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法治服务推进城乡融合发展
■ 文新宇 秦开洪
党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。城乡融合发展是解决新时代我国社会主要矛盾、推进现代化建设的重要战略举措。在城乡融合发展这一进程中，法治服务作为重要的保障力量，对于规范城乡资源要素的流动和配置、维护公平正义、促进社会稳定具有至关重要的意义。
一、城乡融合发展的重要性
（一）推进城乡融合发展，是以高质量发展推进中国式现代化的重要目标和途径
当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而“不平衡不充分”的突出表现是城乡发展不平衡、农村发展不充分。作为国家的组成部分，城市与乡村是一个有机整体，城乡发展不是非此即彼的关系。城乡融合将城市和乡村视为密切联系的整体，促进城乡生产要素双向自由流动，优化公共资源合理配置，是“城乡产业发展融合化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡居民基本权益平等化、城乡要素配置合理化”的融合发展。
（二）加快推进城乡融合发展是乡村全面振兴的重要路径之一
城乡融合发展不仅是城市自身发展的过程，也是乡村弥补自身发展短板的过程。一方面，当前农村发展基础薄弱，还存在农业兼业化、农民老龄化等问题，实现乡村全面振兴，必须进一步打通城乡壁垒，推动各类资源要素在城乡间自由流动互通，使城市的人才、资本等各类资源流入乡村，让城乡融合发展成为乡村振兴的“加速器”。另一方面，城乡融合发展会带来经济结构的调整升级、劳动生产效率的提高。通过城市高质量产业转移和城乡产业融合发展，助力乡村一产做强、二产做优、三产做活，实现乡村产业振兴，进而促进农民农村共同富裕。
（三）完善城乡融合发展体制机制迫在眉睫
14亿多人口，9亿多在城镇，近5亿在乡村。处理好工农关系、城乡关系，是中国式现代化进程中的必答题。早在2013年，习近平总书记就深刻指出，我国发展必然是一个“并联式”的过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，积极探索符合中国国情的城乡融合发展体制机制，推出了一系列重大改革举措，取得了历史性成就。我国常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，城乡统一的户口登记制度全面建立，1.5亿农业转移人口进城落户。
从党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”，到党的二十届三中全会要求“完善城乡融合发展体制机制”，我国城乡融合发展在进一步全面深化改革中迎来新机遇,完善城乡融合发展体制机制迫在眉睫。
二、法治服务在推进城乡融合发展中的重要作用
法治服务在推进城乡融合发展中的重要作用，主要表现为以下几个方面。
（一）在为城乡产业发展营造法治环境方面
规范市场主体的行为，维护市场秩序，确保城乡各类企业在公平的规则下参与竞争，促进资源的有效配置；依法平等保护各种所有制形式、组织形式、经营规模的市场主体，助力优化县域营商环境；保障农民在土地流转、就业、社会保障等方面的合法权益，防止其在城乡融合过程中受到不公平对待；依法妥善办理涉企案件，激活县域从业主体活力；严厉打击侵犯知识产权违法犯罪，妥善办理知识产权案件，激发和保护县域企业创新活力，保障县域产业振兴。
（二）在为城乡要素流动提供法治保障方面
依法打击各类金融领域犯罪以及侵占、挪用农业投资资金犯罪，促进涉农金融违法犯罪系统化治理防范，维护乡村多元化投融资秩序；持续开展耕地保护专项监督，依法办理涉农村集体建设用地案件，着力保障土地合法利用；充分保障进城农民、返乡下乡创业人员合法权益，保障人力资源双向流动。
（三）在为城乡基层治理筑牢法治基础方面
依法严惩各类严重犯罪，全力维护社会稳定；探索推进“府检联动”向基层延伸，提升基层治理法治化水平；深化新时代“枫桥经验”检察实践，提升矛盾纠纷预防化解法治化水平。
（四）在为城乡服务功能提升完善法治供给方面
通过法律手段推动城乡公共服务资源的均衡配置，让城乡居民享有平等的教育、医疗、文化等公共服务；加强城乡生态环境司法保护，助力县城功能品质提升和农村人居环境改善；加强民生领域专项监督。
三、重视当前城乡融合发展中法治服务和保障不足的问题
