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法治保障贵州新兴产业和未来产业体系研究
■吴月冠
贵州提出“要构建新兴产业和未来产业体系，发展低空经济、人工智能、新兴数据等未来产业”。习近平总书记在贵州考察时强调贵州要“积极发展战略性新兴产业，做强做优数字经济、新能源等产业”。国家统计局《战略性新兴产业分类（2018）》提出，战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。工业和信息化部等部委《关于推动未来产业创新发展的实施意见》提出，未来产业由前沿技术驱动，当前处于孕育萌发阶段或产业化初期，是具有显著战略性、引领性、颠覆性和不确定性的前瞻性新兴产业。
近年来，全国各省市区纷纷布局发展战略性新兴产业和未来产业。贵州制定出台《贵州省“十四五”战略性新兴产业集群发展规划》系统发力战略性新兴产业以及未来产业发展，旨在增强培育经济社会发展新动能，结合贵州实际开展现代化建设。可以看出，新兴产业和未来产业是一组以成长性、成熟度、影响力为区分特点的概念，与之相应的概念还有传统产业。传统产业是发展较为成熟、制度规则配套较为完善的产业形态，而新兴产业和未来产业则是有待发展、有待成熟、制度规则配套尚需建立健全的产业形态。
新兴产业和未来产业体系的探索构建，需要激发和保护参与人员和组织的积极性、优化配置各类要素资源、鼓励和保护各种技术创新和产业应用实践、包容失败和鼓励试验示范。这些需求的实现要有内在力量的激发和外在力量的保障。因此，作为国家强制力保障实施的行为规范的法律以及法律实施全过程的法治可以发挥其保障作用，以促进新兴产业和未来产业的发展。
新兴产业和未来产业的战略性、创新性、颠覆性需要发挥法治保障作用。
第一，新兴产业和未来产业的战略性主要体现为产业发展会对国家实力、社会福利和个人发展带来明显影响，需要克服各类常规予以优先保障并促进发展。其一，战略性培育需要采取特定形式的投入策略予以实现。常见的形式包括风险投入、长期投入、低价或无偿投入。这就需要以法律规范明确投入领域的差异性、投入资源的长期性、投入后果的风险性、投入成本的低价或无偿性，从而形成相对稳定的产业发展预期，引导带动各类资本、人力、技术等要素投入到该新兴产业和未来产业领域，壮大发展动力、扩大发展基础、营造发展氛围。其二，战略性发展需要采取特定形式的支出策略予以实现。国家以法律规范明确对新兴产业和未来产业采取差异化的税收政策，包括降低税率、加大税收抵扣、降低计税数额等税收方法降低新兴产业和未来产业支出。国家以法律规范明确对新兴产业和未来产业采取差异化的社保费用缴纳政策、土地费用政策、信贷费用政策，来有效、差异化地降低新兴产业和未来产业支出。这些差异化支出策略在具体实现时均需要采取具有法律效力的形式加以实现。
第二，新兴产业和未来产业的创新性主要体现为科技是第一生产力、创意知识和海量数据成为关键资源、新的生产经营组织方式成为生产要素聚变器，需要法律规范予以确认保护和调整促进。其一，可以发挥法治作用保护知识产权。创新需要深厚的国家基础知识产权资源储备，可以通过法治方式推动基础知识产权资源开源共享，为创新提供更多知识资源基础。创新需要对前沿性、开创性的发明创造成果进行特定强度和时限的排他性保护，可以通过现有知识产权中的专利发明等法律机制予以实现；同时，对处于研发阶段的科技创新通过法律上的商业秘密等保护方式予以保护。对于处于产业化、市场化阶段的创新，可以通过商标等法治方式保护创新成果的产业化生产、市场化提供。其二，可以发挥法治作用保护数据权利。数据资源成为新兴产业和未来产业市场主体竞争力的重要基石，以法律规范方式在一定范围和时限内予以确认、保护并设立排他性权益，会促进数据资源要素生产和作用发挥进而促进创新。