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综合执法权适度下沉研究
■ 程韵致
在实践中，因为乡镇这一级的行政主体与人民群众联系十分紧密，
往往第一时间直接发现违法违规行为，但因为这一层级的机关并无行政处罚权，所以经常会出现镇街一级的行政机关“看得见，管不着”，市县职能部门“管得着，看不见”得尴尬局面。因此，为了国家与地方探索经济社会管理权限的调整模式，试图解决基层执法困境，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条（以下简称新法第二十四条）将综合执法权适度下沉是非常必要的。但是因法律条文具有抽象性、概括性以及囿于文本等的限制，导致行政处罚权下沉存在较多的法理以及实务方面的问题。
一、行政处罚权下沉存在的法理及务实方面的问题
（一）行政处罚权下放的决定主体不明确
《行政处罚法》第二十四条规定：省、自治区、直辖市可以根据实际需要将行政处罚权下放到基层。但这一表述并没有明确决定主体是谁，即这个决定主体是省级人民政府还是省级人大又或者二者皆可作出决定。就下放的决定主体，学界并没有一个统一明确的论断，这有待指明。
（二）行政处罚权承接的主体条件不明确
镇街机关这一层级本身并不具备行政处罚权，并且新法第二十四条也没有直接将行政处罚权赋权给乡镇和街道行使，而是通过决定主体结合实际情况作出授权与否的决定，因此镇街机关并不能想当然地将新法第二十四条视为其行使行政处罚权的法律依据。虽然法条在条文中明确了行政处罚权下放要受到迫切需要、“能够有效承接”和“符合条件”的条件限制，但何种情况是迫切需要、承接主体如何属于有效承接、何种情况是符合条件仍然含糊不清，这就对行政处罚权下放造成了阻碍，因此我们要对于适用条件限制作出具体说明。
（三）行政处罚权下放的内容不明确
新法第二十四条只是模糊地规定了“迫切需要”，并没有明确限定了行政处罚权下放的范围，显然“迫切需要”所包含的范围太过于广泛，何种情况算是迫切需要，如何判断迫切需要等问题也没有阐明。且镇街机关作为与人民群众联系最为紧密的行政执法部门，关系民生建设的各种行政事项纷繁复杂且对人民群众至关重要，如果将所有领域的事项都交由乡镇街道负责，反而无法更好保护人民群众的利益。
（四）行政处罚权下放的监督机制不明晰
乡镇街道不能无限制地行使其所承接的行政处罚权，因此新法第二十四条第3款中规定了相关行政部门需要对承接其行政处罚权的镇街机关进行指导，并定期对其进行评议和监督考核，以此来监督其行政处罚权合理行使。但该规定只是一个制度性规定，要在实践中得到落实还需要制定更为具体的考核细则以及监督机制。此外，我们还要对处罚权下放后可能带来的不良反应进行关注以及预防。支绌、人员素质良莠不齐、执法不专业等问题依然是基层执法所面临的“拦路虎”。因此，在执法下沉过程中要通过具体的程序规定重点解决对权力下沉加以规范。此外，如果乡镇街道在承接行政处罚权时不当，抑或是相关政府以及行政部门如何应对处理解决机制因法律自身局限性受到限制的问题如何处理也没有作出详实的说明。
二、行政处罚权下沉应通过具体程序进行规范
（一）明确行政处罚权下放的决定主体与承接主体
新法第二十四条只规定“省、自治区、直辖市”，而没有指明是立法机关还是行政机关，也许是立法者出于对现实需要的考量，明确谁作为权力下放的决定主体对于行政处罚权的下沉并不是必需的，因事放权、因时放权反而更加贴合当前的法治背景以及发展的需要。权力下放事项发生频繁、牵涉较广并且权能相对复杂的案件交由省级人大通过制定地方性法规授权解决，而权限相对小、事项清楚明白的由省级人民政府解决也更为合适。
结合新法第二十四条的规定的规定，对于行使基层管理所“迫切需要”的行政处罚权的主体必须满足能够“有效承接”下沉的处罚权这一条件，“有效承接”才是处罚权下沉的必要条件。综合地理、经济条件等因素进行的考量，在处罚权下沉规则明确后，应结合“有效承接”的判断标准对处罚实施主体进行筛选，要行使下沉的行政处罚权就必须能够有效承接，否则也没有资格行使下放的行政处罚权。因此，各省、自治区、直辖市应统筹把握全省各个乡镇政府、街道办事处行政执法的实际情况，并在基层灵活地分配执法资源、实行充分发挥乡镇政府和街道办事处职责以及行政管理体制的运作模式。对于承接处罚权的基层行政机关也应定期对其评估，保证负责实施处罚合理恰当，避免出现处罚权滥用的情形。另外，行政处罚权扩及镇街这一级行政单位，也大大地推动了执法重心的下移。
（二）明确行政处罚权下放的内容以及方式
