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“退耕还林”与“退林还耕”应遵循的法治原则
■ 方印 付秋池
“退耕还林”与“退林还耕”同属党和国家就“耕林关系”做出的重大战略决策。“退耕还林”的要旨在于将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地，有计划、分步骤地停止耕种，本着宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，乔灌草结合的原则，因地制宜地造林种草，恢复林草植被。“退林还耕”的要旨则在于清理占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物，退出违规占用耕地绿化造林，严格禁止耕地“非粮化”，守好“耕地红线”。“退耕还林”与“退林还耕”都是以调整“耕林关系”为核心抓手，将“保证粮食安全”与“改善生态环境”两大社会治理目标有机联系起来，不断实现人民对美好生活的向往。
然而在实践中，部分地方政府由于未能正确认识“退耕还林”与“退林还耕”的内涵要义，采取了一系列短视行为，严重阻碍了“退耕还林”与“退林还耕”政策的贯彻落实。“退耕还林”政策核心在于保护生态环境和水资源，解决土地资源过度利用问题。但在一些地区，部分地方政府实施“退耕还林”政策时未能依法依规，导致被征地农民的合法权益未能得到充分保护。且在政策实施中缺乏透明度和公开性，导致征地补偿标准不明确、赔偿不充分等现象屡见不鲜。而“退林还耕”政策则是为了解决农村发展和农民生计问题，旨在保护农民合法权益、维护“耕地红线”。但在一些地区，部分地方政府或机械执行政策，搞“一刀切”浪费资源或懒政怠政、搞形式主义应付执法。乃至部分地区出现了水产养殖户被迫平塘复耕、水泥地上铺泥土种红薯的乱象，亦有部分地方政府将“退耕还林”与“退林还耕”错误的判断为根本对立关系，或“耕进林退”、或“耕退林进”，相关政策缺乏稳定性，对同一片土地的使用规划反复变化，浪费民力财力物力。为了保证“退耕还林”与“退林还耕”落到实处、防止乱象、实现应然效用，必须坚持法治原则，维护二者的合法性与有效性，以确保“退耕还林”和“退林还耕”的效益最大化。具体而言，二者应遵循如下四个法治原则：
公平公正原则。公平公正原则是法治社会中最基本的原则之一，它体现了人民群众对于公正、合理、平等的追求与向往，是现代法治社会的基石。在“退耕还林”与“退林还耕”的工作中，公平公正原则也是至关重要的一项原则。公平公正原则强调“退耕还林”与“退林还耕”的政策制定与具体执行时满足“程序性工作注重公平、实质性工作注重公正”之要求。具体而言，公平公正原则包括了以下几个方面：
一是公平分配政策收益。政府在制定与执行“退耕还林”与“退林还耕”政策时，必须遵循公平原则，首先需充分考虑各方利益和权益的平衡，以确保农民合法权益的得到充分保障和尊重。应当通过制定合理的政策措施，确保“退耕还林”与“退林还耕”政策的实施效果得到充分保障，平衡不同利益主体之合法权益，避免政策收益不公平分配的问题。
二是公正执行政策程序。政府在制定与执行“退耕还林”与“退林还耕”政策时，必须遵循依法行政原则，依法依规进行政策的制定、执行和监督。应当充分建立健全相关的法律法规和管理制度，规范政策执行程序，明确补偿标准和流程，防止权力滥用和失衡。
三是公正监管政策执行。政府在制定与执行“退耕还林”与“退林还耕”政策时，必须加强对政策执行的监管，确保政策的实施效果得到充分保障。建立健全相应信息公开制度，确保政策透明度；广泛听取人民群众的意见建议，接受人民群众监督；强化政策执行的监督和评估，发现问题及时处理，防止政策执行中的不公正现象。
四是公正解决矛盾纠纷。政府在制定与执行“退耕还林”与“退林还耕”政策时，必须注重矛盾纠纷的解决，充分听取各方意见和建议，积极寻求解决方案，确保政策执行中的各方合法权益得到充分保障。
