进行认定。
举例来说，对于超概算部分，在审计或财政评审时原则上应当去除；而在工程造价司法鉴定中，只要是按照建设单位要求修建的，就应当纳入结算范围。可见，由于三者的内涵和外延并不相同，也就导致了结论必然存在差异。
三、审计、财政评审、工程造价司法鉴定的联系
目前并无直接的法律法规或规定来界定三者的关系，笔者通过以下规定，尝试对三者的联系进行探寻：
现行《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第十九条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。”2017年全国人民代表大会常委会法制工作委员会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》规定：“地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定，限制了民事权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正。”2001年最高人民法院《关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》规定：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”
根据以上规定，审计和财政评审都是一种行政监督行为，其结论具有行政监督效力，但不具有民事约束力，原则上不能直接作为建设单位与施工单位结算工程价款的依据。
但是，在满足如下三个条件的情况下，审计和财政评审结论能够作为建设单位与施工单位结算的依据：其一，建设单位与施工单位签订的合法有效的建设工程施工合同中明确约定要以审计或财政评审结论作为结算依据；其二，在举证期限届满前审计或财政评审结论已形成；其三，审理程序中未形成合法有效的工程造价司法鉴定意见。
四、实践问题
厘清前述关系后，回到本文第一部分提出的问题，即当裁判文书认定工程结算价款高于审计或财政评审结论时，建设单位应如何处理由此形成的差额。对此，笔者结合所代理过的案件经验提出如下初步思路：
其一，在建设工程施工合同中明确约定工程价款的结算方式为以审计部门的审计结论或以财政部门的财政评审结论为准，同时明确审计或财政评审单位的具体名称，并约定一个相对较长的期限和明确的期限起算点（如：自审计或财政部门接收甲方报送的全部资料后XX个月内），避免发生久拖不决的情况时施工单位进行提起诉讼或仲裁。
其二，若进入诉争程序且裁判机构同意启动司法鉴定，则在司法鉴定的过程中加强沟通，争取选择既在裁判机构库内，又在审计、财政库内的中介机构作为鉴定机构，并争取由鉴定机构根据合同约定，按照审计或财政评审的规则进行鉴定，便于后期产生差额时能够最大限度的争取财政拨款，避免由建设单位自身承担差额。
其三，若在工程造价司法鉴定中发现审计或财政评审结论存在不真实、不客观的情况，建设单位应以鉴定意见为依据，及时与审计或财政部门积极沟通，力争调整结论。
其四，对于无法调整的差额部分，探寻产生的原因，如是因为施工单位存在不按图施工、擅自变更施工方案、擅自增加工程量、管理不善增加成本等情况，则应充分与裁判机构沟通，力争不计或少计结算款。
其五，即使依据司法鉴定意见作出的裁判文书与审计或财政评审结论不一致，建设单位也不能以此为由拒绝或拖延向施工单位支付结算款，否则可能会面临被采取强制执行措施、影响征信的情况。
【作者单位：国浩律师（贵阳）事务所】
