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行政公益诉讼中行政机关不依法履行职责认定问题研究
■ 陈娇 吴卓盈
近几年来，检察机关办理的公益诉讼案件主要为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英烈保护等五类案件，对于检察机关办理行政公益诉讼案件来说，负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为是前提条件，所以对于行政机关“不依法履行法定职责”的履职范围、履职期限、履职标准等的认定，往往是争议的焦点。
一、“不依法履行职责”与“违法行使职权”“不作为”的关系
行政诉讼法第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。从以上规定可以看出，“不依法履行职责”与“违法行使职权”“不作为”是有区别的，不能直接等同。那么，三者之间有什么关系呢？笔者认为，“违法行使职权”是指行政机关有法不依，违反法律规定行使职权，包括超越职权、不正确履行职责。行政不作为则是指行政机关有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。侧重点在于行政主体对于行政相对人申请或者法定职责的消极态度，包括怠于履行职责和不完全履行职责。应该指出的是，行政不作为并不一定违法，例如，没有法定职权的机关不予答复行政相对人的申请事项，就不违法。故而，行政公益诉讼请求法院认定行政机关怠于履行职责或者行政不作为违法，必须表现为不履行法定职责的行政不作为。所以，从以上可以看出，不依法履行职责包括违法行使职权和不作为两种状态。
二、行政机关“不依法履行职责”的认定
检察机关提起诉讼的前提条件是，行政机关不依法履行职权，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。诉前检察建议发出后，行政机关的回复义务，只是提起诉讼的程序义务，其不是行政机关实质性作为义务的来源。笔者认为，在行政公益诉讼中，行政机关作为义务的来源，包括法律授予行政机关的法定职权，地方政府规章或政府制定发布的权力清单以及“三定”方案等明确行政机关行政职权的规范性文件等。在公益诉讼司法实践中，行政机关“不依法履行职责”通常表现为以下几种情形：一是在收到检察建议后，对建议内容置若罔闻，拒不整改，到期不回复；二是虽然回复，但整改没有针对性，与检察建议内容不能对应，形式上作为实质上没有作为；三是部分整改，整改不彻底、不全面。
实践中，前面两种情形很好把握，检察机关收到回复后跟进调查核实，行政机关不整改或敷衍塞责、消极应付，受损的公益处于持续或继续状态，即满足起诉条件。对于第三种情形，则不易把握。笔者认为，行政机关履职的效果，应综合评估行政机关监管履职对国家和社会公共利益的影响，是否能够阻止公益的进一步受损，是否对受损的公益进行修复。例如X市人民检察院2018年诉X市自然资源局怠于履行职责行政公益诉讼案。X市一煤矿2007年成立，2017年被要求关闭，相关文件要求X市自然资源局等行政机关负责督促该煤矿履行闭坑工作。但到2018年，该煤矿未依法对其开采时毁坏的土地和破坏的矿山地质环境进行恢复治理。X市人民检察院于2018年11月23日向该局发出诉前检察建议，建议该局一是依法督促煤矿聘请专家编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》；二是切实履行土地复垦和矿山地质环境保护的监督管理职责，督促煤矿对其开采时毁损的土地和破坏的矿山地质环境进行恢复治理。2019年1月27日，该局书面回复称已督促煤矿委托专家编制生态恢复实施方案，待方案编制结束并经审查通过后，按照方案要求立即开展治理恢复施工。经跟进调查，2019年3月8日该煤矿聘请专家编制了《矿山地质环境保护与恢复治理实施方案》，方案明确治理工期约五个月，总费用估计912800元。
2019年8月22日，X市人民检察院经跟进调查发现煤矿治理效果并不理想，特别是矿山堆场煤矸石裸露，在水的淋滤作用下，有毒有害物质析出，污染地表水和地下水，生态环境逆向演变；而该煤矿已缴纳了治理恢复保证金1005000元。X市自然资源局称工作进展缓慢的原因主要是，煤矿租用集体土地至关闭前未付租金约80万元，涉及农户一致要求将未付的租金付讫后才能开展治理恢复施工。且X市人民政府2017年11月27日以会议纪要同意将煤矿地面建筑物，附属设施和设备等全部移交属地人民政府进行处理，应由镇人民政府负责。
