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确认违法但不撤销具体行政行为的行政判决执行阶段能否以行政非诉执行程序受理
■ 李晓寅 丁刚洪
一、基本案情
2020年6月24日，华某某食品店因销售不符合食品安全标准的香蕉，市场监督管理局作出《行政处罚决定书》：1.没收违法所得壹佰陆拾叁元整（163元）；2.处以罚款伍万元整（50000元）。华某某不服，以“华某某食品店”作为申请人向市人民政府申请行政复议。2020年10月15日，市人民政府作出《行政复议决定书》，对市场监督管理局作出的《行政处罚决定书》予以维持。华某某仍不服，遂向某县人民法院（集中管辖法院）提起行政诉讼。某县人民法院经审查发现，市场监督管理局在涉案行政处罚决定书中将“华某某食品店”列为当事人，“华某某食品店”已在行政处罚决定作出前于2020年3月3日被注销，而市场监督管理局作出的行政处罚决定仍将“华某某食品店”列为处罚对象不当。鉴于案涉处罚事实清楚，适用法律法规正确，且个体工商户无论有无字号，实际上承受权利义务的均是自然人即经营者，市场监督管理局以已注销的字号为处罚对象这一程序问题，未对原告的合法权益造成损害，属程序轻微违法。人民法院于2021年3月25日作出判决：1.确认被告市场监督管理局作出《行政处罚决定书》的行政行为违法；2.撤销被告某市人民政府2020年10月15日作出的《行政复议决定书》。法院判决后，华某某未提出上诉。
判决生效后，市场监督管理局先向作出判决的某县人民法院申请强制执行，某县人民法院以该案不属于其管辖，应向申请人所在地基层人民法院提出申请为由未予受理，市场监督管理局遂向所在地某市法院申请强制执行。检察机关在履职中发现，某市人民法院以行政非诉执行案件程序办理该案。
二、分歧意见
本案中，针对某市人民法院能否以行政非诉执行程序受理该案存在两种意见。
第一种意见认为：该案中，某县人民法院虽然作出了生效的行政判决，但是该判决确认市场监督管理局作出《行政处罚决定书》的行政行为违法并保留行政行为的效力，如果行政机关依法申请强制执行，实际上仍然属于执行市场监督管理局作出的行政行为，应按照行政非诉执行案件进行受理，由行政机关所在地的人民法院执行，即应当由市场监督管理局所在地的市人民法院以行政非诉执行案件受理。
第二种意见认为：根据《行政诉讼法司法解释》第154条规定：“发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，由第一审人民法院执行……”该案中，某县人民法院作出了已经生效的行政判决，华某某不履行生效的行政判决，应当由作出生效判决的第一审某县人民法院执行。
三、评析意见
笔者赞同第二种意见，理由如下：
（一）该案已失去了进入非诉执行的法定条件。《行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据上述规定，启动非诉执行的条件是当事人在法定期限内不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为规定的义务。如果当事人在法定期限内行使了诉权，经过诉讼程序，具体行政行为已经经法院生效判决的确认，已经失去了非诉执行的法定条件。在该案中，华某某已经向某县人民法院提起行政诉讼，并经法院依法判决后未上诉，法院的判决已经生效。市场监督管理局作出的具体行政行为已经经过诉讼程序，不能再进入行政非诉执行程序。
（二）该案以行政非诉执行程序受理违反“一事不再理”原则。《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。根据该条规定，法院在审理行政案件时，已经对作出具体行政行为的主要证据是否充分、适用法律和法规是否错误等进行了审查。《行政强制法》第五十八条规定：“人民法院在办理非诉执行案件时，需进行实质审查。”将经过法院生效判决确认的同一具体行政行为再次进入非诉执行程序进行审查并作出裁定，违背“一事不再理”原则。该案中，市场监督管理局作出的具体行政行为已经经法院判决确认违法，但不撤销具体行政行为。某市人民法院又将该案进入非诉执行程序审查一无必要，二则违背“一事不再理”原则。
（三）该案应当以生效判决执行程序执行。行政判决是对被诉具体行政行为的合法性进行审查后所作出的评判，判决生效后，对诉讼当事人具有羁束力，双方都应执行法院判决所确定的内容。该案中，行政判决的性质属于行政诉讼中的确认违法判决但不撤销行政行为，保留效力。该判决的法律依据是《行政诉讼法》第74条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”市场监督管理局作出的具体行政行为在仅被法院确认违法，未被撤销的情况下，依然是作为有效的行政行为而存在，对行政机关、相对人等仍具有羁束力。被诉行政行为所确定的内容就是法院执行的内容，因此，该案的判决中，可供执行的内容是明确的。华某某不履行经法院生效判决确认的、具有执行效力的被诉行政行为所规定的义务，实质上就是不履行生效判决义务。市场监督管理局向人民法院申请强制执行的，执行标的应当是法院的生效判决，而非行政处罚决定，因此应按照生效判决的执行程序强制执行。
（四）该案应当以生效判决执行程序执行，某市人民法院并非该案管辖法院。《行政诉讼法》第九十五条规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百五十四条第一款规定：“发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，由第一审人民法院执行。”根据上述法律规定，享有强制执行权的行政机关应当依法自行强制执行，没有自行强制执行权的行政机关应当向第一审人民法院申请强制执行。该案中，市场监督管理局没有自行强制执行权，应当向第一审人民法院即某县人民法院申请强制执行，某市人民法院并非该案的管辖法院。
综上所述，笔者认为某市人民法院以行政非诉执行案件程序办理该案属于管辖错误，检察机关应予以监督。
（作者单位：兴义市人民检察院）
