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基层检察信访工作法治化路径研究
■ 徐兴波 李良芬 何强
摘要：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，信访工作法治化是其中不可或缺的部分，检察机关在推进信访法治化建设中占据不可或缺的独特地位。当前存在矛盾纠纷源头预防效果不明显、基层检察院信访总量呈上升趋势、信息共享机制执行不畅、检察工作人员能力不足等问题，要围绕“五化”“四到位”要求，做实前端预防、优化服务流程、强化部门联动、依法主动作为等推进信访矛盾在法治轨道上实质性化解。
关键词：检察机关、信访工作、法治化、路径研究
深入推进信访工作法治化，是学习贯彻习近平法治思想的重要要求，是贯彻落实《信访工作条例》、坚持和发展新时代“枫桥经验”的必然要求。本文以务川自治县人民检察院为例，对基层检察院信访工作推进情况进行细致梳理，深入分析制约检察机关信访法治化工作的现实困境，并结合实际提出对策建议，以期完善基层检察信访工作法治化的实践路径。
一、检察机关推进信访工作法治化的重要意义
检察机关推进信访工作法治化是新时代检察工作的重要组成部分，具有深远的意义和价值。一是保障人民群众合法权益。信访工作法治化能够确保群众的合理诉求在法律框架内得到妥善处理，避免因程序不规范或处理不当导致群众权益受损。二是提升司法公信力。检察机关推进信访工作法治化，有助于规范信访处理流程，避免随意性和不透明性，提升司法的公信力和权威性。三是推动法律监督职能的完善。信访工作法治化是检察机关履行法律监督职责的重要途径，通过依法处理群众信访，检察机关可以发现执法司法中的问题，推动法律监督的具体化和规范化。四是减少缠访、闹访现象。法治化信访工作能够引导群众依法表达诉求，减少因信息不对称或程序不规范导致的缠访、闹访现象。通过明确的法律依据和处理流程，检察机关可以更好地分流和化解矛盾，维护社会秩序。五是促进社会治理创新。检察机关推进信访工作法治化，能够推动社会治理从传统的“维稳”模式向法治化、精细化方向转变。通过依法处理信访问题，检察机关可以积极参与基层社会治理，推动矛盾纠纷的源头预防和前端化解。
二、务川自治县人民检察院信访工作法治化推进情况
近年来，务川自治县人民检察院紧扣预防、受理、办理、监督追责、维护秩序“五个法治化”目标，以“五个聚焦”扎实推进检察信访工作法治化，做到群众的每一项诉求都有人办理，群众的每一项诉求都依法推进。
（一）聚焦矛盾纠纷源头治理，做深预防法治化。法治是预防和化解矛盾纠纷的有效方式，最具有权威性，在检察环节健全完善矛盾纠纷多元化解机制，夯实基层基础，做深预防法治化。一是定期开展信访矛盾排查化解工作，控告申诉部门每月组织业务部门开展在办案件信访风险评估，将有一定信访风险的案件作为本院信访联席会重点议题，并开展集中攻坚。二是将检察听证运用于群众来访接待工作，在12309检察服务中心接待来访群众时，邀请律师、人大代表、政协委员及基层工作者等第三方常态化开展简易听证，及时就地化解信访矛盾。三是用足用好国家司法救助，与县妇联、县民政局、县教体局、县残联、县退役军人事务局、县卫生健康局等单位制定《关于建立完善国家司法救助案件线索移送与社会化救助衔接机制的实施意见（试行）》，帮助协调解决急难愁盼问题，以多元救助展现检察温情，化解矛盾纠纷。2023年以来，办理司法救助案件52件，发放国家司法救助金32.86万元。
