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浅析检察机关开展生态环境公益诉讼的工作方法
■符平才
摘要：检察机关作为公益诉讼机关，始终将生态环境保护作为贯彻落实习近平生态文明思想的重要抓手，其中，生态环境公益诉讼是检察履职的重要工作之一。对此，最高人民检察院高度重视生态环境保护公益诉讼工作，《“十四五”时期检察工作发展规划》明确要求“地市级、县级检察院要实现生态环境和资源保护、食品药品安全领域公益诉讼办案常态化”。
一、生态环境领域案件范围
按照《环境保护法》第2条的规定，生态环境领域案件包括但不限于水污染、大气污染、土壤污染、固体废物（危险化学品）污染、噪声污染、放射性污染、海洋污染等案件。
二、检察机关开展生态环境公益诉讼的现状
公益诉讼从试点到全面开展以来，检察机关在生态环境领域办理了许多典型案例和指导性案例。为响应中央“打赢蓝天保卫战”等号召，生态环境类型案件的案件线索、立案数量、诉前检察建议数量等与其他类型案件相比都名列前茅。以某县为例，2020-2021年，该县办理的行政公益诉讼案件及刑事附带民事公益诉讼案件157件，其中，等外领域案件为47件，其余为等内案件。在等内案件办理过程中，生态类案件占比最大，为70件，其中办理生活垃圾处理、污水处理、耕地保护、林地保护等领域案件50件，非法捕捞水产品案件20件。虽在生态环境公益诉讼中取得了一定的成绩，但在实践中还存在着许多破坏生态环境的行为，如畜禽的粪污直排、部分企业利用江（河）天然涵洞暗地排污等等。这些行为很大程度降低了人民群众的生活幸福感。检察公益诉讼仍不能满足人民群众日益增长的美好生态环境的公益需求，检察机关在保护生态环境方面还任重道远。
三、检察机关开展生态环境公益诉讼面临的问题
调查取证难。检察人员业务能力和公益诉讼需求有差距。相对于传统的刑事公诉业务，公益诉讼作为检察机关的新职能，需要检察人员具有较高和较为广泛的多领域专业知识。因此，检察机关在调查取证方面缺乏相应的专业优势、技术优势、经验优势。其次，生态环境公益诉讼缺乏强有力措施保障调查核实的顺利进行。法律或相关司法解释在调查取证方面，没有赋予检察机关强制措施，检察机关在对企业和个人进行调查取证时，常常会遇到相关证人和企业负责人不配合等尴尬情形。向行政机关调查取证，收集相关资料时，也存在各部门相互推诿，导致关键资料不能及时收集作为证据使用，影响案件办理效果和结果的情况。
此外，线索收集具有滞后性。经过几年的公益诉讼，破坏环境的行为大幅度减少。存在的破坏环境行为具有了一定的隐蔽性，不能轻易被人察觉，检察机关往往是事后才得知案件线索。等着手查办案件时，可能加害行为已终止，责任主体已逃之夭夭，证据难以保全，贻误了调查取证的最佳时机。
诉前检察建议刚性不强。公益诉讼中的诉前检察建议，目的是通过检察机关的督促，促进相关行政部门及时依法履行法定职责，推动问题的有效解决，提高检察机关的办案效率和质量，达到诉前保护公益的最大目的。虽然诉前程序发挥了巨大的作用，如节约诉讼诉成本，纠正不作为等等，但是其中也存在亟待解决的难题。依据相关法律及司法解释的规定，诉前检察建议不是有强制执行力，缺乏刚性权威。
判决执行难。从环境公益诉讼判决书判决内容来看，大多都要求行政机关履行职责，承担环境修复费用等或要求侵害人停止违法行为，采取补救措施，支付数额不等的环境修复金等。因被判决行政机关权力有限，加之受地方财政资金影响等，法院判决后，客观上存在无法全面履行判决内容的情况。同时，环境修复费用一般数额较大，而现行的法律法规对该笔资金的管理者、管理程序、使用程序等均无规定，法院判决后，检察机关存在如何监督执行困难的问题。四、完善检察机关开展生态环境公益诉讼的工作方法