2019年发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对推进城乡融合发展作出顶层设计，提出城乡融合发展体制机制到2022年初步建立、到2035年更加完善、到21世纪中叶成熟定型的主要目标。通过调研，我们也看到各地近年来在执行该《意见》时在体制机制改革方面的做法和力度不一，以及在推进城乡融合发展中由于法治服务和保障不足，所带来的效率不高和成果不多。
乡村要振兴和城乡融合发展，首要是信心，必须铸就好能让各方主体放心的信任桥梁。法治是信任桥梁的筑基工程，在乡村振兴和城乡融合中起着固根本、稳预期、利长远的保障作用。推进乡村振兴和城乡融合，根本是要靠深化改革，将实践中一些好的体制机制政策和好的经验做法，通过法定程序上升为法律规范，为改革提供支持和保障，推动涉农法律的立改废释，充分发挥好立法、司法对改革的引领、推动、保障作用。因此，当前城乡融合发展中法治服务和保障不足的问题应加以特别重视。
四、为推进城乡融合发展提供坚强法治保障
推动城乡融合发展，需将影响要素顺畅流动的问题作为主要矛盾和矛盾的主要方面予以攻坚突破，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，突破城乡融合主要障碍，除了适当阶段体制机制和政策的出台和支持，更要在恰当时期把经过实践证明是好的体制机制和政策上升成为法律法规，以法治保障的做法来推动城乡融合发展。
比如，从劳动力要素角度看，在农民进城方面，应放开放宽除个别超大城市外的落户限制，降低落户成本，吸纳农民工进城安居乐业，促进其转化为新市民；在“城里人入乡”方面，需健全配套政策，探索对人才的相关激励机制。
从土地要素角度看，要做能做的事情很多，比如一个重要推进方向是深化农村宅基地制度改革，积极探索具体路径和办法。这既亟须相关部门出台法律政策，也应允许各地稳健试点推进。
从资本要素角度看，要逐步建立健全金融支持城乡融合的政策体系。大量基础设施、公共服务项目需要财政资金投入，同时也需要加强涉农资金的统筹整合，吸引社会资本投入，并着力营造稳定的营商环境。
以我国乡村振兴促进法为例，全面推进乡村振兴，离不开强有力的法治保障，通过立法方式促进乡村振兴战略实施，既是党中央的要求，也是实践的迫切需要。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院多次明确提出要强化乡村振兴法治保障，抓紧研究制定乡村振兴促进法的有关工作。2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过乡村振兴促进法，顺应农业农村发展要求和城乡关系变化趋势，协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，促进城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。乡村振兴促进法把党中央关于乡村振兴的重大决策部署转化为法律规范，强化了走中国特色社会主义乡村振兴道路的顶层设计，夯实了良法善治的制度基石，对于促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴和推进城乡融合发展，具有重要的里程碑意义。到目前为止，我国已经颁布了《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》《种子法》《农业技术推广法》等多部涉农方面的法律法规，乡村振兴促进法是关乎乡村振兴全局性、系统性的法律保障。
当前，我国城乡融合发展中法治服务和保障不足的问题，仍需要加以重视。为推进城乡融合发展提供坚强法治保障，就显得尤为紧迫和重要。我们需要树牢底线思维，坚持统筹发展和安全，坚决维护基层政治安全、夯实基层社会稳定基础、强化基层社会治安防控，切实筑牢推进城乡融合发展安全稳定基石。我们要加强服务保障，着力优化县域法治化营商环境，厚植乡村振兴法治根基，主动回应城乡融合发展的法治需求，优化相关制度和法律服务供给，以法治力量助推构建城乡融合发展新格局。尤其要深化改革创新，推动更多政法公共资源向基层倾斜，努力促进城乡要素双向流动、公共资源均衡配置、基层治理高效协同，激活推进城乡融合发展的动力活力。
各级政法机关尤其是检察院，可以借鉴学习四川省检察院出台的《关于充分发挥检察职能服务保障城乡融合发展的意见》，从深刻领会把握服务保障城乡融合发展工作的重要意义和任务要求、为城乡产业发展营造法治环境、为城乡要素流动提供法治保障、为城乡基层治理筑牢法治基础、为城乡服务功能提升完善法治供给、加强服务保障城乡融合发展的组织领导等方面提出具体措施，强调找准检察机关服务保障城乡融合发展的切入点和着力点，用好法治“金钥匙”，切实做到检察工作与推进城乡融合发展工作同频共振。