环境保护原则。环境保护原则是指在“退耕还林”和“退林还耕”政策的制定和执行中，应平衡“耕林关系”，充分考虑不同的“耕林配比”所能达到的环境保护效益，确保政策的实施不会对生态环境造成负面影响。在“退耕还林”和“退林还耕”政策制定及实践执行的过程中，应秉持“山水林田湖草沙生命共同体”系统思想，致力于维护生态系统的完整性。具体而言，环境保护原则包括了以下几个方面：
一是生态系统保护：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定与执行中，需充分考量维护物种多样性和生态平衡之需要，要确保新的耕地和林地能够维持原有的生态平衡与生态效能，同时采取措施促进植被恢复和生态保护，提高土地生态功能。
二是污染防治：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定与执行中，需以防止环境污染和生态破坏为底线，严格控制农村环境污染，禁止非法采伐、滥伐森林，避免因实施“退耕还林”或“退林还耕”导致生态环境破坏，确保耕地和林地的生态环境免遭污染。
三是资源保护：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定与执行中，需着力平衡“耕林关系”关系、合理配比“耕林比例”，实现森林资源和土地资源的动态平衡。需要合理利用土地和森林资源，坚持节约资源、保护资源、优化资源配置的原则，确保环境资源的科学利用。
四是可持续发展：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定与执行中，需尽力实现经济发展与环境保护的良性互动，追求可持续发展。要求相关政策及措施的相对稳定，避免朝令夕改，反复变动土地性质。
科学高效原则。科学高效原则是指“退耕还林”和“退林还耕”政策制定和执行应基于对相应具体问题的科学认知基础之上，采取高效措施以确保政策的有效实施，灵活适应不同地区的具体情况，以创新手段达成政策制度应有效益。具体而言，科学高效原则包括了以下几个方面：
一是尊重科学理论：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定和执行应基于充分科学探讨、有充足科学研究支持。因此需要进行大量的生态环境研究，因地制宜确定土地利用方式“最优解”，确保相应政策的实施符合生态环境的自然规律和农村经济发展的实际情况。
二是注重政策效率：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定和执行应注重具体措施的有效性及可行性。以此需要跳脱思维桎梏，采取系统思维与效率原则设计执行创新措施，如激励农民参与造林、实行土地轮作制度、推广生态农业等，以提高相应政策的实施效率。
三是吸纳实践经验：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定和执行应注重实践经验，相应政策的制定和实施必须具体情况具体分析，参考前期实践经验进行总结和改进。因此需要对先进地区进行充分经验考察与批判吸收，及时总结政策运行中问题和不足，吸收群众智慧加以改进和完善。
四是追求长期效益：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定和执行应立足当代、放眼未来，相应政策的制定和实施需要考虑到未来的发展和可持续性。因此需要避免将复杂的问题简单化，过度关注短期利益而对耕地林地进行不可逆的开发利用。
总体安全原则。总体安全原则是基于对社会总体运行安全稳定提出的导向性原则，是指“退耕还林”和“退林还耕”政策制定和执行应综合考虑经济、社会、环境等各个方面的利益和影响，追求整体安全和可持续发展，充分发挥相应政策的社会效益，提升我国综合国力与国际影响力，更好应对百年未有之大变局。具体而言，总体安全包括了以下几个方面：
一是维护生态安全：维护生态安全即保障自然生态系统的稳定和功能完整性。在制定与实施“退林还耕”和“退耕还林”政策的全过程中，必须避免生态系统的退化和破坏；维护生态系统整体健康和稳定；致力于生态环境保护恢复；提高土地的生态价值。