（二）聚焦群众信访件件有回复，做细受理法治化。坚持“将心比心”，以“如我在访”的理念热心回应人民群众诉求，做细受理法治化。一是完善本院12309检察服务中心，信访接待入驻县综治中心统一办公，实行“窗口接访、权力告知、预约登记”等“一站式”服务，打通服务群众“最后一公里”。二是制作检察机关依法依规处理信访事项“导引图”，规范群众信访接收、回复、办理和答复等各环节工作。2023年以来受理180件群众信访全部做到7日内程序性回复、3个月内办理过程或结果答复。三是落实院领导带案下访、包案办理首次信访和信访值班接访来访群众等制度，院领导主动办理信访案件、带头办理疑难复杂案件形成常态。2023年以来，院领导接访44件，其中带案下访23件；院领导包案办理首次信访申诉案件13件，其中立案监督9件、刑事申诉4件，包案率达100%。
（三）聚焦法律监督主责主业，做优办理法治化。聚焦法律监督主责主业，严格依法规范办案，做优办理法治化。一是加大刑事诉讼监督环节办案力度。2023年以来，监督公安机关立案69件、撤案22件；纠正漏捕、漏诉19人；向人民法院提出抗诉3件，向上级检察机关提请抗诉1件。二是提升民事诉讼监督环节办理质效。受理民事申请监督案件9件，办结8件，其中提出再审检察建议1件、提出检察建议1件、不支持监督3件，促成和解撤回申请3件。三是强化行政诉讼监督环节依法履职。受理行政类案监督信访案件6件，化解冒名顶替婚姻登记、行政处罚等行政争议5件，支持监督申请1件。
（四）聚焦执法司法规范，做实监督追责法治化。以严格落实控告申诉首办责任制、落实信访工作责任制、严格司法责任追究做实监督追责法治化。一是持续加强对群众信访件件有回复落实情况的跟踪督导，坚持“谁办案、谁答复、谁释法说理”，将群众信访案件的办理和答复工作纳入员额检察官司法办案责任制，有效推动办案人员树立从源头化解社会矛盾意识。二是充分发挥控告申诉反向审视功能，对原案各诉讼环节在执法、司法方面存在问题的负面典型案件及时进行复盘，反思履职办案中的问题和不足，倒逼各部门、各环节提高办案质量。2023年以来，共对个案开展反向审视4次。三是在县委政法委的牵头下，会同政法各部门对21件涉法涉诉信访案件开展评查，督促落实问题整改，提升执法司法规范化水平。
（五）聚焦宣传教育引导，做好维护秩序法治化。聚集宣传教育引导，助力营造和谐稳定信访环境，做好维护秩序法治化。一是严格信访工作纪律，提升信访工作规范化水平，切实保障信访人正当权利，避免因方法不当而引发或激化矛盾。二是做好听证、释法说理、救助帮扶等多元化解措施，引导信访人依法逐级走访、文明理性表达诉求，让检察履职办案更契法度、更有力度、更显温度。三是落实“谁执法谁普法”普法责任制，深入开展法治宣传，提高群众依法维护合法权益的意识。
三、推进基层检察信访工作的实践困境及存在问题
虽然本院在推进检察信访工作中取得了一些成效，然而，在实践中，检察信访工作仍面临一些困境和问题，主要体现在以下几个方面：
（一）矛盾纠纷的源头预防和前端化解的办法不够多，效果不明显。近年来，随着认罪认罚从宽制度的实施，基层检察院90%以上案件都适用了这一制度，均提出精准刑量刑建议并得到法院采纳，对促进基层社会治理起到了积极的推动作用。但在办案中，办案人员与被害方沟通不充分、释法说理不足，导致个别被害人对检察机关处理决定、法院判决不服，产生新的信访。2022年以来，本院受理刑事申诉案件6件，其中4件属被害人家属提起，占比达66.7%，3件为当年办理的一审公诉案件中被害人家属提起。
（二）信访总量呈上升趋势，但符合检察机关受理的信访件占比不高。检察机关是法律监督机关，现实中信访人容易出现“检察院什么都能”的错觉，导致各种各样的诉求都找到检察院，检察机关根据职能不能受理，信访人往往会觉得存在推诿的可能。且“名为控告，实为申诉”现象比较突出，主要表现在诉讼监督类案件，申诉人不服案件处理结论时，便通过控告或举报相关承办人存在徇私枉法等行为，要求检察机关立案查处，其目的是要求改变原结论或重新进行审查。2023年以来，本院收到群众信访180件，经审查，符合受理导入办案系统106件（含国家司法救助50件）,“名为控告，实为申诉”的信访件为10件。