同时，以法律规范方式界定数据资源上的权益边界和时限，可以促进受保护的数据资源发挥效用，也可以对超出一定时限和范围的数据资源作为公共数据持续发挥效用。其三，可以法治作用保护新的生产经营组织方式。新兴产业和未来产业的市场化常常伴随新生产经营组织方式的支撑和赋能。通过法律机制中的有限责任机制、股权控制机制、协议控制机制以及公司、合伙、联营等形态，可以保障市场化的资源要素注入新兴产业和未来产业。通过投资、兼并、收购、重组等法治方式壮大新兴产业和未来产业集群。
第三，新兴产业和未来产业的颠覆性主要体现为通过提升效率、效益或更新功能体现竞争力，并影响或改变传统产业中特定行业的存续。比如历史上发生的数码相机对胶卷相机、智能手机对功能手机的替代，当前正在发生的新能源汽车对燃油汽车的替代等。新兴产业和未来产业的颠覆性将对商品和服务、经营主体、劳动者、消费者、社会活动包括国家实力产生强烈影响，成为各方必须面对且要积极顺应的社会发展现象。可以通过法治方式保障发展、缓解冲击。其一，可以通过法治方式保护具有颠覆性影响的新兴产业和未来产业存续发展。通过法律规范确认新标准规则的适用和推广、保障新产品和服务的市场准入、实现权益良性流动配置等。其二，可以通过法治方式明确权责分配。通过法律规范设置被替代行业转型的配套责任，包括用工单位责任、社会保障、劳动者权利、传统生产资源转型或再利用等，以缓解颠覆性影响带来的转型压力。
通过法治在各个发展环节中的作用发挥，持续助力贵州新兴产业和未来产业体系建设发展。
第一，法治保障贵州新兴产业和未来产业基础设施建设。其一，通过法治保障贵州进一步做强数字基础设施。充分发挥贵州矩阵式数据法规资源优势，落实法规促进数据基础设施的要求，强化数据法规实施效能评估。加强人工智能地方立法进程，加强对算力基础设施、数据渲染产业、数据标注产业的法规激励和保护。其二，通过法治助力新能源汽车基础设施扎实布局。落实贵州交通基础设施法规规范要求，及时修订与新能源汽车基础设施不相适用的规范标准，促进新能源汽车基础设施规模化建设。其三，加强法治保障低空经济基础设施机制供给。可以考虑参照数字基础设施、交通基础设施法规激励规范和政策，研究制定专门法律规范促进低空经济基础设施建设。
第二，法治保障贵州新兴产业和未来产业健康发展。其一，持续推进数据领域法规建设，助力做强数据资源和数据产品。推进公共数据资源、数据中心、算力基地、数据典型应用释放价值红利，探索惠及本地经济社会发展、联结多个利益主体的应用场景和产业形态。其二，发挥法规激励作用，丰富低空经济产品服务业态。有效结合在贵州开展的国家大数据综合试验区、国家生态文明试验区、国家内陆开放型经济试验区等三大国家级试验平台政策法规，大力进行低空经济运行所需各类许可准入的创新，及时以申请国家调整相关法律规范适用、调整地方法规规范适用等方式，保障低空经济探索和重点环节先行先试。
第三，法治保障贵州新兴产业和未来产业生态完善。其一，发挥数据法规激励作用，促进数字化赋能贵州产业集聚。落实数据法规在数据资源汇聚、流通和使用方面的促进作用，以数据资源的聚通用赋能贵州新兴产业和未来产业的聚通用。其二，发挥产业促进相关法规规范的积极作用，助力产业链延伸和补齐。通过签订协议、监督履行承诺、优化法治化营商环境等方式方法，优先助推贵州数字经济、新能源汽车、低空经济、资源精深加工等领域产业链完善和发展。其三，发挥贵州生态法规保障作用，在发展贵州新兴产业和未来产业过程中，强化生态资源环境保护，将贵州生态资源优势充分转化经济优势、竞争优势和发展优势。
（作者系贵州省社会科学院法律研究所副所长、研究员，本文系省法学会委托课题《高水平法治贵州助力高质量发展视角下的贵州建设数字经济发展创新区法治保障研究》成果之一）