X市人民检察院经全面审查认为，本案中致使煤矿未着手实施矿山地质环境恢复治理主要原因仍是X市自然资源局未全面履行职责。根据2016年颁布的《矿山地质环境保护规定》第三十三条和2019年7月16日自然资源部下发的《矿山地质环境保护规定》第三十条规定，县级以上自然资源局对扰乱、阻碍矿山地质环境保护与治理恢复工作，有责令停止违法行为，并处罚款的行政处罚权，对构成犯罪的，X市自然资源局还可移送司法机关依法追究刑事责任。因此矿群矛盾的处理也是X市自然资源局的法定职责之一。其次，X市自然资源局曾三次向该煤矿下达矿山地质环境治理恢复督促检查整改通知书，但煤矿仅编制了恢复治理实施方案，一直未实际履行土地复垦和矿山地质环境恢复治理义务，最终，X市人民检察院认定X市自然资源局属于不完全履职，行政机关部分履职未能有效阻止受损的公益进一步扩大，完全符合起诉条件，通过起诉，由法院判决确认违法并判令依法履职，实现了公益诉讼阻止和修复受损公益的程序价值。
三、建议
公益诉讼正式入法以来，全国检察机关立足职能，在办理好“4+1”案件的同时，积极探索“等”外领域公益诉讼案件，实现了国家和社会公共利益的有效维护。所办案件中，诉前程序发挥了应有的独特作用，这与检察建议的质量具有重要关系。鉴于此，在行政公益诉讼中对于诉前检察建议的制作与运用，应注意把握以下四点：
一是检察建议的内容应具体。查明的事实要客观，既包括行政机关不依法履职的事实，第三人违法的事实，还应包括因行政机关违法行使职权或不作为造成国家和社会公共利益受损的事实。
二是检察建议援引的法律依据要准确。既包括授予行政机关相应职权的法律法规，第三人所违反的法律法规，还应包括检察机关发出检察意见所依据的法律依据。在行政机关违法行使职权案中，还应包括行政机关所违反的具体法律。同时，所援引的法条内容应一一列明。
三是诉前检察建议的内容应与行政机关收到检察建议后仍不依法履职情况下检察机关提起诉讼的诉讼请求之内容应具有密切的联系，即后续起诉环节起诉书所列诉讼请求的内容不应超出检察建议的建议内容。
四是检察建议提出的措施要切实可行，要有针对性和可操作性。法律不强人所难。检察机关作为法律监督机关，发出公益诉讼检察建议，在监督行政机关依法履职的同时，其目的也是维护法律权威，确保国家法律的正确实施。因此检察建议所建议整改的内容一定要符合客观实际，要具体针对性和可操作性，更不能出现内容不当的情况。
因此，诉前检察建议的制作应充分考虑其程序价值，要将检察建议做成刚性、做到刚性，真正实现诉前程序是实现公益维护的最佳司法状态。
（作者单位：兴义市人民检察院）
近几年来，检察机关办理的公益诉讼案件主要为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及英烈保护等五类案件，对于检察机关办理行政公益诉讼案件来说，负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为是前提条件，所以对于行政机关“不依法履行法定职责”的履职范围、履职期限、履职标准等的认定，往往是争议的焦点。
一、“不依法履行职责”与“违法行使职权”“不作为”的关系
行政诉讼法第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。从以上规定可以看出，“不依法履行职责”与“违法行使职权”“不作为”是有区别的，不能直接等同。那么，三者之间有什么关系呢？笔者认为，“违法行使职权”是指行政机关有法不依，违反法律规定行使职权，包括超越职权、不正确履行职责。行政不作为则是指行政机关有积极实施行政行为的职责和义务，应当履行而未履行或拖延履行其法定职责的状态。侧重点在于行政主体对于行政相对人申请或者法定职责的消极态度，包括怠于履行职责和不完全履行职责。应该指出的是，行政不作为并不一定违法，例如，没有法定职权的机关不予答复行政相对人的申请事项，就不违法。故而，行政公益诉讼请求法院认定行政机关怠于履行职责或者行政不作为违法，必须表现为不履行法定职责的行政不作为。所以，从以上可以看出，不依法履行职责包括违法行使职权和不作为两种状态。
二、行政机关“不依法履行职责”的认定
检察机关提起诉讼的前提条件是，行政机关不依法履行职权，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害。诉前检察建议发出后，行政机关的回复义务，只是提起诉讼的程序义务，其不是行政机关实质性作为义务的来源。笔者认为，在行政公益诉讼中，行政机关作为义务的来源，包括法律授予行政机关的法定职权，地方政府规章或政府制定发布的权力清单以及“三定”方案等明确行政机关行政职权的规范性文件等。在公益诉讼司法实践中，行政机关“不依法履行职责”通常表现为以下几种情形：一是在收到检察建议后，对建议内容置若罔闻，拒不整改，到期不回复；二是虽然回复，但整改没有针对性，与检察建议内容不能对应，形式上作为实质上没有作为；三是部分整改，整改不彻底、不全面。