一、基本案情
2020年6月24日，华某某食品店因销售不符合食品安全标准的香蕉，市场监督管理局作出《行政处罚决定书》：1.没收违法所得壹佰陆拾叁元整（163元）；2.处以罚款伍万元整（50000元）。华某某不服，以“华某某食品店”作为申请人向市人民政府申请行政复议。2020年10月15日，市人民政府作出《行政复议决定书》，对市场监督管理局作出的《行政处罚决定书》予以维持。华某某仍不服，遂向某县人民法院（集中管辖法院）提起行政诉讼。某县人民法院经审查发现，市场监督管理局在涉案行政处罚决定书中将“华某某食品店”列为当事人，“华某某食品店”已在行政处罚决定作出前于2020年3月3日被注销，而市场监督管理局作出的行政处罚决定仍将“华某某食品店”列为处罚对象不当。鉴于案涉处罚事实清楚，适用法律法规正确，且个体工商户无论有无字号，实际上承受权利义务的均是自然人即经营者，市场监督管理局以已注销的字号为处罚对象这一程序问题，未对原告的合法权益造成损害，属程序轻微违法。人民法院于2021年3月25日作出判决：1.确认被告市场监督管理局作出《行政处罚决定书》的行政行为违法；2.撤销被告某市人民政府2020年10月15日作出的《行政复议决定书》。法院判决后，华某某未提出上诉。
判决生效后，市场监督管理局先向作出判决的某县人民法院申请强制执行，某县人民法院以该案不属于其管辖，应向申请人所在地基层人民法院提出申请为由未予受理，市场监督管理局遂向所在地某市法院申请强制执行。检察机关在履职中发现，某市人民法院以行政非诉执行案件程序办理该案。
二、分歧意见
本案中，针对某市人民法院能否以行政非诉执行程序受理该案存在两种意见。
第一种意见认为：该案中，某县人民法院虽然作出了生效的行政判决，但是该判决确认市场监督管理局作出《行政处罚决定书》的行政行为违法并保留行政行为的效力，如果行政机关依法申请强制执行，实际上仍然属于执行市场监督管理局作出的行政行为，应按照行政非诉执行案件进行受理，由行政机关所在地的人民法院执行，即应当由市场监督管理局所在地的市人民法院以行政非诉执行案件受理。
第二种意见认为：根据《行政诉讼法司法解释》第154条规定：“发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，由第一审人民法院执行……”该案中，某县人民法院作出了已经生效的行政判决，华某某不履行生效的行政判决，应当由作出生效判决的第一审某县人民法院执行。
三、评析意见
笔者赞同第二种意见，理由如下：
（一）该案已失去了进入非诉执行的法定条件。《行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”根据上述规定，启动非诉执行的条件是当事人在法定期限内不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为规定的义务。如果当事人在法定期限内行使了诉权，经过诉讼程序，具体行政行为已经经法院生效判决的确认，已经失去了非诉执行的法定条件。在该案中，华某某已经向某县人民法院提起行政诉讼，并经法院依法判决后未上诉，法院的判决已经生效。市场监督管理局作出的具体行政行为已经经过诉讼程序，不能再进入行政非诉执行程序。
（二）该案以行政非诉执行程序受理违反“一事不再理”原则。《行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。根据该条规定，法院在审理行政案件时，已经对作出具体行政行为的主要证据是否充分、适用法律和法规是否错误等进行了审查。《行政强制法》第五十八条规定：“人民法院在办理非诉执行案件时，需进行实质审查。”将经过法院生效判决确认的同一具体行政行为再次进入非诉执行程序进行审查并作出裁定，违背“一事不再理”原则。该案中，市场监督管理局作出的具体行政行为已经经法院判决确认违法，但不撤销具体行政行为。某市人民法院又将该案进入非诉执行程序审查一无必要，二则违背“一事不再理”原则。
（三）该案应当以生效判决执行程序执行。行政判决是对被诉具体行政行为的合法性进行审查后所作出的评判，判决生效后，对诉讼当事人具有羁束力，双方都应执行法院判决所确定的内容。该案中，行政判决的性质属于行政诉讼中的确认违法判决但不撤销行政行为，保留效力。该判决的法律依据是《行政诉讼法》第74条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的……”市场监督管理局作出的具体行政行为在仅被法院确认违法，未被撤销的情况下，依然是作为有效的行政行为而存在，对行政机关、相对人等仍具有羁束力。被诉行政行为所确定的内容就是法院执行的内容，因此，该案的判决中，可供执行的内容是明确的。华某某不履行经法院生效判决确认的、具有执行效力的被诉行政行为所规定的义务，实质上就是不履行生效判决义务。市场监督管理局向人民法院申请强制执行的，执行标的应当是法院的生效判决，而非行政处罚决定，因此应按照生效判决的执行程序强制执行。
（四）该案应当以生效判决执行程序执行，某市人民法院并非该案管辖法院。《行政诉讼法》第九十五条规定：“公民、法人或者其他组织拒绝履行判决、裁定、调解书的，行政机关或者第三人可以向第一审人民法院申请强制执行，或者由行政机关依法强制执行。”最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百五十四条第一款规定：“发生法律效力的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政调解书，由第一审人民法院执行。”根据上述法律规定，享有强制执行权的行政机关应当依法自行强制执行，没有自行强制执行权的行政机关应当向第一审人民法院申请强制执行。该案中，市场监督管理局没有自行强制执行权，应当向第一审人民法院即某县人民法院申请强制执行，某市人民法院并非该案的管辖法院。
综上所述，笔者认为某市人民法院以行政非诉执行案件程序办理该案属于管辖错误，检察机关应予以监督。
（作者单位：兴义市人民检察院）