二是维护社会安全：维护社会安全即保障社会的稳定和和谐发展。在制定与实施“退林还耕”和“退耕还林”政策的全过程中，必须充分解决农民生计问题、减轻相应其经济负担；保障土地使用者的合法权益，加强沟通协调、提高群众对政府的信赖度；避免制造社会矛盾、引发社会治安问题，最大限度确保社会稳定与和谐。
三是维护经济安全：维护经济安全即保障经济的稳定和可持续发展，促进经济的增长和繁荣。在制定与实施“退林还耕”和“退耕还林”政策的全过程中，必须符合乡村振兴战略的要求与导向，加强农业生产和农村经济的发展，科学开发农村地区生态产品资源，拓宽农村创业致富渠道，筑牢农村经济基本盘，为国家经济发展提供新发力点。
四是维护国家安全：因“退耕还林”与“退林还耕”深刻影响国家的土地利用路径，对国家粮食安全和环境安全起到深刻影响，有着鲜明的政治意义、经济意义、文化意义。在制定与实施“退林还耕”和“退耕还林”政策的全过程中必须坚定大局意识，充分维护国家安全与助力全局发展，重视相应政策的社会风气引领作用。
总之，“退耕还林”与“退林还耕”政策同为党和国家基于对环境、经济和社会多维度现实考量作出的重大战略部署，极大地促进了社会整体可持续发展。“退耕还林”与“退林还耕”政策同属党和国家在不同时期制定不同政策，以适应经济发展与环境保护不同变化的必要之举，因其核心抓手交叠于“耕林关系”呈现出一定的对立表征，所以更需要地方政府因地制宜、实事求是的根据实践情况，紧抓本地区主要矛盾，坚持科学执行、依法落实相应政策。为避免“退耕还林”与“退林还耕”具体实施中“非此即彼、过犹不及”的乱象，必须从提高地方政府环保意识及法律意识出发，秉持法治原则，坚持依法行政，充分发挥政治、法治、德治、自治、智治“五治”作用以达成“退耕还林”与“退林还耕”政策应然目标。在此过程中，要以平衡为主线，平衡好环境保护与粮食安全间的关系、平衡好政府履职与农民利益间的关系、平衡好社会稳定与总体发展间的关系，以多元法治原则平衡多元主体合法利益，确保“退耕还林”与“退林还耕”政策的顺利实施。
（作者：方印：贵州大学教授，博士生导师；付秋池：兰州理工大学硕士研究生）
“退耕还林”与“退林还耕”同属党和国家就“耕林关系”做出的重大战略决策。“退耕还林”的要旨在于将易造成水土流失的坡耕地和易造成土地沙化的耕地，有计划、分步骤地停止耕种，本着宜乔则乔、宜灌则灌、宜草则草，乔灌草结合的原则，因地制宜地造林种草，恢复林草植被。“退林还耕”的要旨则在于清理占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以及其他破坏耕作层的植物，退出违规占用耕地绿化造林，严格禁止耕地“非粮化”，守好“耕地红线”。“退耕还林”与“退林还耕”都是以调整“耕林关系”为核心抓手，将“保证粮食安全”与“改善生态环境”两大社会治理目标有机联系起来，不断实现人民对美好生活的向往。
然而在实践中，部分地方政府由于未能正确认识“退耕还林”与“退林还耕”的内涵要义，采取了一系列短视行为，严重阻碍了“退耕还林”与“退林还耕”政策的贯彻落实。“退耕还林”政策核心在于保护生态环境和水资源，解决土地资源过度利用问题。但在一些地区，部分地方政府实施“退耕还林”政策时未能依法依规，导致被征地农民的合法权益未能得到充分保护。且在政策实施中缺乏透明度和公开性，导致征地补偿标准不明确、赔偿不充分等现象屡见不鲜。而“退林还耕”政策则是为了解决农村发展和农民生计问题，旨在保护农民合法权益、维护“耕地红线”。但在一些地区，部分地方政府或机械执行政策，搞“一刀切”浪费资源或懒政怠政、搞形式主义应付执法。乃至部分地区出现了水产养殖户被迫平塘复耕、水泥地上铺泥土种红薯的乱象，亦有部分地方政府将“退耕还林”与“退林还耕”错误的判断为根本对立关系，或“耕进林退”、或“耕退林进”，相关政策缺乏稳定性，对同一片土地的使用规划反复变化，浪费民力财力物力。为了保证“退耕还林”与“退林还耕”落到实处、防止乱象、实现应然效用，必须坚持法治原则，维护二者的合法性与有效性，以确保“退耕还林”和“退林还耕”的效益最大化。具体而言，二者应遵循如下四个法治原则：
