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环境公益诉讼检察工作初探
■ 李爱
环境公益诉讼检察工作是检察机关贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，服务生态文明建设的有力抓手，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。威宁自治县人民检察院紧紧围绕推进生态文明建设战略部署，充分履行检察职能，统筹推进刑事检察和公益诉讼检察案件办理，生态环境保护检察工作取得一定成效。本文通过梳理2020年以来该院生态环境保护检察工作现状，分析存在的问题，提出对策建议。
一、威宁自治县检察院环境公益诉讼检察工作基本情况
狠抓案件办理，全面整治各类环境违法行为。全面办理各类环境资源违法案件，精准监督各类环境资源违法行为。2020年以来，该院共办理生态环境资源类公益诉讼案件159件，涉及大气污染、水污染、土壤污染、破坏土地资源、破坏矿产资源、破坏森林资源等多领域多方面。
狠抓溯源治理，坚持惩治与预防并重。树立系统治理、源头治理思维，有效惩治和震慑生态环境领域违法行为。2020年以来，针对滥伐林木、非法占用农用地、非法捕捞水产品等破坏生态环境行为提起民事公益诉讼22件，诉请人民法院判决违法行为人赔偿损失累计30余万元。着力发挥公益诉讼检察预防功能，对发现的监管盲区和治理漏洞，及时提出检察建议，促进源头治理。同时通过宣传教育、发布典型案例等方式开展预防性公益诉讼，有效降低生态环境领域发案率。
抓创新履职，助推完善社会治理。充分发挥检察公益诉讼的兜底作用，大胆探索新领域案件办理。2022年威宁自治县人民检察院针对辖区内电捕蚯蚓破坏生态问题积极开展公益诉讼，成功办理了全国首例保护蚯蚓民事公益诉讼案件；探索办理了毕节市首例司法确认民事公益诉讼案件；建成投入使用全市第一家公益诉讼快检实验室，迈出了科技赋能的一大步。
抓建章立制，确保工作高效规范推进。与县纪委监委、法院、公安局等多家行政机关签订了《生态环境领域公益诉讼工作联系制度》等机制；与云南省会泽县、彝良县、宣威市及六盘水市钟山区人民检察院签订牛栏江、洛泽河、可渡河和三岔河流域《生态环境保护检察工作协作配合的意见》，畅通了信息共享和线索移送渠道，构建跨省跨市检察机关保护长江流域、珠江流域生态环境共同体。
二、工作中存在的问题及原因分析
检察公益诉讼制度供给不足。制度供给不足是检察公益诉讼面临的首要问题，许多实践难题不能在法律法规中找到遵循。关于检察机关如何行使调查权、准确判断起诉标准、规范提出诉讼请求、惩罚性赔偿的适用、判决执行等问题尚缺乏法律明确规定。在程序方面，缺乏单独的诉讼程序，参照适用行政诉讼程序和民事诉讼程序出现诸多不协调，难以体现公益诉讼的制度特点。
办案力量和专业能力不足。基层检察院通常仅配备一名公益诉讼检察员额制检察官，面对需要大量自行调查取证的公益诉讼工作，办案力量明显不能满足。同时，环境领域的污染监测、事件溯源及损害评估等具体工作也具有较高的技术门槛，检察人员在办理环境公益诉讼案件时可能面临不熟悉相关法律政策、遭遇专业知识技术鸿沟的问题。
诉前检察建议刚性不足。面对诉前检察建议，绝大多数被监督行政机关采纳并整改，能够达到诉前整改的良好效果，但也存在有极个别被监督行政机关对诉前检察建议整改落实不到位的情况。少数被监督行政机关对公益诉讼工作认识不足，对诉前检察建议存有抵触情绪，加之现行法律法规尚未规定拒不整改的法律后果，对诉前检察建议的刚性产生一定影响。
案件判决执行效果不理想。关于公益诉讼判决执行问题，目前尚无专门法律或司法解释予以规定。实践中人民法院参照民事诉讼与行政诉讼执行程序进行，适用移送执行制度。由于公益诉讼判决不涉及具体个人的权利，缺乏权利主体随时跟进和督促，案件执行往往不及时不到位。
