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以科学思维推进国土空间规划立法
■ 方印 李杰
2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。”国土空间规划是优化国土空间发展格局的基本依据，是推动美丽中国建设的核心指南，是实现人与自然和谐共生现代化的重要抓手。在国土空间规划改革创新工作体系中，国土空间规划立法因具有消除空间区隔、矫正空间失衡、实现空间正义等效能作为该工作体系中的“龙头”。然而，立什么法、如何立法、怎样才能保证高质量立法等极具焦点性的问题至今仍未得到有效解决。故极有必要以科学思维为立法先导解构国土空间规划立法工作的基本思路，以期在理论层面明晰国土空间规划立法工作的价值取向，在技术层面明晰国土空间规划立法工作的整体架构。
以类型化思维 科学推进国土空间规划立法
类型化思维是一种兼具分型与归合的认知思维方式，是对传统抽象思维的突破和革新。当下国土空间规划立法正在经历从碎片化向整体化的变迁和转型，“多规合一”能否有效实现，在客观上取决于对众多国土空间规划法律法规的认知分型与种类归合。在此情形之下，在国土空间规划立法工作中适当引用类型化思维符合生态文明建设新时代国土空间规划立法的发展趋势。因此，以类型化思维科学推进国土空间规划立法可从以下两方面重点入手：
第一，突破传统国土空间规划法律简单分类整合思维，以价值目标、功能定位、行为边界、权责配置等多元角度对以单一空间要素进行规划的专项法律法规进行分型与协调，并将构建国土空间规划体系所欲发挥的法律功能配置给不同的法律法规，以此保障国土空间资源配置管制目标的高效实现。再之，基于对以单一空间要素进行规划的专项法律法规进行有效分型和协调之基础，将不同的专项法律法规适用于不同领域空间性规划管制与规范，使得各类专项法律法规充分发挥其特有的国土空间规范制度保障作用。
第二，以类型化思维科学制定国土空间规划法律法规的相关制度。首先，建立国土空间分区分类用途管制制度。对空间资源开发强度、“三区三线”等有关内容进行规定，包括自然资源产权制度、开发利用许可制度、前置审核制度、有偿使用制度、补偿制度等，这是开展空间规划之核心。其次，建立国土空间规划定期评估和监督考核制度。对与国土空间规划内容不一致的建设项目适用干部问责制度，将“三线”保护、“三区”比例、开发强度等纳入考核体系，这是开展空间规划之保障；最后，建立公众参与制度。确保公众参与贯穿于国土空间规划编制、审批、实施与监督的全过程，这是开展空间规划的后续动力，亦是空间权利的具体体现。
以体系化思维 科学推进国土空间规划立法
体系化思维是一种系统性思维方式，其核心在于以全局为出发点，跳出单一元素的具体细节，将散落在同类型元素周围的节点通过特定的逻辑关系联系起来，形成一个完整的系统。就国土空间规划立法真实景象而言，现行空间规划法律法规是由不同阶段基于不同立法目的和立法价值所制定的多项法律文件的简单集合体，各空间规划法律文件所追求的价值目标各有差异，而且相互之间的法律关系、法理地位模糊，这种境况使得各空间规划法律法规之间的效力序位不明确。事实上，以上困境形成的根本原因在于：目前国土空间规划立法工作中体系化思维缺失，使得横向和纵向的国土空间规划立法工作均缺乏明确的法律体系化方法的指引。因此，以体系化思维推进国土空间规划立法可从以下两个方面重点入手：
第一，将原来分散于不同国土空间规划法律法规体系中的规范按照特定的价值导向和逻辑结构整合到新的国土空间规划法中，并做好对其他空间性规划立法的废、改、释工作。在国土空间规划立法宏观整体层面，将《国土空间规划法》作为其他空间性规划法律的“母”法，在“母”法的指引下处理好各个“子”法（诸如《城乡规划法》《土地管理法》等等）的协同衔接问题。在国土空间规划立法微观具体层面，《国土空间规划法》的制定工作需要充分考虑总则和各个分则之间有效协调，总则部分通过“提取公因式”的立法技术进行，分则部分通过“认知与归合”的立法技术进行，以此达到《国土空间规划法》内部的有效互动协同。
第二，统一国土空间规划法律规范体系的基本价值诉求，达到立法价值的融贯性，并注重与国土空间规划立法有关联的外部法律进行衔接，以保证逻辑自洽性和法律适用为标准，最终推动国土空间规划立法功能的体系化完成。此外，对重大空间开发利用保护与整治措施的部署实施，要明确国家和地方各类规划法律制度的遵守依据、应用要点、法律关系、前后轻重及法律间矛盾调处的措施和解决路径，从而形成体系完整、配套完善、层级健全、结构严谨、内部协调的国土空间规划法律保障制度。
以法权化思维 科学推进国土空间规划立法