（作者文新宇系贵州省社会科学院法律研究所副研究员；作者秦开洪系贵州省律师协会乡村振兴法律专业委员会副主任、秘书长）
党的二十届三中全会指出，城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。城乡融合发展是解决新时代我国社会主要矛盾、推进现代化建设的重要战略举措。在城乡融合发展这一进程中，法治服务作为重要的保障力量，对于规范城乡资源要素的流动和配置、维护公平正义、促进社会稳定具有至关重要的意义。
一、城乡融合发展的重要性
（一）推进城乡融合发展，是以高质量发展推进中国式现代化的重要目标和途径
当前我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而“不平衡不充分”的突出表现是城乡发展不平衡、农村发展不充分。作为国家的组成部分，城市与乡村是一个有机整体，城乡发展不是非此即彼的关系。城乡融合将城市和乡村视为密切联系的整体，促进城乡生产要素双向自由流动，优化公共资源合理配置，是“城乡产业发展融合化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡居民基本权益平等化、城乡要素配置合理化”的融合发展。
（二）加快推进城乡融合发展是乡村全面振兴的重要路径之一
城乡融合发展不仅是城市自身发展的过程，也是乡村弥补自身发展短板的过程。一方面，当前农村发展基础薄弱，还存在农业兼业化、农民老龄化等问题，实现乡村全面振兴，必须进一步打通城乡壁垒，推动各类资源要素在城乡间自由流动互通，使城市的人才、资本等各类资源流入乡村，让城乡融合发展成为乡村振兴的“加速器”。另一方面，城乡融合发展会带来经济结构的调整升级、劳动生产效率的提高。通过城市高质量产业转移和城乡产业融合发展，助力乡村一产做强、二产做优、三产做活，实现乡村产业振兴，进而促进农民农村共同富裕。
（三）完善城乡融合发展体制机制迫在眉睫
14亿多人口，9亿多在城镇，近5亿在乡村。处理好工农关系、城乡关系，是中国式现代化进程中的必答题。早在2013年，习近平总书记就深刻指出，我国发展必然是一个“并联式”的过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在全局和战略的高度，积极探索符合中国国情的城乡融合发展体制机制，推出了一系列重大改革举措，取得了历史性成就。我国常住人口城镇化率从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，城乡统一的户口登记制度全面建立，1.5亿农业转移人口进城落户。
从党的十八届三中全会提出“健全城乡发展一体化体制机制”，到党的二十届三中全会要求“完善城乡融合发展体制机制”，我国城乡融合发展在进一步全面深化改革中迎来新机遇,完善城乡融合发展体制机制迫在眉睫。
二、法治服务在推进城乡融合发展中的重要作用
法治服务在推进城乡融合发展中的重要作用，主要表现为以下几个方面。
（一）在为城乡产业发展营造法治环境方面
规范市场主体的行为，维护市场秩序，确保城乡各类企业在公平的规则下参与竞争，促进资源的有效配置；依法平等保护各种所有制形式、组织形式、经营规模的市场主体，助力优化县域营商环境；保障农民在土地流转、就业、社会保障等方面的合法权益，防止其在城乡融合过程中受到不公平对待；依法妥善办理涉企案件，激活县域从业主体活力；严厉打击侵犯知识产权违法犯罪，妥善办理知识产权案件，激发和保护县域企业创新活力，保障县域产业振兴。
（二）在为城乡要素流动提供法治保障方面
依法打击各类金融领域犯罪以及侵占、挪用农业投资资金犯罪，促进涉农金融违法犯罪系统化治理防范，维护乡村多元化投融资秩序；持续开展耕地保护专项监督，依法办理涉农村集体建设用地案件，着力保障土地合法利用；充分保障进城农民、返乡下乡创业人员合法权益，保障人力资源双向流动。
（三）在为城乡基层治理筑牢法治基础方面
依法严惩各类严重犯罪，全力维护社会稳定；探索推进“府检联动”向基层延伸，提升基层治理法治化水平；深化新时代“枫桥经验”检察实践，提升矛盾纠纷预防化解法治化水平。
（四）在为城乡服务功能提升完善法治供给方面
通过法律手段推动城乡公共服务资源的均衡配置，让城乡居民享有平等的教育、医疗、文化等公共服务；加强城乡生态环境司法保护，助力县城功能品质提升和农村人居环境改善；加强民生领域专项监督。
三、重视当前城乡融合发展中法治服务和保障不足的问题
2019年发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对推进城乡融合发展作出顶层设计，提出城乡融合发展体制机制到2022年初步建立、到2035年更加完善、到21世纪中叶成熟定型的主要目标。通过调研，我们也看到各地近年来在执行该《意见》时在体制机制改革方面的做法和力度不一，以及在推进城乡融合发展中由于法治服务和保障不足，所带来的效率不高和成果不多。