公平公正原则。公平公正原则是法治社会中最基本的原则之一，它体现了人民群众对于公正、合理、平等的追求与向往，是现代法治社会的基石。在“退耕还林”与“退林还耕”的工作中，公平公正原则也是至关重要的一项原则。公平公正原则强调“退耕还林”与“退林还耕”的政策制定与具体执行时满足“程序性工作注重公平、实质性工作注重公正”之要求。具体而言，公平公正原则包括了以下几个方面：
一是公平分配政策收益。政府在制定与执行“退耕还林”与“退林还耕”政策时，必须遵循公平原则，首先需充分考虑各方利益和权益的平衡，以确保农民合法权益的得到充分保障和尊重。应当通过制定合理的政策措施，确保“退耕还林”与“退林还耕”政策的实施效果得到充分保障，平衡不同利益主体之合法权益，避免政策收益不公平分配的问题。
二是公正执行政策程序。政府在制定与执行“退耕还林”与“退林还耕”政策时，必须遵循依法行政原则，依法依规进行政策的制定、执行和监督。应当充分建立健全相关的法律法规和管理制度，规范政策执行程序，明确补偿标准和流程，防止权力滥用和失衡。
三是公正监管政策执行。政府在制定与执行“退耕还林”与“退林还耕”政策时，必须加强对政策执行的监管，确保政策的实施效果得到充分保障。建立健全相应信息公开制度，确保政策透明度；广泛听取人民群众的意见建议，接受人民群众监督；强化政策执行的监督和评估，发现问题及时处理，防止政策执行中的不公正现象。
四是公正解决矛盾纠纷。政府在制定与执行“退耕还林”与“退林还耕”政策时，必须注重矛盾纠纷的解决，充分听取各方意见和建议，积极寻求解决方案，确保政策执行中的各方合法权益得到充分保障。
环境保护原则。环境保护原则是指在“退耕还林”和“退林还耕”政策的制定和执行中，应平衡“耕林关系”，充分考虑不同的“耕林配比”所能达到的环境保护效益，确保政策的实施不会对生态环境造成负面影响。在“退耕还林”和“退林还耕”政策制定及实践执行的过程中，应秉持“山水林田湖草沙生命共同体”系统思想，致力于维护生态系统的完整性。具体而言，环境保护原则包括了以下几个方面：
一是生态系统保护：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定与执行中，需充分考量维护物种多样性和生态平衡之需要，要确保新的耕地和林地能够维持原有的生态平衡与生态效能，同时采取措施促进植被恢复和生态保护，提高土地生态功能。
二是污染防治：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定与执行中，需以防止环境污染和生态破坏为底线，严格控制农村环境污染，禁止非法采伐、滥伐森林，避免因实施“退耕还林”或“退林还耕”导致生态环境破坏，确保耕地和林地的生态环境免遭污染。
三是资源保护：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定与执行中，需着力平衡“耕林关系”关系、合理配比“耕林比例”，实现森林资源和土地资源的动态平衡。需要合理利用土地和森林资源，坚持节约资源、保护资源、优化资源配置的原则，确保环境资源的科学利用。
四是可持续发展：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定与执行中，需尽力实现经济发展与环境保护的良性互动，追求可持续发展。要求相关政策及措施的相对稳定，避免朝令夕改，反复变动土地性质。
科学高效原则。科学高效原则是指“退耕还林”和“退林还耕”政策制定和执行应基于对相应具体问题的科学认知基础之上，采取高效措施以确保政策的有效实施，灵活适应不同地区的具体情况，以创新手段达成政策制度应有效益。具体而言，科学高效原则包括了以下几个方面：