贵州提出“要构建新兴产业和未来产业体系，发展低空经济、人工智能、新兴数据等未来产业”。习近平总书记在贵州考察时强调贵州要“积极发展战略性新兴产业，做强做优数字经济、新能源等产业”。国家统计局《战略性新兴产业分类（2018）》提出，战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。工业和信息化部等部委《关于推动未来产业创新发展的实施意见》提出，未来产业由前沿技术驱动，当前处于孕育萌发阶段或产业化初期，是具有显著战略性、引领性、颠覆性和不确定性的前瞻性新兴产业。
近年来，全国各省市区纷纷布局发展战略性新兴产业和未来产业。贵州制定出台《贵州省“十四五”战略性新兴产业集群发展规划》系统发力战略性新兴产业以及未来产业发展，旨在增强培育经济社会发展新动能，结合贵州实际开展现代化建设。可以看出，新兴产业和未来产业是一组以成长性、成熟度、影响力为区分特点的概念，与之相应的概念还有传统产业。传统产业是发展较为成熟、制度规则配套较为完善的产业形态，而新兴产业和未来产业则是有待发展、有待成熟、制度规则配套尚需建立健全的产业形态。
新兴产业和未来产业体系的探索构建，需要激发和保护参与人员和组织的积极性、优化配置各类要素资源、鼓励和保护各种技术创新和产业应用实践、包容失败和鼓励试验示范。这些需求的实现要有内在力量的激发和外在力量的保障。因此，作为国家强制力保障实施的行为规范的法律以及法律实施全过程的法治可以发挥其保障作用，以促进新兴产业和未来产业的发展。
新兴产业和未来产业的战略性、创新性、颠覆性需要发挥法治保障作用。
第一，新兴产业和未来产业的战略性主要体现为产业发展会对国家实力、社会福利和个人发展带来明显影响，需要克服各类常规予以优先保障并促进发展。其一，战略性培育需要采取特定形式的投入策略予以实现。常见的形式包括风险投入、长期投入、低价或无偿投入。这就需要以法律规范明确投入领域的差异性、投入资源的长期性、投入后果的风险性、投入成本的低价或无偿性，从而形成相对稳定的产业发展预期，引导带动各类资本、人力、技术等要素投入到该新兴产业和未来产业领域，壮大发展动力、扩大发展基础、营造发展氛围。其二，战略性发展需要采取特定形式的支出策略予以实现。国家以法律规范明确对新兴产业和未来产业采取差异化的税收政策，包括降低税率、加大税收抵扣、降低计税数额等税收方法降低新兴产业和未来产业支出。国家以法律规范明确对新兴产业和未来产业采取差异化的社保费用缴纳政策、土地费用政策、信贷费用政策，来有效、差异化地降低新兴产业和未来产业支出。这些差异化支出策略在具体实现时均需要采取具有法律效力的形式加以实现。
第二，新兴产业和未来产业的创新性主要体现为科技是第一生产力、创意知识和海量数据成为关键资源、新的生产经营组织方式成为生产要素聚变器，需要法律规范予以确认保护和调整促进。其一，可以发挥法治作用保护知识产权。创新需要深厚的国家基础知识产权资源储备，可以通过法治方式推动基础知识产权资源开源共享，为创新提供更多知识资源基础。创新需要对前沿性、开创性的发明创造成果进行特定强度和时限的排他性保护，可以通过现有知识产权中的专利发明等法律机制予以实现；同时，对处于研发阶段的科技创新通过法律上的商业秘密等保护方式予以保护。对于处于产业化、市场化阶段的创新，可以通过商标等法治方式保护创新成果的产业化生产、市场化提供。其二，可以发挥法治作用保护数据权利。数据资源成为新兴产业和未来产业市场主体竞争力的重要基石，以法律规范方式在一定范围和时限内予以确认、保护并设立排他性权益，会促进数据资源要素生产和作用发挥进而促进创新。同时，以法律规范方式界定数据资源上的权益边界和时限，可以促进受保护的数据资源发挥效用，也可以对超出一定时限和范围的数据资源作为公共数据持续发挥效用。其三，可以法治作用保护新的生产经营组织方式。新兴产业和未来产业的市场化常常伴随新生产经营组织方式的支撑和赋能。通过法律机制中的有限责任机制、股权控制机制、协议控制机制以及公司、合伙、联营等形态，可以保障市场化的资源要素注入新兴产业和未来产业。通过投资、兼并、收购、重组等法治方式壮大新兴产业和未来产业集群。
