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民事再审检察建议工作机制研究
■潘科玉
民事再审检察建议和抗诉是检察机关对人民法院已经发生法律效力且存在法定监督情形的判决、裁定、调解书进行监督的法定方式。关于民事再审检察建议和抗诉的适用情形，除《人民检察院民事诉讼监督规则》有具体规定外，《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》均未作区分。因此，从法律和司法解释设定上而言，再审检察建议和抗诉只有程序设置上的不同，并无监督力度强弱的差异，较之于抗诉而言，再审检察建议甚至有着程序相对简化、法检沟通更加便捷的优势，更有利于节约司法资源和当事人诉讼成本。
最高人民检察院工作报告显示，2019年全国检察机关共提出再审检察建议7972件、提出抗诉5103件，2020年全国检察机关共提出再审检察建议9900件、提出抗诉4994件，2021年全国检察机关共提出再审检察建议8803件、提出抗诉5319件，再审检察建议的适用占比均超出50%以上，且总体呈上升趋势。但是在司法实践中，再审检察建议采纳率低，监督力度相对较弱，监督效果不甚理想的特点也日益凸显。
一、民事再审检察建议在司法实践中作用得不到有效发挥的现状
（一）受当事人监督请求所限。在检察机关受理的当事人申请监督案件中，当事人提出的监督请求多为请求检察机关提出抗诉，鲜有请求提出再审检察建议的情形。一方面是因为民事再审检察建议这种监督方式的出现本身晚于抗诉，实践中群众对再审检察建议知晓率不高、认知度不够；另一方面再审检察建议系“同级监督”，即检察机关向同级人民法院提出，无须经过上级检察机关和上级法院的审查，部分当事人主观上对其监督力度、监督效果存在质疑。
（二）法院对再审检察建议采纳率偏低。受当事人监督请求的制约，检察机关提出再审检察建议案件来源多为依职权受理。在司法实践中，法院对于再审检察建议的采纳率并不高，导致检察机关为了确保监督效果和质量，在案件存在争议且法检无法达成一致意见的情形下，更多倾向于选择提出抗诉的监督方式，从而使得再审检察建议作用和地位不断弱化。
二、民事再审检察建议作用和功能得不到发挥的原因
（一）再审检察建议对于再审程序的启动具有不确定性。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十五条、第二百一十八条之规定，除最高人民检察院外，检察机关对民事案件的抗诉需上提一级，同时对于检察机关提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院无须审查抗诉理由是否正确、依据是否充分，应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；而根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百一十七条规定，人民法院对于检察机关提出的再审检察建议，则需先行组成合议庭对案件是否确有错误、是否需要再审进行审查。也就是说，检察机关提出抗诉的案件，接受抗诉的法院——一般而言即生效判决、裁定、调解书作出法院的上级人民法院在法定期间内则须裁定再审，案件必然进入再审程序，但是提出再审检察建议却不然，收到再审检察建议的法院需组成合议庭进行审查，经审查后认为原判决、裁定、调解书确有错误，需要再审的，方启动再审程序，反之则决定不予再审。程序设置的差异，导致实践中人民法院对于再审检察建议重视程度弱于抗诉案件，从而影响民事再审检察建议的采纳。当事人申请检察监督时，亦对再审检察建议监督方式和效果信心不足，更倾向于选择申请抗诉。
（二）检察机关和审判机关办案理念分歧。由于人民法院再审检察建议的前置审查程序的设立，导致人民法院对于再审检察建议是否采纳有着极大的自由裁量空间。对于存在争议的案件，法检办案人员可能会在办案理念、处理方式上发生分歧。如笔者办理的一起利害关系人申请检察监督的虚假诉讼案，检察机关在案件办理中查明原民事调解书系原审双方当事人为逃避债务恶意串通后，伪造事实和证据向人民法院提起虚假诉讼，在诉讼中双方迅速达成调解协议，骗取人民法院生效民事调解文书以达到转移财产、逃避债务的目的。检察机关遂以原民事调解书严重损害了司法权威，从而损害了国家利益和社会公共利益向人民法院提出再审检察建议。但是人民法院在收到再审检察建议后，原审当事人因害怕遭受法律制裁，主动偿还其利害关系人债务。该情形下，人民法院是否还有启动再审程序纠正原民事调解书的必要，法检之间存在不同的认识。笔者认为，行为人的后续对受损法益进行修复的行为只能作为评估其危害后果的因素之一，并不能据此否定人民法院对原诉讼行为作出的生效民事裁判、调解书的法律效力，人民法院仍应当依法启动再审程序，撤销原生效裁判、调解文书。
