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检察机关对土地执法查处领域非诉执行监督的对策及建议
■ 陈娇
非诉执行是指行政机关作出具体行政行为后，公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为的内容得以实现的制度。
我国宪法明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。因此，检察机关对行政非诉执行活动进行监督依法有据，理应加大对行政非诉执行活动的监督力度，虽然检察机关在行政非诉执行活动监督中做了大量工作，但是在土地执法查处领域还存在不少问题和困难。
一、存在的主要问题
违法占地存量大。近年来，新的违法占地行为仍在出现，自然资源局和乡镇分局对农村土地违法占地执法力度不足。传统土地巡查发现违法线索被卫星图斑监督替代，改变以往土地巡查发现，立即制止违法行为，下达责令停止违法行为执法方式，土地执法部门下达处罚决定书之时，违法行为已历时很久或已经完成，给非诉执行带来很大压力。从执法效果看，违法占地建筑基本施工完毕，强令违法人拆除，不如在违法占地建设初期，没收违法占地器具，阻止违法后果进一步扩大。后期移送法院强制执行，法院执行风险又将随着矛盾升级而增加。
土地资源行政主管部门对国土资源违法行为无有效强制制止措施。一般情况下，只有在国土部门作出的行政处罚生效后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请法院强制执行。但实际上，土地资源违法案件从立案到申请法院强制执行周期过长。
执行难度较大。从执行内容上看，土地资源部门作出行政处罚的内容多为拆除违建的建筑物、构筑物、恢复土地原状、没收违建的建筑物、构筑物和其他设施等，虽具有强制执行内容，但客观上很难强制执行到位。
二、原因探析
针对上述存在的问题，经过调研探析，笔者认为其出现的原因如下：
执行外在阻力大。土地资源非诉行政强制执行外在阻力大，土地资源行政非诉执行牵涉面广，涉及到被执行人的重大利益，对抗情绪激烈，部分案件又涉及民生工程、公益设施等项目，执行难度大；同时，因历史和政策的原因，致使许多土地资源违法案件执行风险大，执行不利于社会大局稳定。
相关法律法规衔接不畅。在《土地管理法》和《行政强制法》两法中，没有授予土地资源部门行政强制执行权，设置了土地资源部门向人民法院申请强制执行的程序。2012年，最高人民法院发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，在国有土地上房屋征收案件中实行“裁执分离”，但目前实行“裁执分离”的仅限于国有土地上房屋征收案件，法院在探索土地资源领域非诉行政执行“裁执分离”仍处于没有明确法律依据的局面。
部门之间衔接缺位，影响执行效能。在“裁执分离”模式下，法院经合法性审查后裁定由属地乡镇（街道）组织实施，属地乡镇（街道）往往仅有法院执行裁定书或行政机关处罚决定书，没有行政处罚作出机关调查时制作形成的现场勘测图、现场照片等证据材料，使得执行机关在组织强制执行前还需耗费大量人力、时间对违建行为进行核实确认，不仅严重影响了执行工作效能，而且还给组织实施机关带来较大的行政违法风险。
部门之间衔接缺位，致执行费用承担主体错位。根据《行政强制法》第六十条规定，行政机关申请人民法院强制执行，强制执行的费用由被执行人承担。但是，在“裁执分离”模式下，属地乡镇（街道）作为执行人，耗费大量的人力、物力组织实施强制执行，并自行承担实施强制执行的费用。对此，法院并未主动依据法律规定向被执行人追缴执行费用；属地乡镇（街道）或习以为常，或因诉求无门而被动接受，或因未与法院沟通而主动放弃，致使本应承担执行费用的被执行人无须承担相应的违法成本，不仅有违公平正义，而且造成国有资产的变相流失。
三、对策与建议
针对当前土地执法查处领域非诉执行中存在的问题，检察机关应当加强监督，进一步规范土地执法查处领域非诉执行工作。土地资源非诉行政案件的执行，仅凭土地资源行政主管部门和人民法院两家之力，难以取得一定法律效果和社会效应。要在党委、政府的统一领导下，探索建议行政机关在作出涉及用地的重大行政决策前，组织有关单位对决策可行性进行评估论证，避免出台的政策相互“打架”。按照“堵住当前、着眼将来”的要求，各部门各司其职，通力协作，共同监管，加强源头治理，切实做到“早发现、早处理”，尽可能将土地资源违法行为处置在萌芽阶段。