第三，新兴产业和未来产业的颠覆性主要体现为通过提升效率、效益或更新功能体现竞争力，并影响或改变传统产业中特定行业的存续。比如历史上发生的数码相机对胶卷相机、智能手机对功能手机的替代，当前正在发生的新能源汽车对燃油汽车的替代等。新兴产业和未来产业的颠覆性将对商品和服务、经营主体、劳动者、消费者、社会活动包括国家实力产生强烈影响，成为各方必须面对且要积极顺应的社会发展现象。可以通过法治方式保障发展、缓解冲击。其一，可以通过法治方式保护具有颠覆性影响的新兴产业和未来产业存续发展。通过法律规范确认新标准规则的适用和推广、保障新产品和服务的市场准入、实现权益良性流动配置等。其二，可以通过法治方式明确权责分配。通过法律规范设置被替代行业转型的配套责任，包括用工单位责任、社会保障、劳动者权利、传统生产资源转型或再利用等，以缓解颠覆性影响带来的转型压力。
通过法治在各个发展环节中的作用发挥，持续助力贵州新兴产业和未来产业体系建设发展。
第一，法治保障贵州新兴产业和未来产业基础设施建设。其一，通过法治保障贵州进一步做强数字基础设施。充分发挥贵州矩阵式数据法规资源优势，落实法规促进数据基础设施的要求，强化数据法规实施效能评估。加强人工智能地方立法进程，加强对算力基础设施、数据渲染产业、数据标注产业的法规激励和保护。其二，通过法治助力新能源汽车基础设施扎实布局。落实贵州交通基础设施法规规范要求，及时修订与新能源汽车基础设施不相适用的规范标准，促进新能源汽车基础设施规模化建设。其三，加强法治保障低空经济基础设施机制供给。可以考虑参照数字基础设施、交通基础设施法规激励规范和政策，研究制定专门法律规范促进低空经济基础设施建设。
第二，法治保障贵州新兴产业和未来产业健康发展。其一，持续推进数据领域法规建设，助力做强数据资源和数据产品。推进公共数据资源、数据中心、算力基地、数据典型应用释放价值红利，探索惠及本地经济社会发展、联结多个利益主体的应用场景和产业形态。其二，发挥法规激励作用，丰富低空经济产品服务业态。有效结合在贵州开展的国家大数据综合试验区、国家生态文明试验区、国家内陆开放型经济试验区等三大国家级试验平台政策法规，大力进行低空经济运行所需各类许可准入的创新，及时以申请国家调整相关法律规范适用、调整地方法规规范适用等方式，保障低空经济探索和重点环节先行先试。
第三，法治保障贵州新兴产业和未来产业生态完善。其一，发挥数据法规激励作用，促进数字化赋能贵州产业集聚。落实数据法规在数据资源汇聚、流通和使用方面的促进作用，以数据资源的聚通用赋能贵州新兴产业和未来产业的聚通用。其二，发挥产业促进相关法规规范的积极作用，助力产业链延伸和补齐。通过签订协议、监督履行承诺、优化法治化营商环境等方式方法，优先助推贵州数字经济、新能源汽车、低空经济、资源精深加工等领域产业链完善和发展。其三，发挥贵州生态法规保障作用，在发展贵州新兴产业和未来产业过程中，强化生态资源环境保护，将贵州生态资源优势充分转化经济优势、竞争优势和发展优势。
（作者系贵州省社会科学院法律研究所副所长、研究员，本文系省法学会委托课题《高水平法治贵州助力高质量发展视角下的贵州建设数字经济发展创新区法治保障研究》成果之一）