（三）办案人员综合能力的制约。民事检察业务较之于刑事检察而言，起步相对较晚，发展也较为缓慢，民事检察监督案件数量较之于人民法院的民事审判、执行案件受理数量，也不可相提并论。因此，总体上而言，民事检察业务条线干警办案经验、业务能力等方面还有很大提升空间。
三、完善民事再审检察建议机制的建议
（一）立法层面完善再审检察建议审查程序。再审检察建议和抗诉都是对人民法院生效判决、裁定、调解书进行监督的法定方式，而再审检察建议本身具有程序简便、周期短、效率高的优势，应当更多地运用到司法实践中来，根据《民诉法解释》和《人民检察院民事诉讼监督规则》相关规定，检察机关提出再审检察建议，须经检察委员会讨论决定，较之于抗诉而言，提出再审检察建议的程序更加严谨，案件质量把控更加严格，但是与之不相适应的是，提出再审检察建议后的再审程序的启动上却有很大不确定性。因此，可以探索从立法上对检察机关提出再审检察建议后法院前置审查程序予以完善，建议人民法院审查再审检察建议是否符合再审条件经审判委员会研究决定，从而增强再审检察建议的监督刚性。
（二）强化调查核实，提升案件质效。对生效民事裁判、调解案件的监督中，长久以来存在“书面审查为主、调查核实为辅”的办案模式，但是随着矛盾纠纷形式多样化，书面审查的方式已不适应当前民事检察工作的发展。尤其是近几年来，虚假诉讼呈现愈演愈烈之势，在当事人提供证据和线索之外，还需要检察机关对案件事实和证据进行更加细致、深入地调查核实，且调查核实工作成效很大程度上直接影响案件的处理结果。因此，强化调查核实工作，是提升再审检察建议案件质量的重要保障。
（三）强化队伍建设，提升办案人员业务素质。再审检察建议是否得到采纳，归根结底在于提出再审检察建议的事实理由和法律依据是否能够得到法院的认可。打铁必须自身硬。提升民事检察干警业务素质，从而提升再审检察建议质量是当务之急。检察机关可以通过定期组织干警对相关业务知识尤其是新修订、新出台的法律法规、司法解释的学习，强化干警知识储备。同时联合法院、律师等行业部门，通过开展业务知识竞赛、模拟庭审、辩论赛等方式，以干警业务能力的提升促进监督效能的强化。
（作者单位：毕节市七星关区人民检察院）
民事再审检察建议和抗诉是检察机关对人民法院已经发生法律效力且存在法定监督情形的判决、裁定、调解书进行监督的法定方式。关于民事再审检察建议和抗诉的适用情形，除《人民检察院民事诉讼监督规则》有具体规定外，《中华人民共和国民事诉讼法》《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》均未作区分。因此，从法律和司法解释设定上而言，再审检察建议和抗诉只有程序设置上的不同，并无监督力度强弱的差异，较之于抗诉而言，再审检察建议甚至有着程序相对简化、法检沟通更加便捷的优势，更有利于节约司法资源和当事人诉讼成本。
最高人民检察院工作报告显示，2019年全国检察机关共提出再审检察建议7972件、提出抗诉5103件，2020年全国检察机关共提出再审检察建议9900件、提出抗诉4994件，2021年全国检察机关共提出再审检察建议8803件、提出抗诉5319件，再审检察建议的适用占比均超出50%以上，且总体呈上升趋势。但是在司法实践中，再审检察建议采纳率低，监督力度相对较弱，监督效果不甚理想的特点也日益凸显。
一、民事再审检察建议在司法实践中作用得不到有效发挥的现状
（一）受当事人监督请求所限。在检察机关受理的当事人申请监督案件中，当事人提出的监督请求多为请求检察机关提出抗诉，鲜有请求提出再审检察建议的情形。一方面是因为民事再审检察建议这种监督方式的出现本身晚于抗诉，实践中群众对再审检察建议知晓率不高、认知度不够；另一方面再审检察建议系“同级监督”，即检察机关向同级人民法院提出，无须经过上级检察机关和上级法院的审查，部分当事人主观上对其监督力度、监督效果存在质疑。
（二）法院对再审检察建议采纳率偏低。受当事人监督请求的制约，检察机关提出再审检察建议案件来源多为依职权受理。在司法实践中，法院对于再审检察建议的采纳率并不高，导致检察机关为了确保监督效果和质量，在案件存在争议且法检无法达成一致意见的情形下，更多倾向于选择提出抗诉的监督方式，从而使得再审检察建议作用和地位不断弱化。
二、民事再审检察建议作用和功能得不到发挥的原因