三、对环境公益诉讼检察工作的思考与建议
针对检察公益诉讼专门立法。检察公益诉讼作为一项司法制度，必须要在法治的轨道上运行。检察公益诉讼专门立法的功能，一方面是保障，另一方面是规范和约束。从近年来公益诉讼发展情况看，生态环境与资源保护领域是公益诉讼案件量最大、成效最显著、制度最丰富的领域，具备率先立法的基础。
加强检察公益诉讼队伍建设。公益诉讼检察队伍亟需整体提升，要进一步充实人员，可通过招考或聘用的方式引进环境相关的专业人才，补强检察机关专业人才不足的短板。要充分发挥特邀检察官助理和检察专家咨询委员会作用，为办案过程中的相关专业问题提供咨询和专业支持。积极探索检察人员与行政执法人员互派学习机制，互相学习专业知识，搭建交流平台，增进理解与互信。要加强培训学习，掌握检察公益诉讼基础理论、实践操作，重视检察公益诉讼理论研究。
提升诉前检察建议刚性。要提升案件质量，确保制发的诉前检察建议认定事实和适用法律的准确性，同时增强检察建议的说理性。加强与被监督对象的沟通，检察建议制发前，可利用圆桌会议、公开听证等方式促进理解，达成共识，减少行政机关的抵触情绪。以提起诉讼为后盾，明确告知拒不整改或整改不到位将提起行政公益诉讼的法律后果，并加强跟踪督促。建议党委政府将行政机关支持配合检察公益诉讼工作情况作为依法行政考核指标进行评价，建立与人大、纪检监察机关线索移送机制，进一步整合监督资源，增强监督合力。
重点解决执行难的问题。提起公益诉讼前，要充分考虑诉讼请求的明确性、可操作性、可执行性，规范提出诉讼请求。加强与人民法院沟通协调，达成保护公益的共识，促进人民法院重视检察公益诉讼案件执行。通过立法明确拒不执行的法律后果，明确赋予检察机关对检察公益诉讼案件可以行使执行监督权，可以就人民法院怠于执行、违法违规执行等问题进行监督，同时可以对行政机关怠于履行判决义务进行监督。
参考文献：
1、林潇潇：《环境检察公益诉讼的制度现状与问题》。
2、张豪、毛文革：《多举措增强诉前检察建议刚性》。（作者单位：威宁自治县人民检察院）
环境公益诉讼检察工作是检察机关贯彻落实习近平生态文明思想和习近平法治思想，服务生态文明建设的有力抓手，是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。威宁自治县人民检察院紧紧围绕推进生态文明建设战略部署，充分履行检察职能，统筹推进刑事检察和公益诉讼检察案件办理，生态环境保护检察工作取得一定成效。本文通过梳理2020年以来该院生态环境保护检察工作现状，分析存在的问题，提出对策建议。
一、威宁自治县检察院环境公益诉讼检察工作基本情况
狠抓案件办理，全面整治各类环境违法行为。全面办理各类环境资源违法案件，精准监督各类环境资源违法行为。2020年以来，该院共办理生态环境资源类公益诉讼案件159件，涉及大气污染、水污染、土壤污染、破坏土地资源、破坏矿产资源、破坏森林资源等多领域多方面。
狠抓溯源治理，坚持惩治与预防并重。树立系统治理、源头治理思维，有效惩治和震慑生态环境领域违法行为。2020年以来，针对滥伐林木、非法占用农用地、非法捕捞水产品等破坏生态环境行为提起民事公益诉讼22件，诉请人民法院判决违法行为人赔偿损失累计30余万元。着力发挥公益诉讼检察预防功能，对发现的监管盲区和治理漏洞，及时提出检察建议，促进源头治理。同时通过宣传教育、发布典型案例等方式开展预防性公益诉讼，有效降低生态环境领域发案率。
抓创新履职，助推完善社会治理。充分发挥检察公益诉讼的兜底作用，大胆探索新领域案件办理。2022年威宁自治县人民检察院针对辖区内电捕蚯蚓破坏生态问题积极开展公益诉讼，成功办理了全国首例保护蚯蚓民事公益诉讼案件；探索办理了毕节市首例司法确认民事公益诉讼案件；建成投入使用全市第一家公益诉讼快检实验室，迈出了科技赋能的一大步。
