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公益诉讼检察能动履职存在的问题及对策建议
■王向阳 周礼鹏
公益诉讼检察能动履职，是能动司法的重要表现形式。从公益诉讼检察职能的定位来看，公益诉讼具有能动属性。无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼，其内在逻辑都是检察机关通过诉前程序或者诉讼的方式监督、督促有关单位履行职责或者义务，督促违法行为人依法承担责任的一种活动，其目的是为了保护国家利益和社会公共利益。
近年来，检察机关按照公益诉讼相关法律规范和要求，能动履行公益诉讼职能，从公益诉讼案件线索发现、调查核实、立案、履行公益诉讼诉前程序、起诉、裁判结果监督等程序入手，不断拓宽公益诉讼案件领域，积极稳妥探索新领域，通过办案，推动国家利益和社会公共利益得到有效保护，取得了较好效果，但是在能动履职过程中仍然存在一些问题和困难。
一、公益诉讼检察能动履职存在的问题及困境
现行法律规定不够完善，影响公益诉讼检察能动履职。我国目前尚未出台专门的公益诉讼法律，公益诉讼的相关法律条文分散于《民事诉讼法》《行政诉讼法》《人民检察院公益诉讼办案规则》等法律和司法解释中，不够细致和具体，公益诉讼法律体系不完善，在一定程度影响了公益诉讼检察职能的发挥。
调查核实权刚性不足，缺乏强制性调查措施。在实践中，检察机关的调查核实权在行使过程中存在刚性不足的情况。按照公益诉讼相关规定，检察机关开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。如果出现行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍检察机关调查取证的，检察机关可以采取向人大常委会报告，向纪检监察机关通报等方式跟进监督。由此可以看出，检察机关公益诉讼案件的调查核实权的刚性远远低于刑事侦查权，对不配合检察机关调查核实的单位和个人缺乏刚性强制力保障实施。如检察机关调查取证过程中遇到行政机关互相推诿，不及时提供证据或者拒不配合等情况时，只能通过向人大报告或者向纪检监察部门和上级主管部门通报，不利于公益诉讼职能的发挥。
检察机关与法院对部分案件在认识上存在分歧。由于公益诉讼属于新事物，在部分案件中，检察机关与法院在认识上存在争议，影响了公益诉讼的实际效果。如七星关区人民检察院办理的一起侵犯公民个人信息刑事附带民事公益诉讼案件中，法院与检察院在认定侵犯公民个人信息的行为是否侵害社会公共利益这个问题上存在争议，在案件认识上存在分歧。法院一审驳回了检察机关民事公益诉讼部分的诉讼请求，经检察机关提出上诉，中级人民法院依法改判，支持了检察机关诉讼请求。
公益诉讼办案力量和能力有待提升。以七星关区人民检察院为例，由于机构编制的原因，该院没有单独设置公益诉讼办案部门，而是设置了一个办案组负责公益诉讼案件办理，随着公益诉讼案件数量的增加和领域的不断拓展，新领域案件逐渐增多，公益诉讼办案力量难以满足需求，办案能力有待提升，影响了公益诉讼检察能动履职效果。
二、推动公益诉讼检察能动履职的对策建议
进一步完善公益诉讼法律规范，为公益诉讼提供法律保障。一是进一步完善司法解释，明确公益诉讼案件办理范围。目前公益诉讼的法定领域为“4+6”领域。为了减少等外领域探索的风险，建议进一步明确公益诉讼法定范围。二是进一步推动公益诉讼专门立法。从目前公益诉讼司法实践来看，公益诉讼单独立法非常有必要，有利于公益诉讼法律制度更加体系化，推动公益诉讼长远发展。
加强对公益诉讼调查核实权的法律保障，增加调查核实权的刚性。通过立法的形式，增加调查核实权的刚性。如，检察机关在调查取证过程中遇到行政机关拒不配合的情况，检察机关可以向人大报告或者纪检监察机关通报，通过上述方式之后仍不配合的，可以对妨碍调查对象进行处罚。同时积极争取党委、人大支持，将配合检察机关开展调查取证情况纳入行政机关的年终考核，对于拒不配合公益诉讼调查取证的行政机关实行一票否决，增强调查核实权的刚性。
加强与法院庭前沟通，及时化解分歧。通过召开庭前会议等方式，对证据采信、认定事实、适用法律等方面进行充分沟通和交流，将争议和分歧解决在庭前，确保公益诉讼顺利进行。同时，针对法院作出的错误公益诉讼判决，检察机关要依法上诉，及时纠正错误的判决，对于已生效的判决，人民检察院发现存在错误的，要充分发挥法律监督职能，依法抗诉，监督法院纠正错误，切实保护公共利益。
配齐配强公益诉讼办案力量，提升办案能力。一是进一步增加办案人员，有条件的地区建议设置专门的公益诉讼案件办理机构，为公益诉讼工作提供人员支持。在人员较少的基层院也应设置专门的办案组，专门负责办理公益诉讼案件，确保公益诉讼工作与上级检察机关业务部门相对应，政令畅通。二是不断提升办案能力。通过与高校联合培养、举办培训班、中国检察教育培训网络学院网上学习、开展公益诉讼业务竞赛等方式，加强学习培训力度，进一步提升办案水平。