（一）再审检察建议对于再审程序的启动具有不确定性。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十五条、第二百一十八条之规定，除最高人民检察院外，检察机关对民事案件的抗诉需上提一级，同时对于检察机关提出抗诉的案件，接受抗诉的人民法院无须审查抗诉理由是否正确、依据是否充分，应当自收到抗诉书之日起三十日内作出再审的裁定；而根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第四百一十七条规定，人民法院对于检察机关提出的再审检察建议，则需先行组成合议庭对案件是否确有错误、是否需要再审进行审查。也就是说，检察机关提出抗诉的案件，接受抗诉的法院——一般而言即生效判决、裁定、调解书作出法院的上级人民法院在法定期间内则须裁定再审，案件必然进入再审程序，但是提出再审检察建议却不然，收到再审检察建议的法院需组成合议庭进行审查，经审查后认为原判决、裁定、调解书确有错误，需要再审的，方启动再审程序，反之则决定不予再审。程序设置的差异，导致实践中人民法院对于再审检察建议重视程度弱于抗诉案件，从而影响民事再审检察建议的采纳。当事人申请检察监督时，亦对再审检察建议监督方式和效果信心不足，更倾向于选择申请抗诉。
（二）检察机关和审判机关办案理念分歧。由于人民法院再审检察建议的前置审查程序的设立，导致人民法院对于再审检察建议是否采纳有着极大的自由裁量空间。对于存在争议的案件，法检办案人员可能会在办案理念、处理方式上发生分歧。如笔者办理的一起利害关系人申请检察监督的虚假诉讼案，检察机关在案件办理中查明原民事调解书系原审双方当事人为逃避债务恶意串通后，伪造事实和证据向人民法院提起虚假诉讼，在诉讼中双方迅速达成调解协议，骗取人民法院生效民事调解文书以达到转移财产、逃避债务的目的。检察机关遂以原民事调解书严重损害了司法权威，从而损害了国家利益和社会公共利益向人民法院提出再审检察建议。但是人民法院在收到再审检察建议后，原审当事人因害怕遭受法律制裁，主动偿还其利害关系人债务。该情形下，人民法院是否还有启动再审程序纠正原民事调解书的必要，法检之间存在不同的认识。笔者认为，行为人的后续对受损法益进行修复的行为只能作为评估其危害后果的因素之一，并不能据此否定人民法院对原诉讼行为作出的生效民事裁判、调解书的法律效力，人民法院仍应当依法启动再审程序，撤销原生效裁判、调解文书。
（三）办案人员综合能力的制约。民事检察业务较之于刑事检察而言，起步相对较晚，发展也较为缓慢，民事检察监督案件数量较之于人民法院的民事审判、执行案件受理数量，也不可相提并论。因此，总体上而言，民事检察业务条线干警办案经验、业务能力等方面还有很大提升空间。
三、完善民事再审检察建议机制的建议
（一）立法层面完善再审检察建议审查程序。再审检察建议和抗诉都是对人民法院生效判决、裁定、调解书进行监督的法定方式，而再审检察建议本身具有程序简便、周期短、效率高的优势，应当更多地运用到司法实践中来，根据《民诉法解释》和《人民检察院民事诉讼监督规则》相关规定，检察机关提出再审检察建议，须经检察委员会讨论决定，较之于抗诉而言，提出再审检察建议的程序更加严谨，案件质量把控更加严格，但是与之不相适应的是，提出再审检察建议后的再审程序的启动上却有很大不确定性。因此，可以探索从立法上对检察机关提出再审检察建议后法院前置审查程序予以完善，建议人民法院审查再审检察建议是否符合再审条件经审判委员会研究决定，从而增强再审检察建议的监督刚性。
（二）强化调查核实，提升案件质效。对生效民事裁判、调解案件的监督中，长久以来存在“书面审查为主、调查核实为辅”的办案模式，但是随着矛盾纠纷形式多样化，书面审查的方式已不适应当前民事检察工作的发展。尤其是近几年来，虚假诉讼呈现愈演愈烈之势，在当事人提供证据和线索之外，还需要检察机关对案件事实和证据进行更加细致、深入地调查核实，且调查核实工作成效很大程度上直接影响案件的处理结果。因此，强化调查核实工作，是提升再审检察建议案件质量的重要保障。
（三）强化队伍建设，提升办案人员业务素质。再审检察建议是否得到采纳，归根结底在于提出再审检察建议的事实理由和法律依据是否能够得到法院的认可。打铁必须自身硬。提升民事检察干警业务素质，从而提升再审检察建议质量是当务之急。检察机关可以通过定期组织干警对相关业务知识尤其是新修订、新出台的法律法规、司法解释的学习，强化干警知识储备。同时联合法院、律师等行业部门，通过开展业务知识竞赛、模拟庭审、辩论赛等方式，以干警业务能力的提升促进监督效能的强化。
（作者单位：毕节市七星关区人民检察院）
