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权责调适：国有全资企业监察界分与法序统合
■曹波 王静
国有全资公司在刑法中的定位模糊不清，与民商法规范存在割裂现象，导致监察主体界定不明、管辖冲突频发，以及行为刑法评价标准失衡，进而引发同案异判的现象。破解路径应结合多元利益生成“功能—行为”二元标准，推进司法解释、立法解释与刑法修正案，建立分级管制形成“管理清单”，从而实现法秩序统一与国企改革兼容。
一、主体辨正：刑事定位与意义重构
国有全资公司是国有资产市场化运营的重要载体，《公司法》第64条确立国有独资公司的单一出资结构，《民法典》第257条通过“国家出资公司”包含国有全资公司。两者皆明确区分“独资”与“全资”，确认国有全资公司具有独立法人财产权。不过，在刑法现行规范中，“国家出资企业”仅包括国有公司、国有控股公司、国有参股公司三类，未将国有全资公司列为独立类型，司法实践不得不将其归入“国有公司”或“国有控股公司”，导致法律逻辑断裂。在概念体系层面，民商法构建“独资—全资—控股”分层体系，而刑法沿用“国有公司、企业”单一概念，反映出部门法价值取向的巨大差异：民商法以产权结构规范市场秩序，刑法则基于国有资产保护采取概括认定。刑事违法性判断需兼顾民商法确立的权利义务关系，但现行刑法与民商法对国有全资公司的规范割裂，已导致监察与刑法适用断层。
二、场域冲突：监察实践三重矛盾解构
（一）对象模糊：监察范畴边界冲突
国有全资公司在刑法领域的规制空白致监察对象身份界定矛盾。《监察法》第15条将“国有企业管理人员”纳入监察范围，但未明确是否涵盖国有全资公司；而《公司法》第64条、第216条通过区分国有独资公司与全资公司的治理结构，明确其独立于国有独资公司。刑事司法出于法律协调性考量，常将国有全资公司视为“国有公司”，从而扩大“国家工作人员”身份认定范围。实践中，国有全资公司高管可能由市场化选聘或股东会选举产生，部分国有全资公司承担公共管理职能但为纯商业经营，导致“公权力”与“市场行为”界限模糊，造成《监察法》《刑法》《刑事诉讼法》等多部法律中监察范围与司法实践产生冲突。监察范围的规范矛盾可能使监察措施适用滋生合法性争议：若国有全资公司高管未被明确界定为“公职人员”，监察委管辖案件将面临程序违法风险，刑法对相关行为的实质评价也可能因法律衔接断层而出现差异化结论。
（二）管辖龃龉：办案机制程序博弈
《刑事诉讼法》第19条将公安机关管辖范围限于“非国家工作人员”的职务犯罪，但国有全资公司人员是否属于“国有企业管理人员”缺乏统一标准，引发其管理人员涉嫌职务犯罪时监察机关与公安机关的管辖争议。此类争议在实践中容易引发程序上的割裂与僵局，导致同一行为因主体身份认定的不同而影响强制措施的适用及证据标准的判定。部分法院将国有全资公司视为“国有公司”，也有法院将“委派”限定为必须来自公权力主体，否则不认定为国家工作人员，形成区域性的“刑事豁免空间”。最高人民法院《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》未明确“国家出资企业”是否包含国有全资公司，为地方留存解释空间。这种制度差异也造成量刑地域悬殊，促成企业通过注册地迁移或人事架构调整实施法律规避的行为。
（三）标准失衡：刑事评价体系抵牾