实践中，前面两种情形很好把握，检察机关收到回复后跟进调查核实，行政机关不整改或敷衍塞责、消极应付，受损的公益处于持续或继续状态，即满足起诉条件。对于第三种情形，则不易把握。笔者认为，行政机关履职的效果，应综合评估行政机关监管履职对国家和社会公共利益的影响，是否能够阻止公益的进一步受损，是否对受损的公益进行修复。例如X市人民检察院2018年诉X市自然资源局怠于履行职责行政公益诉讼案。X市一煤矿2007年成立，2017年被要求关闭，相关文件要求X市自然资源局等行政机关负责督促该煤矿履行闭坑工作。但到2018年，该煤矿未依法对其开采时毁坏的土地和破坏的矿山地质环境进行恢复治理。X市人民检察院于2018年11月23日向该局发出诉前检察建议，建议该局一是依法督促煤矿聘请专家编制《矿山地质环境保护与治理恢复方案》；二是切实履行土地复垦和矿山地质环境保护的监督管理职责，督促煤矿对其开采时毁损的土地和破坏的矿山地质环境进行恢复治理。2019年1月27日，该局书面回复称已督促煤矿委托专家编制生态恢复实施方案，待方案编制结束并经审查通过后，按照方案要求立即开展治理恢复施工。经跟进调查，2019年3月8日该煤矿聘请专家编制了《矿山地质环境保护与恢复治理实施方案》，方案明确治理工期约五个月，总费用估计912800元。
2019年8月22日，X市人民检察院经跟进调查发现煤矿治理效果并不理想，特别是矿山堆场煤矸石裸露，在水的淋滤作用下，有毒有害物质析出，污染地表水和地下水，生态环境逆向演变；而该煤矿已缴纳了治理恢复保证金1005000元。X市自然资源局称工作进展缓慢的原因主要是，煤矿租用集体土地至关闭前未付租金约80万元，涉及农户一致要求将未付的租金付讫后才能开展治理恢复施工。且X市人民政府2017年11月27日以会议纪要同意将煤矿地面建筑物，附属设施和设备等全部移交属地人民政府进行处理，应由镇人民政府负责。
X市人民检察院经全面审查认为，本案中致使煤矿未着手实施矿山地质环境恢复治理主要原因仍是X市自然资源局未全面履行职责。根据2016年颁布的《矿山地质环境保护规定》第三十三条和2019年7月16日自然资源部下发的《矿山地质环境保护规定》第三十条规定，县级以上自然资源局对扰乱、阻碍矿山地质环境保护与治理恢复工作，有责令停止违法行为，并处罚款的行政处罚权，对构成犯罪的，X市自然资源局还可移送司法机关依法追究刑事责任。因此矿群矛盾的处理也是X市自然资源局的法定职责之一。其次，X市自然资源局曾三次向该煤矿下达矿山地质环境治理恢复督促检查整改通知书，但煤矿仅编制了恢复治理实施方案，一直未实际履行土地复垦和矿山地质环境恢复治理义务，最终，X市人民检察院认定X市自然资源局属于不完全履职，行政机关部分履职未能有效阻止受损的公益进一步扩大，完全符合起诉条件，通过起诉，由法院判决确认违法并判令依法履职，实现了公益诉讼阻止和修复受损公益的程序价值。
三、建议
公益诉讼正式入法以来，全国检察机关立足职能，在办理好“4+1”案件的同时，积极探索“等”外领域公益诉讼案件，实现了国家和社会公共利益的有效维护。所办案件中，诉前程序发挥了应有的独特作用，这与检察建议的质量具有重要关系。鉴于此，在行政公益诉讼中对于诉前检察建议的制作与运用，应注意把握以下四点：
一是检察建议的内容应具体。查明的事实要客观，既包括行政机关不依法履职的事实，第三人违法的事实，还应包括因行政机关违法行使职权或不作为造成国家和社会公共利益受损的事实。
二是检察建议援引的法律依据要准确。既包括授予行政机关相应职权的法律法规，第三人所违反的法律法规，还应包括检察机关发出检察意见所依据的法律依据。在行政机关违法行使职权案中，还应包括行政机关所违反的具体法律。同时，所援引的法条内容应一一列明。
三是诉前检察建议的内容应与行政机关收到检察建议后仍不依法履职情况下检察机关提起诉讼的诉讼请求之内容应具有密切的联系，即后续起诉环节起诉书所列诉讼请求的内容不应超出检察建议的建议内容。
四是检察建议提出的措施要切实可行，要有针对性和可操作性。法律不强人所难。检察机关作为法律监督机关，发出公益诉讼检察建议，在监督行政机关依法履职的同时，其目的也是维护法律权威，确保国家法律的正确实施。因此检察建议所建议整改的内容一定要符合客观实际，要具体针对性和可操作性，更不能出现内容不当的情况。
因此，诉前检察建议的制作应充分考虑其程序价值，要将检察建议做成刚性、做到刚性，真正实现诉前程序是实现公益维护的最佳司法状态。
（作者单位：兴义市人民检察院）