（三）信息共享机制执行不畅，有时还存在推诿推责现象。当前，基层信访工作难做的主要原因有与相关部门尚未形成合力，对于日常接访办信中遇到的问题，没有形成真正的互通机制，特别是对于涉法涉诉信访，都以各自办理为主，有时可能造成浪费司法资源的现象。检察机关各内设机构之间在涉法涉诉风险信息共享、信访处置联动方面还不够通畅，大信访工作格局还有差距，在信访矛盾处理上有时还存在控告申诉检察部门“单打独斗”的现象。
（四）检察工作人员能力不足。一方面基层检察院控告申诉部门工作人员配备普遍较弱，设置三个业务部门的基层检察院都是由一名员额检察官兼职负责，与其他检察业务部门相比相对较弱。另一方面，基层检察院年轻干警多，一般都是直接从学校到单位，有的做群众工作能力不强，有法律功底但缺乏人生历练，不敢、不愿、不善做群众信访工作。
四、推进基层检察信访工作法治化对策建议
为推进检察信访工作法治化，提升信访工作质效，维护人民群众合法权益，提出如下对策建议：
（一）做实前端预防。一是探索运用“案-访比”，用办理案件和信访的比例来检验案件办理质量，在检察环节，通过科学必要合理的“案-访比”，倒逼检察官在前端办案过程中更加注重实体、程序公正，尽可能不产生“访”。二是坚持谁办案、谁负责、谁化解的原则，落实好包保化解责任，以“求极致”为目标精心办好每个案件，努力将纠纷疑惑消除在各个办理环节，促进矛盾实质性化解。三是强化信访工作能力建设，常态化开展检察控告申诉业务培训，提升干警依法办理信访案件的能力。四是加强宣传引导，通过新闻媒体、网络平台等，宣传检察信访法治化的成效和典型案例，增强社会公众对法治信访的信任。
（二）优化服务流程。一是完善多形式接访机制。高度重视初信初访，做到登记全、研判细、转送准，为群众提供专业化法律咨询服务，完善检察长“定期接访、约访、下访”等机制，畅通诉求表达渠道。二是明确首办责任。压紧压实首办责任，做到程序规范、实体到位、及时高效。对案情复杂、多次信访、群众意见大或社会影响大等信访案件，以联合接访精准把脉申诉问题，业务部门“释法”、控申部门“说理”，形成矛盾化解合力。三是强化规范受理。严格落实“三个不予受理”“两个不再受理”等要求，同时做好解释说明、教育疏导等工作；属于其他单位管辖的，引导信访人向有权处理的单位反映。四是做到精准分流。属于本院管辖事项，准确区分申诉类、控告类、其他类等不同类型后，按照诉讼与信访分离制度要求，依法导入相应办理程序，并及时予以答复。
（三）强化部门联动。一是认真落实新修订的《人民检察院信访工作规定》，在检察机关内部构建“党组领导、信访工作部门联席会议统筹协调、负责控告申诉检察工作的部门推动落实、相关部门各负其责、各方齐抓共管”的检察信访工作格局。二是积极参与社会治安综合治理中心规范化建设，推动12309检察服务中心与综治中心深度融合，强化矛盾风险源头防控、前端化解。三是健全外部协作配合机制，主动向县委政法委汇报信访工作情况，加强与法院、公安、信访等相关部门信息畅通、沟通协作，共同化解违法信访处理等难题，防止相互推诿等现象。
（四）依法主动作为。一是落实院领导包案化解、带案下访等机制。对于符合受理条件的首访案件，通过重点约访、带案下访、上门回访等化解矛盾，做到“应包尽包、真包真办”，防止矛盾激化、信访上行。二是加大信访听证力度，持续开展简易听证、上门听证，最大限度为信访人提供平等对话、辨法析理的平台，增强检察工作透明度，提升司法公信力。三是充分发挥司法救助与社会救助衔接机制作用，协调职能部门、社会力量对一些信访群众受案件影响，生活陷入困境，矛盾积怨难以化解的情况进行全面、持续帮扶。四是把矛盾纠纷法治化实质性化解贯穿检察履职办案全过程各环节，加强检察环节矛盾内风险评估、排查、化解，加强涉检信访案件反向审视，促进提升办案质效，更好发挥司法定纷止争、化解矛盾的作用。