法权化思维是指一种关注权力与权利动态平衡和科学配置的思维方式，是突破传统权利本位范式思维、义务本位范式思维以及权利义务范式思维的新型思维。空间权力和空间权利是国土空间规划立法工作的重要组成部分。以“空间权力—空间权利”统一体为内核的“国土空间规划法法权”概念是国土空间规划立法工作的核心范畴。法权化思维能够促进权力与权利之间实现“竞争性生长”，确定各自合理的边界，消解其内在张力和冲突，保持两者的势能平衡和协调稳定，并最终反映在法律的合理配置。因此，以法权化思维科学推进国土空间规划立法可从以下两个方面重点入手：
第一，在国土空间规划立法工作中实现空间权力的合理配置。这就需要在确保公共利益增益最大化和减损最小化的基础上，遵循权利法定原则，充分实现空间权力之间的分工配合和相互制约。首先，国土空间规划立法要以明确的规范对各类空间权力主体所行使的规划职权和职责、范围和边界做出明示的确认。其次，国土空间规划立法在配置各类主体的空间权力之时，要尽可能的符合到国土空间规划事业的各个领域，既要尽可能避免出现空间权力的交叉重叠，又要尽可能减少出现空间权力真空或空间权力漏洞。最后，国土空间规划立法应当对空间权力不作为、权力滥用或越权等各种空间权力不当行使行为规定相应的法律责任面，对相关政府行政机关及其工作人员形成责任约束。
第二，在国土空间规划立法中实现空间权利的体系化建构。空间权利体系，即国土空间规划法律法规上不同案例按照一定逻辑建立起来的多维立体的权利体系，是国土空间规划法法权结构的子体系。空间权利体系的科学构建必然要运用到认知与分型方法和体系化方法，即遵循一定的共性关系和逻辑关系，将国土空间规划法上不同主体、不同类型的权利规整到一个有机统一体，以实现权利之间的和谐有序、协调自洽。当然，实现国土空间规划立法中空间权力的合理配置和空间权利的体系化建构是塑造国土空间规划法法权结构应当回答的前置性问题，但如何实现法权内部结构中空间权力与空间权利的良性互动还需结合具体实践予以正面回答。这就需要建立广泛的公私合作协商机制、利益补偿机制、平衡各方法权主体的正当利益诉求，化解不同法权主体的空间权力与权利运行冲突。
总之，以科学思维推进国土空间规划立法是贯彻落实习近平生态文明思想的关键一环，是以高品质生态环境支撑高质量发展的重要手段，更是谱写新时代生态文明建设新篇章的必然要求。长远的看，只有在国土空间规划立法工作中始终坚持类型化思想、体系化思维、法权化思维等科学思维，才能达到矫正空间失衡、实现空间正义的目的，才能提供更多优质生态产品以满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。
（方印，贵州大学法学院教授，博士生导师；李杰，贵州大学法学院博士生）
2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中明确指出：“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局。”国土空间规划是优化国土空间发展格局的基本依据，是推动美丽中国建设的核心指南，是实现人与自然和谐共生现代化的重要抓手。在国土空间规划改革创新工作体系中，国土空间规划立法因具有消除空间区隔、矫正空间失衡、实现空间正义等效能作为该工作体系中的“龙头”。然而，立什么法、如何立法、怎样才能保证高质量立法等极具焦点性的问题至今仍未得到有效解决。故极有必要以科学思维为立法先导解构国土空间规划立法工作的基本思路，以期在理论层面明晰国土空间规划立法工作的价值取向，在技术层面明晰国土空间规划立法工作的整体架构。
以类型化思维 科学推进国土空间规划立法
类型化思维是一种兼具分型与归合的认知思维方式，是对传统抽象思维的突破和革新。当下国土空间规划立法正在经历从碎片化向整体化的变迁和转型，“多规合一”能否有效实现，在客观上取决于对众多国土空间规划法律法规的认知分型与种类归合。在此情形之下，在国土空间规划立法工作中适当引用类型化思维符合生态文明建设新时代国土空间规划立法的发展趋势。因此，以类型化思维科学推进国土空间规划立法可从以下两方面重点入手：
第一，突破传统国土空间规划法律简单分类整合思维，以价值目标、功能定位、行为边界、权责配置等多元角度对以单一空间要素进行规划的专项法律法规进行分型与协调，并将构建国土空间规划体系所欲发挥的法律功能配置给不同的法律法规，以此保障国土空间资源配置管制目标的高效实现。再之，基于对以单一空间要素进行规划的专项法律法规进行有效分型和协调之基础，将不同的专项法律法规适用于不同领域空间性规划管制与规范，使得各类专项法律法规充分发挥其特有的国土空间规范制度保障作用。
第二，以类型化思维科学制定国土空间规划法律法规的相关制度。首先，建立国土空间分区分类用途管制制度。对空间资源开发强度、“三区三线”等有关内容进行规定，包括自然资源产权制度、开发利用许可制度、前置审核制度、有偿使用制度、补偿制度等，这是开展空间规划之核心。其次，建立国土空间规划定期评估和监督考核制度。对与国土空间规划内容不一致的建设项目适用干部问责制度，将“三线”保护、“三区”比例、开发强度等纳入考核体系，这是开展空间规划之保障；最后，建立公众参与制度。确保公众参与贯穿于国土空间规划编制、审批、实施与监督的全过程，这是开展空间规划的后续动力，亦是空间权利的具体体现。