国有全资公司人员因法律身份认定标准不一，相同行为可能面临法律评价分歧。首先，罪名与量刑产生差异。如据《刑法》第382条、第271条，同类侵占行为主体若被认定为国家工作人员，最高可判死刑并处没收财产；反之则定性为职务侵占罪，量刑上限为15年且仅处罚金。其次，行为性质冲突。财产性质因身份认定差异区分为“公共财物”与“企业法人财产”，资金挪用行为可能构成挪用公款罪或挪用资金罪，而渎职行为则可能被认定为滥用职权罪，或仅需承担民事、行政责任。刑法没有赋予国有全资公司的独立地位，可能引发同案不同判，削弱司法公信力，亦可能导致高管因身份不确定性面临不可预见的刑事风险，从而阻碍国有企业市场化改革。
三、统合路径：多元利益平衡新范式
（一）有限协调：国家利益优先原则
就我国经济体制而言，多元利益考量需坚持国家利益优先。《宪法》第7条规定的“国有经济主导地位”与第15条提出的“社会主义市场经济”之间存在的价值张力，通过扩张目的性解释，可以明确国家利益优先的原则是对宪法序言中“社会主义现代化建设”根本任务的具体体现。《刑法》第93条中“国家工作人员”认定标准，可通过“功能等效原则”延伸至监察领域“公职人员”的概念，即突破编制身份的形式束缚，侧重“实质公共职能”标准。宪法价值统合与部门法功能衔接是实现刑法监察动态平衡的基础。在确保国家利益前提下，应选择对公司权益限制最小的方式保障公司经营自主权，且权衡监察成本与保护效益的经济性。功能和行为二维并驱可防止制度异化：功能维度而言，应按公司实际业务性质决定刑法监察的力度，弱化股权结构影响；行为维度则需以行为本身是否直接损害国家利益作为核心入罪标准，超越其身份争议的桎梏。
（二）规范演进：渐进式制度调试
短期之内，可由“两高”发布司法解释精准设计国家人员认定标准、明晰罪名适用区分规则，同时赓续最高人民法院指导性案例核心价值，明确“公益性业务”与“市场化业务”的司法判断标准。实践中国有全资公司人员实施职务行为所涉业务性质的认定可考虑以国务院国资委联合财政部发布《国有公司业务性质分类目录》作为直接依据。中期来看，应推动全国人大常委会立法解释，固化司法实践成果。限定《刑法》第93条中“国有公司”的范围为国有独资公司。认定国有全资公司国家工作人员身份需结合“委派权利来源”与“公共管理职能”综合判定；衔接解释《公司法》第64条，明确国有全资公司参照适用国有独资公司相关法律规定，追责限于“执行政府指令性任务”或“管理财政性资金”的行为。长期而言，宜通过刑法修正案实现根本性制度重构。即修正《刑法》第93条，增设“国有全资公司条款”，规定其管理人员所行使职权涉及财政资金管理、战略资源配置或公共服务职能的，以国家工作人员论。推进立法修正、司法解释与配套制度补强的协同完善，强化规范衔接机制，着力构建法秩序统合型治理范式。
（三）实践创新：动态管辖机制优化
在监察实践层面，可细分强制监察范围涵盖公益性业务管理人员、选择监察范围囊括商业性业务中涉及国资重大流失的行为、实行豁免机制包括通过ISO37301合规认证的公司。延伸可形成“红黄绿”三色清单分类管辖机制，对涉及国家安全民生保障的核心领域的红色清单全员监察，对混合职能公司的黄色清单按业务板块分类监察，对完全市场化竞争领域之绿色清单以合规激励为主，缩减监察频率，允许其对非核心业务违规行为进行内部整改，非重大案件不启动监察程序。动态管辖上述清单，公司业务转型需向监委备案同步更新。建立跨部门数据平台，实现根据业务登记信息所匹配之清单颜色自动识别公司性质，对于财政补贴战略物资等关乎国家利益的资金，实施标签化追踪等功能，从而实现风险预警。再者，注重程序协同，形成监察—司法—行政的递进责任体系。以监委、国资委、司法机关构成第一至第三层级的处理机制，分别负责公益性业务的全程监察、商业性业务的合规考核以及突破国家利益底线的行为从严追责。最后，保障被监察对象的权利救济，对管辖权异议可向监委申请复核；对首次轻微违规并主动整改的公司，可根据《涉案公司合规建设、评估和审查办法（试行）》签订合规承诺书，暂缓刑事立案。