（作者单位：务川自治县人民检察院）
摘要：全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，信访工作法治化是其中不可或缺的部分，检察机关在推进信访法治化建设中占据不可或缺的独特地位。当前存在矛盾纠纷源头预防效果不明显、基层检察院信访总量呈上升趋势、信息共享机制执行不畅、检察工作人员能力不足等问题，要围绕“五化”“四到位”要求，做实前端预防、优化服务流程、强化部门联动、依法主动作为等推进信访矛盾在法治轨道上实质性化解。
关键词：检察机关、信访工作、法治化、路径研究
深入推进信访工作法治化，是学习贯彻习近平法治思想的重要要求，是贯彻落实《信访工作条例》、坚持和发展新时代“枫桥经验”的必然要求。本文以务川自治县人民检察院为例，对基层检察院信访工作推进情况进行细致梳理，深入分析制约检察机关信访法治化工作的现实困境，并结合实际提出对策建议，以期完善基层检察信访工作法治化的实践路径。
一、检察机关推进信访工作法治化的重要意义
检察机关推进信访工作法治化是新时代检察工作的重要组成部分，具有深远的意义和价值。一是保障人民群众合法权益。信访工作法治化能够确保群众的合理诉求在法律框架内得到妥善处理，避免因程序不规范或处理不当导致群众权益受损。二是提升司法公信力。检察机关推进信访工作法治化，有助于规范信访处理流程，避免随意性和不透明性，提升司法的公信力和权威性。三是推动法律监督职能的完善。信访工作法治化是检察机关履行法律监督职责的重要途径，通过依法处理群众信访，检察机关可以发现执法司法中的问题，推动法律监督的具体化和规范化。四是减少缠访、闹访现象。法治化信访工作能够引导群众依法表达诉求，减少因信息不对称或程序不规范导致的缠访、闹访现象。通过明确的法律依据和处理流程，检察机关可以更好地分流和化解矛盾，维护社会秩序。五是促进社会治理创新。检察机关推进信访工作法治化，能够推动社会治理从传统的“维稳”模式向法治化、精细化方向转变。通过依法处理信访问题，检察机关可以积极参与基层社会治理，推动矛盾纠纷的源头预防和前端化解。
二、务川自治县人民检察院信访工作法治化推进情况
近年来，务川自治县人民检察院紧扣预防、受理、办理、监督追责、维护秩序“五个法治化”目标，以“五个聚焦”扎实推进检察信访工作法治化，做到群众的每一项诉求都有人办理，群众的每一项诉求都依法推进。
（一）聚焦矛盾纠纷源头治理，做深预防法治化。法治是预防和化解矛盾纠纷的有效方式，最具有权威性，在检察环节健全完善矛盾纠纷多元化解机制，夯实基层基础，做深预防法治化。一是定期开展信访矛盾排查化解工作，控告申诉部门每月组织业务部门开展在办案件信访风险评估，将有一定信访风险的案件作为本院信访联席会重点议题，并开展集中攻坚。二是将检察听证运用于群众来访接待工作，在12309检察服务中心接待来访群众时，邀请律师、人大代表、政协委员及基层工作者等第三方常态化开展简易听证，及时就地化解信访矛盾。三是用足用好国家司法救助，与县妇联、县民政局、县教体局、县残联、县退役军人事务局、县卫生健康局等单位制定《关于建立完善国家司法救助案件线索移送与社会化救助衔接机制的实施意见（试行）》，帮助协调解决急难愁盼问题，以多元救助展现检察温情，化解矛盾纠纷。2023年以来，办理司法救助案件52件，发放国家司法救助金32.86万元。