以体系化思维 科学推进国土空间规划立法
体系化思维是一种系统性思维方式，其核心在于以全局为出发点，跳出单一元素的具体细节，将散落在同类型元素周围的节点通过特定的逻辑关系联系起来，形成一个完整的系统。就国土空间规划立法真实景象而言，现行空间规划法律法规是由不同阶段基于不同立法目的和立法价值所制定的多项法律文件的简单集合体，各空间规划法律文件所追求的价值目标各有差异，而且相互之间的法律关系、法理地位模糊，这种境况使得各空间规划法律法规之间的效力序位不明确。事实上，以上困境形成的根本原因在于：目前国土空间规划立法工作中体系化思维缺失，使得横向和纵向的国土空间规划立法工作均缺乏明确的法律体系化方法的指引。因此，以体系化思维推进国土空间规划立法可从以下两个方面重点入手：
第一，将原来分散于不同国土空间规划法律法规体系中的规范按照特定的价值导向和逻辑结构整合到新的国土空间规划法中，并做好对其他空间性规划立法的废、改、释工作。在国土空间规划立法宏观整体层面，将《国土空间规划法》作为其他空间性规划法律的“母”法，在“母”法的指引下处理好各个“子”法（诸如《城乡规划法》《土地管理法》等等）的协同衔接问题。在国土空间规划立法微观具体层面，《国土空间规划法》的制定工作需要充分考虑总则和各个分则之间有效协调，总则部分通过“提取公因式”的立法技术进行，分则部分通过“认知与归合”的立法技术进行，以此达到《国土空间规划法》内部的有效互动协同。
第二，统一国土空间规划法律规范体系的基本价值诉求，达到立法价值的融贯性，并注重与国土空间规划立法有关联的外部法律进行衔接，以保证逻辑自洽性和法律适用为标准，最终推动国土空间规划立法功能的体系化完成。此外，对重大空间开发利用保护与整治措施的部署实施，要明确国家和地方各类规划法律制度的遵守依据、应用要点、法律关系、前后轻重及法律间矛盾调处的措施和解决路径，从而形成体系完整、配套完善、层级健全、结构严谨、内部协调的国土空间规划法律保障制度。
以法权化思维 科学推进国土空间规划立法
法权化思维是指一种关注权力与权利动态平衡和科学配置的思维方式，是突破传统权利本位范式思维、义务本位范式思维以及权利义务范式思维的新型思维。空间权力和空间权利是国土空间规划立法工作的重要组成部分。以“空间权力—空间权利”统一体为内核的“国土空间规划法法权”概念是国土空间规划立法工作的核心范畴。法权化思维能够促进权力与权利之间实现“竞争性生长”，确定各自合理的边界，消解其内在张力和冲突，保持两者的势能平衡和协调稳定，并最终反映在法律的合理配置。因此，以法权化思维科学推进国土空间规划立法可从以下两个方面重点入手：
第一，在国土空间规划立法工作中实现空间权力的合理配置。这就需要在确保公共利益增益最大化和减损最小化的基础上，遵循权利法定原则，充分实现空间权力之间的分工配合和相互制约。首先，国土空间规划立法要以明确的规范对各类空间权力主体所行使的规划职权和职责、范围和边界做出明示的确认。其次，国土空间规划立法在配置各类主体的空间权力之时，要尽可能的符合到国土空间规划事业的各个领域，既要尽可能避免出现空间权力的交叉重叠，又要尽可能减少出现空间权力真空或空间权力漏洞。最后，国土空间规划立法应当对空间权力不作为、权力滥用或越权等各种空间权力不当行使行为规定相应的法律责任面，对相关政府行政机关及其工作人员形成责任约束。
第二，在国土空间规划立法中实现空间权利的体系化建构。空间权利体系，即国土空间规划法律法规上不同案例按照一定逻辑建立起来的多维立体的权利体系，是国土空间规划法法权结构的子体系。空间权利体系的科学构建必然要运用到认知与分型方法和体系化方法，即遵循一定的共性关系和逻辑关系，将国土空间规划法上不同主体、不同类型的权利规整到一个有机统一体，以实现权利之间的和谐有序、协调自洽。当然，实现国土空间规划立法中空间权力的合理配置和空间权利的体系化建构是塑造国土空间规划法法权结构应当回答的前置性问题，但如何实现法权内部结构中空间权力与空间权利的良性互动还需结合具体实践予以正面回答。这就需要建立广泛的公私合作协商机制、利益补偿机制、平衡各方法权主体的正当利益诉求，化解不同法权主体的空间权力与权利运行冲突。
总之，以科学思维推进国土空间规划立法是贯彻落实习近平生态文明思想的关键一环，是以高品质生态环境支撑高质量发展的重要手段，更是谱写新时代生态文明建设新篇章的必然要求。长远的看，只有在国土空间规划立法工作中始终坚持类型化思想、体系化思维、法权化思维等科学思维，才能达到矫正空间失衡、实现空间正义的目的，才能提供更多优质生态产品以满足人民群众日益增长的优美生态环境需要。
（方印，贵州大学法学院教授，博士生导师；李杰，贵州大学法学院博士生）