（作者单位：毕节市七星关区人民检察院）
公益诉讼检察能动履职，是能动司法的重要表现形式。从公益诉讼检察职能的定位来看，公益诉讼具有能动属性。无论是行政公益诉讼还是民事公益诉讼，其内在逻辑都是检察机关通过诉前程序或者诉讼的方式监督、督促有关单位履行职责或者义务，督促违法行为人依法承担责任的一种活动，其目的是为了保护国家利益和社会公共利益。
近年来，检察机关按照公益诉讼相关法律规范和要求，能动履行公益诉讼职能，从公益诉讼案件线索发现、调查核实、立案、履行公益诉讼诉前程序、起诉、裁判结果监督等程序入手，不断拓宽公益诉讼案件领域，积极稳妥探索新领域，通过办案，推动国家利益和社会公共利益得到有效保护，取得了较好效果，但是在能动履职过程中仍然存在一些问题和困难。
一、公益诉讼检察能动履职存在的问题及困境
现行法律规定不够完善，影响公益诉讼检察能动履职。我国目前尚未出台专门的公益诉讼法律，公益诉讼的相关法律条文分散于《民事诉讼法》《行政诉讼法》《人民检察院公益诉讼办案规则》等法律和司法解释中，不够细致和具体，公益诉讼法律体系不完善，在一定程度影响了公益诉讼检察职能的发挥。
调查核实权刚性不足，缺乏强制性调查措施。在实践中，检察机关的调查核实权在行使过程中存在刚性不足的情况。按照公益诉讼相关规定，检察机关开展调查和收集证据不得采取限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等强制性措施。如果出现行政机关及其工作人员拒绝或者妨碍检察机关调查取证的，检察机关可以采取向人大常委会报告，向纪检监察机关通报等方式跟进监督。由此可以看出，检察机关公益诉讼案件的调查核实权的刚性远远低于刑事侦查权，对不配合检察机关调查核实的单位和个人缺乏刚性强制力保障实施。如检察机关调查取证过程中遇到行政机关互相推诿，不及时提供证据或者拒不配合等情况时，只能通过向人大报告或者向纪检监察部门和上级主管部门通报，不利于公益诉讼职能的发挥。
检察机关与法院对部分案件在认识上存在分歧。由于公益诉讼属于新事物，在部分案件中，检察机关与法院在认识上存在争议，影响了公益诉讼的实际效果。如七星关区人民检察院办理的一起侵犯公民个人信息刑事附带民事公益诉讼案件中，法院与检察院在认定侵犯公民个人信息的行为是否侵害社会公共利益这个问题上存在争议，在案件认识上存在分歧。法院一审驳回了检察机关民事公益诉讼部分的诉讼请求，经检察机关提出上诉，中级人民法院依法改判，支持了检察机关诉讼请求。
公益诉讼办案力量和能力有待提升。以七星关区人民检察院为例，由于机构编制的原因，该院没有单独设置公益诉讼办案部门，而是设置了一个办案组负责公益诉讼案件办理，随着公益诉讼案件数量的增加和领域的不断拓展，新领域案件逐渐增多，公益诉讼办案力量难以满足需求，办案能力有待提升，影响了公益诉讼检察能动履职效果。
二、推动公益诉讼检察能动履职的对策建议
进一步完善公益诉讼法律规范，为公益诉讼提供法律保障。一是进一步完善司法解释，明确公益诉讼案件办理范围。目前公益诉讼的法定领域为“4+6”领域。为了减少等外领域探索的风险，建议进一步明确公益诉讼法定范围。二是进一步推动公益诉讼专门立法。从目前公益诉讼司法实践来看，公益诉讼单独立法非常有必要，有利于公益诉讼法律制度更加体系化，推动公益诉讼长远发展。
加强对公益诉讼调查核实权的法律保障，增加调查核实权的刚性。通过立法的形式，增加调查核实权的刚性。如，检察机关在调查取证过程中遇到行政机关拒不配合的情况，检察机关可以向人大报告或者纪检监察机关通报，通过上述方式之后仍不配合的，可以对妨碍调查对象进行处罚。同时积极争取党委、人大支持，将配合检察机关开展调查取证情况纳入行政机关的年终考核，对于拒不配合公益诉讼调查取证的行政机关实行一票否决，增强调查核实权的刚性。
加强与法院庭前沟通，及时化解分歧。通过召开庭前会议等方式，对证据采信、认定事实、适用法律等方面进行充分沟通和交流，将争议和分歧解决在庭前，确保公益诉讼顺利进行。同时，针对法院作出的错误公益诉讼判决，检察机关要依法上诉，及时纠正错误的判决，对于已生效的判决，人民检察院发现存在错误的，要充分发挥法律监督职能，依法抗诉，监督法院纠正错误，切实保护公共利益。
配齐配强公益诉讼办案力量，提升办案能力。一是进一步增加办案人员，有条件的地区建议设置专门的公益诉讼案件办理机构，为公益诉讼工作提供人员支持。在人员较少的基层院也应设置专门的办案组，专门负责办理公益诉讼案件，确保公益诉讼工作与上级检察机关业务部门相对应，政令畅通。二是不断提升办案能力。通过与高校联合培养、举办培训班、中国检察教育培训网络学院网上学习、开展公益诉讼业务竞赛等方式，加强学习培训力度，进一步提升办案水平。
（作者单位：毕节市七星关区人民检察院）