（作者曹波系贵州大学法学院副教授，法学博士、博士后，硕士生导师；作者王静系贵州大学法学院硕士研究生）
国有全资公司在刑法中的定位模糊不清，与民商法规范存在割裂现象，导致监察主体界定不明、管辖冲突频发，以及行为刑法评价标准失衡，进而引发同案异判的现象。破解路径应结合多元利益生成“功能—行为”二元标准，推进司法解释、立法解释与刑法修正案，建立分级管制形成“管理清单”，从而实现法秩序统一与国企改革兼容。
一、主体辨正：刑事定位与意义重构
国有全资公司是国有资产市场化运营的重要载体，《公司法》第64条确立国有独资公司的单一出资结构，《民法典》第257条通过“国家出资公司”包含国有全资公司。两者皆明确区分“独资”与“全资”，确认国有全资公司具有独立法人财产权。不过，在刑法现行规范中，“国家出资企业”仅包括国有公司、国有控股公司、国有参股公司三类，未将国有全资公司列为独立类型，司法实践不得不将其归入“国有公司”或“国有控股公司”，导致法律逻辑断裂。在概念体系层面，民商法构建“独资—全资—控股”分层体系，而刑法沿用“国有公司、企业”单一概念，反映出部门法价值取向的巨大差异：民商法以产权结构规范市场秩序，刑法则基于国有资产保护采取概括认定。刑事违法性判断需兼顾民商法确立的权利义务关系，但现行刑法与民商法对国有全资公司的规范割裂，已导致监察与刑法适用断层。
二、场域冲突：监察实践三重矛盾解构
（一）对象模糊：监察范畴边界冲突
国有全资公司在刑法领域的规制空白致监察对象身份界定矛盾。《监察法》第15条将“国有企业管理人员”纳入监察范围，但未明确是否涵盖国有全资公司；而《公司法》第64条、第216条通过区分国有独资公司与全资公司的治理结构，明确其独立于国有独资公司。刑事司法出于法律协调性考量，常将国有全资公司视为“国有公司”，从而扩大“国家工作人员”身份认定范围。实践中，国有全资公司高管可能由市场化选聘或股东会选举产生，部分国有全资公司承担公共管理职能但为纯商业经营，导致“公权力”与“市场行为”界限模糊，造成《监察法》《刑法》《刑事诉讼法》等多部法律中监察范围与司法实践产生冲突。监察范围的规范矛盾可能使监察措施适用滋生合法性争议：若国有全资公司高管未被明确界定为“公职人员”，监察委管辖案件将面临程序违法风险，刑法对相关行为的实质评价也可能因法律衔接断层而出现差异化结论。
（二）管辖龃龉：办案机制程序博弈
《刑事诉讼法》第19条将公安机关管辖范围限于“非国家工作人员”的职务犯罪，但国有全资公司人员是否属于“国有企业管理人员”缺乏统一标准，引发其管理人员涉嫌职务犯罪时监察机关与公安机关的管辖争议。此类争议在实践中容易引发程序上的割裂与僵局，导致同一行为因主体身份认定的不同而影响强制措施的适用及证据标准的判定。部分法院将国有全资公司视为“国有公司”，也有法院将“委派”限定为必须来自公权力主体，否则不认定为国家工作人员，形成区域性的“刑事豁免空间”。最高人民法院《关于办理国家出资企业中职务犯罪案件具体应用法律若干问题的意见》未明确“国家出资企业”是否包含国有全资公司，为地方留存解释空间。这种制度差异也造成量刑地域悬殊，促成企业通过注册地迁移或人事架构调整实施法律规避的行为。
（三）标准失衡：刑事评价体系抵牾
国有全资公司人员因法律身份认定标准不一，相同行为可能面临法律评价分歧。首先，罪名与量刑产生差异。如据《刑法》第382条、第271条，同类侵占行为主体若被认定为国家工作人员，最高可判死刑并处没收财产；反之则定性为职务侵占罪，量刑上限为15年且仅处罚金。其次，行为性质冲突。财产性质因身份认定差异区分为“公共财物”与“企业法人财产”，资金挪用行为可能构成挪用公款罪或挪用资金罪，而渎职行为则可能被认定为滥用职权罪，或仅需承担民事、行政责任。刑法没有赋予国有全资公司的独立地位，可能引发同案不同判，削弱司法公信力，亦可能导致高管因身份不确定性面临不可预见的刑事风险，从而阻碍国有企业市场化改革。