基层法治建设需要镇街行政发挥作用，赋予镇街行政管理权限且保证所承接的行政管理权限与其经济发展水平相适应是基层法治建设的重中之重。而赋予镇街行政处罚权的改革，又能够推动“先行先试”的探索。同时也为新《行政处罚法》增加“处罚权下沉”提供了充分的实践基础。如何从根源上解决乡镇实施行政处罚权的合法性难题，最首要的就是“权由法定”，通过强化县镇基层政府法治思维的培养与强化，以此产生避免基层执法越权的效果。并且将作出处罚权“下沉”决定的决定主体限制至有决定资格的范围，可能会造成各类改革中变通执行行政赋权带来的恣意与滥权。决定主体有相应资格不但可以保证赋权过程的规范化与稳定性，还能帮助镇街一级的政府部门从行为认知上树立执法自信，并且能最大程度地激发依法赋权机制对于监督的实效，帮助乡镇政府全面提升法治理念。
（三）明确行政处罚权下放的监督机制
新法第二十四条规定决定是否赋权需要根据实际需要决定，这表明需要历经赋权前的评定、放权后的监督指导、贯穿始终的信息公开等程序，每一步都要进行一定地规范，避免造成处罚权下放被滥用。下放前，决定主体根据当地实际情况进行充分评估，做出合理判断，不但要对是否可以放权作出判断还要对承接主体的执法能力和相关能力进行考察给予指导与帮助；下放后，定期对承接主体进行评估并完善评议考核，形成良好的监督指导机制；同时，决定权力下放后，无论是通过何种途径赋权给基层，都应该及时予以公布，保障公众的知情权。
三、结语
基层行政执法是法治中国的重要基石。而新《行政处罚法》将行政处罚权下沉纳入其中，这对基层执法体制改革会产生深远意义。处罚权下沉不仅可以为行政管理法的修改提供经验教训，还意味着基层执法改革正式被纳入法治化轨道，意味着行政执法体制改革日益精细化。在执法权下沉的“落地”过程中，作为基层的镇街部门成为执法主体已成既定事实。基层行政机关的地位与职权也要随着其成为执法主体而转变，基层行政执法体制改革工作要向前推进依然任重而道远。作为我们行政执法体系内的“新鲜血液”，镇街机关不仅要注重自身执法能力的建设，使得下沉的行政处罚权能得到有效承接，还要避免因滥用行政处罚权而导致被收回行政处罚权的风险。镇街机关还要坚持增强“法治理念”，坚持依法行政，以满足要行使执法权下沉所需达到的各项要求，使执法权下沉不再只是制度性规定，而能够真正在社会治理中发挥其作用。同时法治的轨道需要“下沉”的行政处罚权来保障运行，行政处罚权“下沉”既能改善基层的治理能力，同时对于推动整个国家的治理体系也有至关重要的作用。
（作者单位：贵州大学法学院）
在实践中，因为乡镇这一级的行政主体与人民群众联系十分紧密，
往往第一时间直接发现违法违规行为，但因为这一层级的机关并无行政处罚权，所以经常会出现镇街一级的行政机关“看得见，管不着”，市县职能部门“管得着，看不见”得尴尬局面。因此，为了国家与地方探索经济社会管理权限的调整模式，试图解决基层执法困境，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条（以下简称新法第二十四条）将综合执法权适度下沉是非常必要的。但是因法律条文具有抽象性、概括性以及囿于文本等的限制，导致行政处罚权下沉存在较多的法理以及实务方面的问题。
一、行政处罚权下沉存在的法理及务实方面的问题
（一）行政处罚权下放的决定主体不明确
《行政处罚法》第二十四条规定：省、自治区、直辖市可以根据实际需要将行政处罚权下放到基层。但这一表述并没有明确决定主体是谁，即这个决定主体是省级人民政府还是省级人大又或者二者皆可作出决定。就下放的决定主体，学界并没有一个统一明确的论断，这有待指明。
（二）行政处罚权承接的主体条件不明确
镇街机关这一层级本身并不具备行政处罚权，并且新法第二十四条也没有直接将行政处罚权赋权给乡镇和街道行使，而是通过决定主体结合实际情况作出授权与否的决定，因此镇街机关并不能想当然地将新法第二十四条视为其行使行政处罚权的法律依据。虽然法条在条文中明确了行政处罚权下放要受到迫切需要、“能够有效承接”和“符合条件”的条件限制，但何种情况是迫切需要、承接主体如何属于有效承接、何种情况是符合条件仍然含糊不清，这就对行政处罚权下放造成了阻碍，因此我们要对于适用条件限制作出具体说明。
（三）行政处罚权下放的内容不明确
新法第二十四条只是模糊地规定了“迫切需要”，并没有明确限定了行政处罚权下放的范围，显然“迫切需要”所包含的范围太过于广泛，何种情况算是迫切需要，如何判断迫切需要等问题也没有阐明。且镇街机关作为与人民群众联系最为紧密的行政执法部门，关系民生建设的各种行政事项纷繁复杂且对人民群众至关重要，如果将所有领域的事项都交由乡镇街道负责，反而无法更好保护人民群众的利益。
（四）行政处罚权下放的监督机制不明晰