乡村要振兴和城乡融合发展，首要是信心，必须铸就好能让各方主体放心的信任桥梁。法治是信任桥梁的筑基工程，在乡村振兴和城乡融合中起着固根本、稳预期、利长远的保障作用。推进乡村振兴和城乡融合，根本是要靠深化改革，将实践中一些好的体制机制政策和好的经验做法，通过法定程序上升为法律规范，为改革提供支持和保障，推动涉农法律的立改废释，充分发挥好立法、司法对改革的引领、推动、保障作用。因此，当前城乡融合发展中法治服务和保障不足的问题应加以特别重视。
四、为推进城乡融合发展提供坚强法治保障
推动城乡融合发展，需将影响要素顺畅流动的问题作为主要矛盾和矛盾的主要方面予以攻坚突破，推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动和平等交换，突破城乡融合主要障碍，除了适当阶段体制机制和政策的出台和支持，更要在恰当时期把经过实践证明是好的体制机制和政策上升成为法律法规，以法治保障的做法来推动城乡融合发展。
比如，从劳动力要素角度看，在农民进城方面，应放开放宽除个别超大城市外的落户限制，降低落户成本，吸纳农民工进城安居乐业，促进其转化为新市民；在“城里人入乡”方面，需健全配套政策，探索对人才的相关激励机制。
从土地要素角度看，要做能做的事情很多，比如一个重要推进方向是深化农村宅基地制度改革，积极探索具体路径和办法。这既亟须相关部门出台法律政策，也应允许各地稳健试点推进。
从资本要素角度看，要逐步建立健全金融支持城乡融合的政策体系。大量基础设施、公共服务项目需要财政资金投入，同时也需要加强涉农资金的统筹整合，吸引社会资本投入，并着力营造稳定的营商环境。
以我国乡村振兴促进法为例，全面推进乡村振兴，离不开强有力的法治保障，通过立法方式促进乡村振兴战略实施，既是党中央的要求，也是实践的迫切需要。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院多次明确提出要强化乡村振兴法治保障，抓紧研究制定乡村振兴促进法的有关工作。2021年4月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过乡村振兴促进法，顺应农业农村发展要求和城乡关系变化趋势，协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，促进城乡要素有序流动、平等交换和公共资源均衡配置，坚持以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。乡村振兴促进法把党中央关于乡村振兴的重大决策部署转化为法律规范，强化了走中国特色社会主义乡村振兴道路的顶层设计，夯实了良法善治的制度基石，对于促进乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴和推进城乡融合发展，具有重要的里程碑意义。到目前为止，我国已经颁布了《农业法》《土地管理法》《农村土地承包法》《种子法》《农业技术推广法》等多部涉农方面的法律法规，乡村振兴促进法是关乎乡村振兴全局性、系统性的法律保障。
当前，我国城乡融合发展中法治服务和保障不足的问题，仍需要加以重视。为推进城乡融合发展提供坚强法治保障，就显得尤为紧迫和重要。我们需要树牢底线思维，坚持统筹发展和安全，坚决维护基层政治安全、夯实基层社会稳定基础、强化基层社会治安防控，切实筑牢推进城乡融合发展安全稳定基石。我们要加强服务保障，着力优化县域法治化营商环境，厚植乡村振兴法治根基，主动回应城乡融合发展的法治需求，优化相关制度和法律服务供给，以法治力量助推构建城乡融合发展新格局。尤其要深化改革创新，推动更多政法公共资源向基层倾斜，努力促进城乡要素双向流动、公共资源均衡配置、基层治理高效协同，激活推进城乡融合发展的动力活力。
各级政法机关尤其是检察院，可以借鉴学习四川省检察院出台的《关于充分发挥检察职能服务保障城乡融合发展的意见》，从深刻领会把握服务保障城乡融合发展工作的重要意义和任务要求、为城乡产业发展营造法治环境、为城乡要素流动提供法治保障、为城乡基层治理筑牢法治基础、为城乡服务功能提升完善法治供给、加强服务保障城乡融合发展的组织领导等方面提出具体措施，强调找准检察机关服务保障城乡融合发展的切入点和着力点，用好法治“金钥匙”，切实做到检察工作与推进城乡融合发展工作同频共振。
（作者文新宇系贵州省社会科学院法律研究所副研究员；作者秦开洪系贵州省律师协会乡村振兴法律专业委员会副主任、秘书长）