加强队伍建设，提高办案质量。充分运用老带新、开展形式多样的岗位练兵、业务实训活动，适时聘请行业专家对公益诉讼办案人员进行有针对性的培训等，不断提高调查取证、庭审应对能力。同时还要加强办案力量，调配政治性强、业务素质高的检察骨干力量充实到公益诉讼部门，提高公益诉讼部门的办案力量。
创新工作方式，解决调查取证难题。一是借助科技设备破解线索收集滞后的问题。检察机关可配备无人机、执法记录仪等科学技术设备及时收集、固定案件线索，提高取证效率。二是借助“外脑”填补能力不足问题。充分运用行政机关专业人员担任检察官助理机制，为办案人员在调查收集证据、分析专业问题等方面提供专业的建议或意见，提高公益诉讼案件办理的效率性和准确性。三是争取党委、政府和各方力量对公益诉讼的支持。适时向同级党委、政府等报告开展公益诉讼的工作情况，争取各方力量支持检察公益诉讼，推动建立完善支持检察公益诉讼的制度机制，调动各单位配合检察机关开展公益诉讼工作的积极性，为公益诉讼制度的全面贯彻落实提供有力保障。
增强诉前检察建议的刚性。检察机关应总结实践经验，进一步完善诉前检察建议书的结构和内容，将合法、合理、准确、操作性强等特点融为一体，提高诉前检察建议的质量，便于行政机关整改落实。同时，可以采用公开宣告送达检察建议的方式，通过与被送达人以面对面的方式沟通探讨诉前检察建议。还可以在公开送达的同时，邀请人大代表或人民监督员在旁监督，并将该诉前检察建议抄送给该行政机关的上级主管部门、同级人大常委会、监察委等单位，形成强大的监督合力。对行政机关落实整改不全面的，视情况通报同级人大常委会、监察委等单位，多渠道加强监督，促使被建议单位依法行政、积极履职。
探索建立专门的公益诉讼基金管理制度。公益诉讼制度是解决人民群众最关心问题的一项制度，只有全面落实好判决内容，才能实现公益诉讼的目的，获得人民群众的支持，满足人民群众的需求。如可以经省级财政部门批准，由省级环境保护部门设立专门的环境修复金账户，进行专项管理，专门用于受损生态环境的修复或替代修复，并通过年度审计、同级财政部门和社会组织监督等保障资金合法合理使用。
明晰检察权与行政权的角色定位与合理衔接。依据我国法律规定，当生态环境和资源受到破坏时，负有监管职责的行政机关应当依法履行相应职责保护生态环境。当其不作为或者违法行使职权致使环境公共利益继续受到损害，检察机关发现后应向该行政机关提出检察建议；其收到检察建议后仍不依法履行职责，人民检察院才能提起环境行政公益诉讼。由此可见行政机关和检察机关分别作为生态环境保护的第一国家机关。同时在生态环境检察公益诉讼制度中行政公益诉讼占大部分。因此检察机关和行政机关在行使权力和履行职责时更应清醒地定位自己的角色，充分尊重彼此的职能地位。二者在各自权限范围内按程序分别行使好工作职能，才能更好地推进生态环境的良好发展。行政机关在检察机关调查过程中应充分理解配合其取证履职活动；检察机关在行使检察权要充分运用好诉前程序，争取绝大多数的问题都在诉前解决。在实践中不以办案数量、胜诉率为年度核心考核指标，而更加注重办案的质量效果。
充分保障诉前调查权。检察机关无论是提起环境民事公益诉讼还是行政公益诉讼，都需着适度的调查。尤其在公益诉讼中占主导地位的行政公益诉讼中诉前程序发挥的作用日渐明显。而诉前程序检察机关向行政机关提出的检察建议都需要有效的调查和初步的证据。实践中检察机关调查行政机关不依法履职的事实时，行政机关不配合时除采取释理说法外，法律并未具体规定相应强制力措施。这就给诉前程序的具体实施带来了很大障碍。法律应赋检察机关以公益诉讼人的身份依法履行公益诉讼职能时，给予其一定范围内的强制性调查权。具体的应加大其检察调查权的顶层立法设计，建立统一的调查取证制度如通知证人、证据保全，完善建立检察办案追踪监督机制，从而破解调查取证难的困境，促进公益诉讼顺利进行。