乡镇街道不能无限制地行使其所承接的行政处罚权，因此新法第二十四条第3款中规定了相关行政部门需要对承接其行政处罚权的镇街机关进行指导，并定期对其进行评议和监督考核，以此来监督其行政处罚权合理行使。但该规定只是一个制度性规定，要在实践中得到落实还需要制定更为具体的考核细则以及监督机制。此外，我们还要对处罚权下放后可能带来的不良反应进行关注以及预防。支绌、人员素质良莠不齐、执法不专业等问题依然是基层执法所面临的“拦路虎”。因此，在执法下沉过程中要通过具体的程序规定重点解决对权力下沉加以规范。此外，如果乡镇街道在承接行政处罚权时不当，抑或是相关政府以及行政部门如何应对处理解决机制因法律自身局限性受到限制的问题如何处理也没有作出详实的说明。
二、行政处罚权下沉应通过具体程序进行规范
（一）明确行政处罚权下放的决定主体与承接主体
新法第二十四条只规定“省、自治区、直辖市”，而没有指明是立法机关还是行政机关，也许是立法者出于对现实需要的考量，明确谁作为权力下放的决定主体对于行政处罚权的下沉并不是必需的，因事放权、因时放权反而更加贴合当前的法治背景以及发展的需要。权力下放事项发生频繁、牵涉较广并且权能相对复杂的案件交由省级人大通过制定地方性法规授权解决，而权限相对小、事项清楚明白的由省级人民政府解决也更为合适。
结合新法第二十四条的规定的规定，对于行使基层管理所“迫切需要”的行政处罚权的主体必须满足能够“有效承接”下沉的处罚权这一条件，“有效承接”才是处罚权下沉的必要条件。综合地理、经济条件等因素进行的考量，在处罚权下沉规则明确后，应结合“有效承接”的判断标准对处罚实施主体进行筛选，要行使下沉的行政处罚权就必须能够有效承接，否则也没有资格行使下放的行政处罚权。因此，各省、自治区、直辖市应统筹把握全省各个乡镇政府、街道办事处行政执法的实际情况，并在基层灵活地分配执法资源、实行充分发挥乡镇政府和街道办事处职责以及行政管理体制的运作模式。对于承接处罚权的基层行政机关也应定期对其评估，保证负责实施处罚合理恰当，避免出现处罚权滥用的情形。另外，行政处罚权扩及镇街这一级行政单位，也大大地推动了执法重心的下移。
（二）明确行政处罚权下放的内容以及方式
基层法治建设需要镇街行政发挥作用，赋予镇街行政管理权限且保证所承接的行政管理权限与其经济发展水平相适应是基层法治建设的重中之重。而赋予镇街行政处罚权的改革，又能够推动“先行先试”的探索。同时也为新《行政处罚法》增加“处罚权下沉”提供了充分的实践基础。如何从根源上解决乡镇实施行政处罚权的合法性难题，最首要的就是“权由法定”，通过强化县镇基层政府法治思维的培养与强化，以此产生避免基层执法越权的效果。并且将作出处罚权“下沉”决定的决定主体限制至有决定资格的范围，可能会造成各类改革中变通执行行政赋权带来的恣意与滥权。决定主体有相应资格不但可以保证赋权过程的规范化与稳定性，还能帮助镇街一级的政府部门从行为认知上树立执法自信，并且能最大程度地激发依法赋权机制对于监督的实效，帮助乡镇政府全面提升法治理念。
（三）明确行政处罚权下放的监督机制
新法第二十四条规定决定是否赋权需要根据实际需要决定，这表明需要历经赋权前的评定、放权后的监督指导、贯穿始终的信息公开等程序，每一步都要进行一定地规范，避免造成处罚权下放被滥用。下放前，决定主体根据当地实际情况进行充分评估，做出合理判断，不但要对是否可以放权作出判断还要对承接主体的执法能力和相关能力进行考察给予指导与帮助；下放后，定期对承接主体进行评估并完善评议考核，形成良好的监督指导机制；同时，决定权力下放后，无论是通过何种途径赋权给基层，都应该及时予以公布，保障公众的知情权。
三、结语
基层行政执法是法治中国的重要基石。而新《行政处罚法》将行政处罚权下沉纳入其中，这对基层执法体制改革会产生深远意义。处罚权下沉不仅可以为行政管理法的修改提供经验教训，还意味着基层执法改革正式被纳入法治化轨道，意味着行政执法体制改革日益精细化。在执法权下沉的“落地”过程中，作为基层的镇街部门成为执法主体已成既定事实。基层行政机关的地位与职权也要随着其成为执法主体而转变，基层行政执法体制改革工作要向前推进依然任重而道远。作为我们行政执法体系内的“新鲜血液”，镇街机关不仅要注重自身执法能力的建设，使得下沉的行政处罚权能得到有效承接，还要避免因滥用行政处罚权而导致被收回行政处罚权的风险。镇街机关还要坚持增强“法治理念”，坚持依法行政，以满足要行使执法权下沉所需达到的各项要求，使执法权下沉不再只是制度性规定，而能够真正在社会治理中发挥其作用。同时法治的轨道需要“下沉”的行政处罚权来保障运行，行政处罚权“下沉”既能改善基层的治理能力，同时对于推动整个国家的治理体系也有至关重要的作用。
（作者单位：贵州大学法学院）