一是尊重科学理论：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定和执行应基于充分科学探讨、有充足科学研究支持。因此需要进行大量的生态环境研究，因地制宜确定土地利用方式“最优解”，确保相应政策的实施符合生态环境的自然规律和农村经济发展的实际情况。
二是注重政策效率：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定和执行应注重具体措施的有效性及可行性。以此需要跳脱思维桎梏，采取系统思维与效率原则设计执行创新措施，如激励农民参与造林、实行土地轮作制度、推广生态农业等，以提高相应政策的实施效率。
三是吸纳实践经验：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定和执行应注重实践经验，相应政策的制定和实施必须具体情况具体分析，参考前期实践经验进行总结和改进。因此需要对先进地区进行充分经验考察与批判吸收，及时总结政策运行中问题和不足，吸收群众智慧加以改进和完善。
四是追求长期效益：在“退耕还林”和“退林还耕”的政策制定和执行应立足当代、放眼未来，相应政策的制定和实施需要考虑到未来的发展和可持续性。因此需要避免将复杂的问题简单化，过度关注短期利益而对耕地林地进行不可逆的开发利用。
总体安全原则。总体安全原则是基于对社会总体运行安全稳定提出的导向性原则，是指“退耕还林”和“退林还耕”政策制定和执行应综合考虑经济、社会、环境等各个方面的利益和影响，追求整体安全和可持续发展，充分发挥相应政策的社会效益，提升我国综合国力与国际影响力，更好应对百年未有之大变局。具体而言，总体安全包括了以下几个方面：
一是维护生态安全：维护生态安全即保障自然生态系统的稳定和功能完整性。在制定与实施“退林还耕”和“退耕还林”政策的全过程中，必须避免生态系统的退化和破坏；维护生态系统整体健康和稳定；致力于生态环境保护恢复；提高土地的生态价值。
二是维护社会安全：维护社会安全即保障社会的稳定和和谐发展。在制定与实施“退林还耕”和“退耕还林”政策的全过程中，必须充分解决农民生计问题、减轻相应其经济负担；保障土地使用者的合法权益，加强沟通协调、提高群众对政府的信赖度；避免制造社会矛盾、引发社会治安问题，最大限度确保社会稳定与和谐。
三是维护经济安全：维护经济安全即保障经济的稳定和可持续发展，促进经济的增长和繁荣。在制定与实施“退林还耕”和“退耕还林”政策的全过程中，必须符合乡村振兴战略的要求与导向，加强农业生产和农村经济的发展，科学开发农村地区生态产品资源，拓宽农村创业致富渠道，筑牢农村经济基本盘，为国家经济发展提供新发力点。
四是维护国家安全：因“退耕还林”与“退林还耕”深刻影响国家的土地利用路径，对国家粮食安全和环境安全起到深刻影响，有着鲜明的政治意义、经济意义、文化意义。在制定与实施“退林还耕”和“退耕还林”政策的全过程中必须坚定大局意识，充分维护国家安全与助力全局发展，重视相应政策的社会风气引领作用。
总之，“退耕还林”与“退林还耕”政策同为党和国家基于对环境、经济和社会多维度现实考量作出的重大战略部署，极大地促进了社会整体可持续发展。“退耕还林”与“退林还耕”政策同属党和国家在不同时期制定不同政策，以适应经济发展与环境保护不同变化的必要之举，因其核心抓手交叠于“耕林关系”呈现出一定的对立表征，所以更需要地方政府因地制宜、实事求是的根据实践情况，紧抓本地区主要矛盾，坚持科学执行、依法落实相应政策。为避免“退耕还林”与“退林还耕”具体实施中“非此即彼、过犹不及”的乱象，必须从提高地方政府环保意识及法律意识出发，秉持法治原则，坚持依法行政，充分发挥政治、法治、德治、自治、智治“五治”作用以达成“退耕还林”与“退林还耕”政策应然目标。在此过程中，要以平衡为主线，平衡好环境保护与粮食安全间的关系、平衡好政府履职与农民利益间的关系、平衡好社会稳定与总体发展间的关系，以多元法治原则平衡多元主体合法利益，确保“退耕还林”与“退林还耕”政策的顺利实施。
（作者：方印：贵州大学教授，博士生导师；付秋池：兰州理工大学硕士研究生）