抓建章立制，确保工作高效规范推进。与县纪委监委、法院、公安局等多家行政机关签订了《生态环境领域公益诉讼工作联系制度》等机制；与云南省会泽县、彝良县、宣威市及六盘水市钟山区人民检察院签订牛栏江、洛泽河、可渡河和三岔河流域《生态环境保护检察工作协作配合的意见》，畅通了信息共享和线索移送渠道，构建跨省跨市检察机关保护长江流域、珠江流域生态环境共同体。
二、工作中存在的问题及原因分析
检察公益诉讼制度供给不足。制度供给不足是检察公益诉讼面临的首要问题，许多实践难题不能在法律法规中找到遵循。关于检察机关如何行使调查权、准确判断起诉标准、规范提出诉讼请求、惩罚性赔偿的适用、判决执行等问题尚缺乏法律明确规定。在程序方面，缺乏单独的诉讼程序，参照适用行政诉讼程序和民事诉讼程序出现诸多不协调，难以体现公益诉讼的制度特点。
办案力量和专业能力不足。基层检察院通常仅配备一名公益诉讼检察员额制检察官，面对需要大量自行调查取证的公益诉讼工作，办案力量明显不能满足。同时，环境领域的污染监测、事件溯源及损害评估等具体工作也具有较高的技术门槛，检察人员在办理环境公益诉讼案件时可能面临不熟悉相关法律政策、遭遇专业知识技术鸿沟的问题。
诉前检察建议刚性不足。面对诉前检察建议，绝大多数被监督行政机关采纳并整改，能够达到诉前整改的良好效果，但也存在有极个别被监督行政机关对诉前检察建议整改落实不到位的情况。少数被监督行政机关对公益诉讼工作认识不足，对诉前检察建议存有抵触情绪，加之现行法律法规尚未规定拒不整改的法律后果，对诉前检察建议的刚性产生一定影响。
案件判决执行效果不理想。关于公益诉讼判决执行问题，目前尚无专门法律或司法解释予以规定。实践中人民法院参照民事诉讼与行政诉讼执行程序进行，适用移送执行制度。由于公益诉讼判决不涉及具体个人的权利，缺乏权利主体随时跟进和督促，案件执行往往不及时不到位。
三、对环境公益诉讼检察工作的思考与建议
针对检察公益诉讼专门立法。检察公益诉讼作为一项司法制度，必须要在法治的轨道上运行。检察公益诉讼专门立法的功能，一方面是保障，另一方面是规范和约束。从近年来公益诉讼发展情况看，生态环境与资源保护领域是公益诉讼案件量最大、成效最显著、制度最丰富的领域，具备率先立法的基础。
加强检察公益诉讼队伍建设。公益诉讼检察队伍亟需整体提升，要进一步充实人员，可通过招考或聘用的方式引进环境相关的专业人才，补强检察机关专业人才不足的短板。要充分发挥特邀检察官助理和检察专家咨询委员会作用，为办案过程中的相关专业问题提供咨询和专业支持。积极探索检察人员与行政执法人员互派学习机制，互相学习专业知识，搭建交流平台，增进理解与互信。要加强培训学习，掌握检察公益诉讼基础理论、实践操作，重视检察公益诉讼理论研究。
提升诉前检察建议刚性。要提升案件质量，确保制发的诉前检察建议认定事实和适用法律的准确性，同时增强检察建议的说理性。加强与被监督对象的沟通，检察建议制发前，可利用圆桌会议、公开听证等方式促进理解，达成共识，减少行政机关的抵触情绪。以提起诉讼为后盾，明确告知拒不整改或整改不到位将提起行政公益诉讼的法律后果，并加强跟踪督促。建议党委政府将行政机关支持配合检察公益诉讼工作情况作为依法行政考核指标进行评价，建立与人大、纪检监察机关线索移送机制，进一步整合监督资源，增强监督合力。
重点解决执行难的问题。提起公益诉讼前，要充分考虑诉讼请求的明确性、可操作性、可执行性，规范提出诉讼请求。加强与人民法院沟通协调，达成保护公益的共识，促进人民法院重视检察公益诉讼案件执行。通过立法明确拒不执行的法律后果，明确赋予检察机关对检察公益诉讼案件可以行使执行监督权，可以就人民法院怠于执行、违法违规执行等问题进行监督，同时可以对行政机关怠于履行判决义务进行监督。
参考文献：
1、林潇潇：《环境检察公益诉讼的制度现状与问题》。
2、张豪、毛文革：《多举措增强诉前检察建议刚性》。（作者单位：威宁自治县人民检察院）