（作者单位：大方县人民检察院）
摘要：检察机关作为公益诉讼机关，始终将生态环境保护作为贯彻落实习近平生态文明思想的重要抓手，其中，生态环境公益诉讼是检察履职的重要工作之一。对此，最高人民检察院高度重视生态环境保护公益诉讼工作，《“十四五”时期检察工作发展规划》明确要求“地市级、县级检察院要实现生态环境和资源保护、食品药品安全领域公益诉讼办案常态化”。
一、生态环境领域案件范围
按照《环境保护法》第2条的规定，生态环境领域案件包括但不限于水污染、大气污染、土壤污染、固体废物（危险化学品）污染、噪声污染、放射性污染、海洋污染等案件。
二、检察机关开展生态环境公益诉讼的现状
公益诉讼从试点到全面开展以来，检察机关在生态环境领域办理了许多典型案例和指导性案例。为响应中央“打赢蓝天保卫战”等号召，生态环境类型案件的案件线索、立案数量、诉前检察建议数量等与其他类型案件相比都名列前茅。以某县为例，2020-2021年，该县办理的行政公益诉讼案件及刑事附带民事公益诉讼案件157件，其中，等外领域案件为47件，其余为等内案件。在等内案件办理过程中，生态类案件占比最大，为70件，其中办理生活垃圾处理、污水处理、耕地保护、林地保护等领域案件50件，非法捕捞水产品案件20件。虽在生态环境公益诉讼中取得了一定的成绩，但在实践中还存在着许多破坏生态环境的行为，如畜禽的粪污直排、部分企业利用江（河）天然涵洞暗地排污等等。这些行为很大程度降低了人民群众的生活幸福感。检察公益诉讼仍不能满足人民群众日益增长的美好生态环境的公益需求，检察机关在保护生态环境方面还任重道远。
三、检察机关开展生态环境公益诉讼面临的问题
调查取证难。检察人员业务能力和公益诉讼需求有差距。相对于传统的刑事公诉业务，公益诉讼作为检察机关的新职能，需要检察人员具有较高和较为广泛的多领域专业知识。因此，检察机关在调查取证方面缺乏相应的专业优势、技术优势、经验优势。其次，生态环境公益诉讼缺乏强有力措施保障调查核实的顺利进行。法律或相关司法解释在调查取证方面，没有赋予检察机关强制措施，检察机关在对企业和个人进行调查取证时，常常会遇到相关证人和企业负责人不配合等尴尬情形。向行政机关调查取证，收集相关资料时，也存在各部门相互推诿，导致关键资料不能及时收集作为证据使用，影响案件办理效果和结果的情况。
此外，线索收集具有滞后性。经过几年的公益诉讼，破坏环境的行为大幅度减少。存在的破坏环境行为具有了一定的隐蔽性，不能轻易被人察觉，检察机关往往是事后才得知案件线索。等着手查办案件时，可能加害行为已终止，责任主体已逃之夭夭，证据难以保全，贻误了调查取证的最佳时机。
诉前检察建议刚性不强。公益诉讼中的诉前检察建议，目的是通过检察机关的督促，促进相关行政部门及时依法履行法定职责，推动问题的有效解决，提高检察机关的办案效率和质量，达到诉前保护公益的最大目的。虽然诉前程序发挥了巨大的作用，如节约诉讼诉成本，纠正不作为等等，但是其中也存在亟待解决的难题。依据相关法律及司法解释的规定，诉前检察建议不是有强制执行力，缺乏刚性权威。
判决执行难。从环境公益诉讼判决书判决内容来看，大多都要求行政机关履行职责，承担环境修复费用等或要求侵害人停止违法行为，采取补救措施，支付数额不等的环境修复金等。因被判决行政机关权力有限，加之受地方财政资金影响等，法院判决后，客观上存在无法全面履行判决内容的情况。同时，环境修复费用一般数额较大，而现行的法律法规对该笔资金的管理者、管理程序、使用程序等均无规定，法院判决后，检察机关存在如何监督执行困难的问题。四、完善检察机关开展生态环境公益诉讼的工作方法