（二）聚焦群众信访件件有回复，做细受理法治化。坚持“将心比心”，以“如我在访”的理念热心回应人民群众诉求，做细受理法治化。一是完善本院12309检察服务中心，信访接待入驻县综治中心统一办公，实行“窗口接访、权力告知、预约登记”等“一站式”服务，打通服务群众“最后一公里”。二是制作检察机关依法依规处理信访事项“导引图”，规范群众信访接收、回复、办理和答复等各环节工作。2023年以来受理180件群众信访全部做到7日内程序性回复、3个月内办理过程或结果答复。三是落实院领导带案下访、包案办理首次信访和信访值班接访来访群众等制度，院领导主动办理信访案件、带头办理疑难复杂案件形成常态。2023年以来，院领导接访44件，其中带案下访23件；院领导包案办理首次信访申诉案件13件，其中立案监督9件、刑事申诉4件，包案率达100%。
（三）聚焦法律监督主责主业，做优办理法治化。聚焦法律监督主责主业，严格依法规范办案，做优办理法治化。一是加大刑事诉讼监督环节办案力度。2023年以来，监督公安机关立案69件、撤案22件；纠正漏捕、漏诉19人；向人民法院提出抗诉3件，向上级检察机关提请抗诉1件。二是提升民事诉讼监督环节办理质效。受理民事申请监督案件9件，办结8件，其中提出再审检察建议1件、提出检察建议1件、不支持监督3件，促成和解撤回申请3件。三是强化行政诉讼监督环节依法履职。受理行政类案监督信访案件6件，化解冒名顶替婚姻登记、行政处罚等行政争议5件，支持监督申请1件。
（四）聚焦执法司法规范，做实监督追责法治化。以严格落实控告申诉首办责任制、落实信访工作责任制、严格司法责任追究做实监督追责法治化。一是持续加强对群众信访件件有回复落实情况的跟踪督导，坚持“谁办案、谁答复、谁释法说理”，将群众信访案件的办理和答复工作纳入员额检察官司法办案责任制，有效推动办案人员树立从源头化解社会矛盾意识。二是充分发挥控告申诉反向审视功能，对原案各诉讼环节在执法、司法方面存在问题的负面典型案件及时进行复盘，反思履职办案中的问题和不足，倒逼各部门、各环节提高办案质量。2023年以来，共对个案开展反向审视4次。三是在县委政法委的牵头下，会同政法各部门对21件涉法涉诉信访案件开展评查，督促落实问题整改，提升执法司法规范化水平。
（五）聚焦宣传教育引导，做好维护秩序法治化。聚集宣传教育引导，助力营造和谐稳定信访环境，做好维护秩序法治化。一是严格信访工作纪律，提升信访工作规范化水平，切实保障信访人正当权利，避免因方法不当而引发或激化矛盾。二是做好听证、释法说理、救助帮扶等多元化解措施，引导信访人依法逐级走访、文明理性表达诉求，让检察履职办案更契法度、更有力度、更显温度。三是落实“谁执法谁普法”普法责任制，深入开展法治宣传，提高群众依法维护合法权益的意识。
三、推进基层检察信访工作的实践困境及存在问题
虽然本院在推进检察信访工作中取得了一些成效，然而，在实践中，检察信访工作仍面临一些困境和问题，主要体现在以下几个方面：
（一）矛盾纠纷的源头预防和前端化解的办法不够多，效果不明显。近年来，随着认罪认罚从宽制度的实施，基层检察院90%以上案件都适用了这一制度，均提出精准刑量刑建议并得到法院采纳，对促进基层社会治理起到了积极的推动作用。但在办案中，办案人员与被害方沟通不充分、释法说理不足，导致个别被害人对检察机关处理决定、法院判决不服，产生新的信访。2022年以来，本院受理刑事申诉案件6件，其中4件属被害人家属提起，占比达66.7%，3件为当年办理的一审公诉案件中被害人家属提起。
（二）信访总量呈上升趋势，但符合检察机关受理的信访件占比不高。检察机关是法律监督机关，现实中信访人容易出现“检察院什么都能”的错觉，导致各种各样的诉求都找到检察院，检察机关根据职能不能受理，信访人往往会觉得存在推诿的可能。且“名为控告，实为申诉”现象比较突出，主要表现在诉讼监督类案件，申诉人不服案件处理结论时，便通过控告或举报相关承办人存在徇私枉法等行为，要求检察机关立案查处，其目的是要求改变原结论或重新进行审查。2023年以来，本院收到群众信访180件，经审查，符合受理导入办案系统106件（含国家司法救助50件）,“名为控告，实为申诉”的信访件为10件。