三、统合路径：多元利益平衡新范式
（一）有限协调：国家利益优先原则
就我国经济体制而言，多元利益考量需坚持国家利益优先。《宪法》第7条规定的“国有经济主导地位”与第15条提出的“社会主义市场经济”之间存在的价值张力，通过扩张目的性解释，可以明确国家利益优先的原则是对宪法序言中“社会主义现代化建设”根本任务的具体体现。《刑法》第93条中“国家工作人员”认定标准，可通过“功能等效原则”延伸至监察领域“公职人员”的概念，即突破编制身份的形式束缚，侧重“实质公共职能”标准。宪法价值统合与部门法功能衔接是实现刑法监察动态平衡的基础。在确保国家利益前提下，应选择对公司权益限制最小的方式保障公司经营自主权，且权衡监察成本与保护效益的经济性。功能和行为二维并驱可防止制度异化：功能维度而言，应按公司实际业务性质决定刑法监察的力度，弱化股权结构影响；行为维度则需以行为本身是否直接损害国家利益作为核心入罪标准，超越其身份争议的桎梏。
（二）规范演进：渐进式制度调试
短期之内，可由“两高”发布司法解释精准设计国家人员认定标准、明晰罪名适用区分规则，同时赓续最高人民法院指导性案例核心价值，明确“公益性业务”与“市场化业务”的司法判断标准。实践中国有全资公司人员实施职务行为所涉业务性质的认定可考虑以国务院国资委联合财政部发布《国有公司业务性质分类目录》作为直接依据。中期来看，应推动全国人大常委会立法解释，固化司法实践成果。限定《刑法》第93条中“国有公司”的范围为国有独资公司。认定国有全资公司国家工作人员身份需结合“委派权利来源”与“公共管理职能”综合判定；衔接解释《公司法》第64条，明确国有全资公司参照适用国有独资公司相关法律规定，追责限于“执行政府指令性任务”或“管理财政性资金”的行为。长期而言，宜通过刑法修正案实现根本性制度重构。即修正《刑法》第93条，增设“国有全资公司条款”，规定其管理人员所行使职权涉及财政资金管理、战略资源配置或公共服务职能的，以国家工作人员论。推进立法修正、司法解释与配套制度补强的协同完善，强化规范衔接机制，着力构建法秩序统合型治理范式。
（三）实践创新：动态管辖机制优化
在监察实践层面，可细分强制监察范围涵盖公益性业务管理人员、选择监察范围囊括商业性业务中涉及国资重大流失的行为、实行豁免机制包括通过ISO37301合规认证的公司。延伸可形成“红黄绿”三色清单分类管辖机制，对涉及国家安全民生保障的核心领域的红色清单全员监察，对混合职能公司的黄色清单按业务板块分类监察，对完全市场化竞争领域之绿色清单以合规激励为主，缩减监察频率，允许其对非核心业务违规行为进行内部整改，非重大案件不启动监察程序。动态管辖上述清单，公司业务转型需向监委备案同步更新。建立跨部门数据平台，实现根据业务登记信息所匹配之清单颜色自动识别公司性质，对于财政补贴战略物资等关乎国家利益的资金，实施标签化追踪等功能，从而实现风险预警。再者，注重程序协同，形成监察—司法—行政的递进责任体系。以监委、国资委、司法机关构成第一至第三层级的处理机制，分别负责公益性业务的全程监察、商业性业务的合规考核以及突破国家利益底线的行为从严追责。最后，保障被监察对象的权利救济，对管辖权异议可向监委申请复核；对首次轻微违规并主动整改的公司，可根据《涉案公司合规建设、评估和审查办法（试行）》签订合规承诺书，暂缓刑事立案。
（作者曹波系贵州大学法学院副教授，法学博士、博士后，硕士生导师；作者王静系贵州大学法学院硕士研究生）