加强队伍建设，提高办案质量。充分运用老带新、开展形式多样的岗位练兵、业务实训活动，适时聘请行业专家对公益诉讼办案人员进行有针对性的培训等，不断提高调查取证、庭审应对能力。同时还要加强办案力量，调配政治性强、业务素质高的检察骨干力量充实到公益诉讼部门，提高公益诉讼部门的办案力量。
创新工作方式，解决调查取证难题。一是借助科技设备破解线索收集滞后的问题。检察机关可配备无人机、执法记录仪等科学技术设备及时收集、固定案件线索，提高取证效率。二是借助“外脑”填补能力不足问题。充分运用行政机关专业人员担任检察官助理机制，为办案人员在调查收集证据、分析专业问题等方面提供专业的建议或意见，提高公益诉讼案件办理的效率性和准确性。三是争取党委、政府和各方力量对公益诉讼的支持。适时向同级党委、政府等报告开展公益诉讼的工作情况，争取各方力量支持检察公益诉讼，推动建立完善支持检察公益诉讼的制度机制，调动各单位配合检察机关开展公益诉讼工作的积极性，为公益诉讼制度的全面贯彻落实提供有力保障。
增强诉前检察建议的刚性。检察机关应总结实践经验，进一步完善诉前检察建议书的结构和内容，将合法、合理、准确、操作性强等特点融为一体，提高诉前检察建议的质量，便于行政机关整改落实。同时，可以采用公开宣告送达检察建议的方式，通过与被送达人以面对面的方式沟通探讨诉前检察建议。还可以在公开送达的同时，邀请人大代表或人民监督员在旁监督，并将该诉前检察建议抄送给该行政机关的上级主管部门、同级人大常委会、监察委等单位，形成强大的监督合力。对行政机关落实整改不全面的，视情况通报同级人大常委会、监察委等单位，多渠道加强监督，促使被建议单位依法行政、积极履职。
探索建立专门的公益诉讼基金管理制度。公益诉讼制度是解决人民群众最关心问题的一项制度，只有全面落实好判决内容，才能实现公益诉讼的目的，获得人民群众的支持，满足人民群众的需求。如可以经省级财政部门批准，由省级环境保护部门设立专门的环境修复金账户，进行专项管理，专门用于受损生态环境的修复或替代修复，并通过年度审计、同级财政部门和社会组织监督等保障资金合法合理使用。
明晰检察权与行政权的角色定位与合理衔接。依据我国法律规定，当生态环境和资源受到破坏时，负有监管职责的行政机关应当依法履行相应职责保护生态环境。当其不作为或者违法行使职权致使环境公共利益继续受到损害，检察机关发现后应向该行政机关提出检察建议；其收到检察建议后仍不依法履行职责，人民检察院才能提起环境行政公益诉讼。由此可见行政机关和检察机关分别作为生态环境保护的第一国家机关。同时在生态环境检察公益诉讼制度中行政公益诉讼占大部分。因此检察机关和行政机关在行使权力和履行职责时更应清醒地定位自己的角色，充分尊重彼此的职能地位。二者在各自权限范围内按程序分别行使好工作职能，才能更好地推进生态环境的良好发展。行政机关在检察机关调查过程中应充分理解配合其取证履职活动；检察机关在行使检察权要充分运用好诉前程序，争取绝大多数的问题都在诉前解决。在实践中不以办案数量、胜诉率为年度核心考核指标，而更加注重办案的质量效果。
充分保障诉前调查权。检察机关无论是提起环境民事公益诉讼还是行政公益诉讼，都需着适度的调查。尤其在公益诉讼中占主导地位的行政公益诉讼中诉前程序发挥的作用日渐明显。而诉前程序检察机关向行政机关提出的检察建议都需要有效的调查和初步的证据。实践中检察机关调查行政机关不依法履职的事实时，行政机关不配合时除采取释理说法外，法律并未具体规定相应强制力措施。这就给诉前程序的具体实施带来了很大障碍。法律应赋检察机关以公益诉讼人的身份依法履行公益诉讼职能时，给予其一定范围内的强制性调查权。具体的应加大其检察调查权的顶层立法设计，建立统一的调查取证制度如通知证人、证据保全，完善建立检察办案追踪监督机制，从而破解调查取证难的困境，促进公益诉讼顺利进行。
（作者单位：大方县人民检察院）