（三）信息共享机制执行不畅，有时还存在推诿推责现象。当前，基层信访工作难做的主要原因有与相关部门尚未形成合力，对于日常接访办信中遇到的问题，没有形成真正的互通机制，特别是对于涉法涉诉信访，都以各自办理为主，有时可能造成浪费司法资源的现象。检察机关各内设机构之间在涉法涉诉风险信息共享、信访处置联动方面还不够通畅，大信访工作格局还有差距，在信访矛盾处理上有时还存在控告申诉检察部门“单打独斗”的现象。
（四）检察工作人员能力不足。一方面基层检察院控告申诉部门工作人员配备普遍较弱，设置三个业务部门的基层检察院都是由一名员额检察官兼职负责，与其他检察业务部门相比相对较弱。另一方面，基层检察院年轻干警多，一般都是直接从学校到单位，有的做群众工作能力不强，有法律功底但缺乏人生历练，不敢、不愿、不善做群众信访工作。
四、推进基层检察信访工作法治化对策建议
为推进检察信访工作法治化，提升信访工作质效，维护人民群众合法权益，提出如下对策建议：
（一）做实前端预防。一是探索运用“案-访比”，用办理案件和信访的比例来检验案件办理质量，在检察环节，通过科学必要合理的“案-访比”，倒逼检察官在前端办案过程中更加注重实体、程序公正，尽可能不产生“访”。二是坚持谁办案、谁负责、谁化解的原则，落实好包保化解责任，以“求极致”为目标精心办好每个案件，努力将纠纷疑惑消除在各个办理环节，促进矛盾实质性化解。三是强化信访工作能力建设，常态化开展检察控告申诉业务培训，提升干警依法办理信访案件的能力。四是加强宣传引导，通过新闻媒体、网络平台等，宣传检察信访法治化的成效和典型案例，增强社会公众对法治信访的信任。
（二）优化服务流程。一是完善多形式接访机制。高度重视初信初访，做到登记全、研判细、转送准，为群众提供专业化法律咨询服务，完善检察长“定期接访、约访、下访”等机制，畅通诉求表达渠道。二是明确首办责任。压紧压实首办责任，做到程序规范、实体到位、及时高效。对案情复杂、多次信访、群众意见大或社会影响大等信访案件，以联合接访精准把脉申诉问题，业务部门“释法”、控申部门“说理”，形成矛盾化解合力。三是强化规范受理。严格落实“三个不予受理”“两个不再受理”等要求，同时做好解释说明、教育疏导等工作；属于其他单位管辖的，引导信访人向有权处理的单位反映。四是做到精准分流。属于本院管辖事项，准确区分申诉类、控告类、其他类等不同类型后，按照诉讼与信访分离制度要求，依法导入相应办理程序，并及时予以答复。
（三）强化部门联动。一是认真落实新修订的《人民检察院信访工作规定》，在检察机关内部构建“党组领导、信访工作部门联席会议统筹协调、负责控告申诉检察工作的部门推动落实、相关部门各负其责、各方齐抓共管”的检察信访工作格局。二是积极参与社会治安综合治理中心规范化建设，推动12309检察服务中心与综治中心深度融合，强化矛盾风险源头防控、前端化解。三是健全外部协作配合机制，主动向县委政法委汇报信访工作情况，加强与法院、公安、信访等相关部门信息畅通、沟通协作，共同化解违法信访处理等难题，防止相互推诿等现象。
（四）依法主动作为。一是落实院领导包案化解、带案下访等机制。对于符合受理条件的首访案件，通过重点约访、带案下访、上门回访等化解矛盾，做到“应包尽包、真包真办”，防止矛盾激化、信访上行。二是加大信访听证力度，持续开展简易听证、上门听证，最大限度为信访人提供平等对话、辨法析理的平台，增强检察工作透明度，提升司法公信力。三是充分发挥司法救助与社会救助衔接机制作用，协调职能部门、社会力量对一些信访群众受案件影响，生活陷入困境，矛盾积怨难以化解的情况进行全面、持续帮扶。四是把矛盾纠纷法治化实质性化解贯穿检察履职办案全过程各环节，加强检察环节矛盾内风险评估、排查、化解，加强涉检信访案件反向审视，促进提升办案质效，更好发挥司法定纷止争、化解矛盾的作用。
（作者单位：务川自治县人民检察院）