多部门联合执行。鉴于土地资源领域非诉执行案件执行难度大，在此类案件的执行工作中，探索监督作出行政处罚决定的机关，在法院作出执行裁定后，及时将作出行政处罚决定所依据的证据材料移送具体的实施机关，为实施机关有效组织强制执行提供便利。此外，建议法院根据具体案情对强制执行活动给予必要的法律指导，形成行政与司法的良性互动。同时，建议上级检察机关协商同级政府、同级人民法院联合下发关于推进土地资源领域非诉行政执行“裁执分离”的规范性文件，根据文件精神，由地方政府适时组织有关部门联合开展集中开展执行专项活动，攻克一批具有典型意义的案件，起到执行一件教育一片的效果。
及时监督追缴强制执行费用。监督人民法院严格按照《行政强制法》第六十条的规定，及时向被执行人追缴强制执行费用。具体实践中，可由组织实施强制执行的机关在强制执行过程中，向人民法院提交包括要求被执行人承担强制执行费用在内的强制执行实施方案；由人民法院参照民事诉讼法中的有关规定，根据具体案情确定强制执行费用，并向被执行人强制执行该笔费用。
强化沟通协作，推动争议化解。加强与司法局、法院的沟通联系，推动跨部门衔接协作平台建设，畅通信息共享渠道，开展案件信息研判，在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了政和。
（作者单位：兴义市人民检察院）
非诉执行是指行政机关作出具体行政行为后，公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务时，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出执行申请，由人民法院采取强制措施，使具体行政行为的内容得以实现的制度。
我国宪法明确规定，人民检察院是国家的法律监督机关，《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条明确规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。因此，检察机关对行政非诉执行活动进行监督依法有据，理应加大对行政非诉执行活动的监督力度，虽然检察机关在行政非诉执行活动监督中做了大量工作，但是在土地执法查处领域还存在不少问题和困难。
一、存在的主要问题
违法占地存量大。近年来，新的违法占地行为仍在出现，自然资源局和乡镇分局对农村土地违法占地执法力度不足。传统土地巡查发现违法线索被卫星图斑监督替代，改变以往土地巡查发现，立即制止违法行为，下达责令停止违法行为执法方式，土地执法部门下达处罚决定书之时，违法行为已历时很久或已经完成，给非诉执行带来很大压力。从执法效果看，违法占地建筑基本施工完毕，强令违法人拆除，不如在违法占地建设初期，没收违法占地器具，阻止违法后果进一步扩大。后期移送法院强制执行，法院执行风险又将随着矛盾升级而增加。
土地资源行政主管部门对国土资源违法行为无有效强制制止措施。一般情况下，只有在国土部门作出的行政处罚生效后，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定申请法院强制执行。但实际上，土地资源违法案件从立案到申请法院强制执行周期过长。
执行难度较大。从执行内容上看，土地资源部门作出行政处罚的内容多为拆除违建的建筑物、构筑物、恢复土地原状、没收违建的建筑物、构筑物和其他设施等，虽具有强制执行内容，但客观上很难强制执行到位。
二、原因探析
针对上述存在的问题，经过调研探析，笔者认为其出现的原因如下：
执行外在阻力大。土地资源非诉行政强制执行外在阻力大，土地资源行政非诉执行牵涉面广，涉及到被执行人的重大利益，对抗情绪激烈，部分案件又涉及民生工程、公益设施等项目，执行难度大；同时，因历史和政策的原因，致使许多土地资源违法案件执行风险大，执行不利于社会大局稳定。
相关法律法规衔接不畅。在《土地管理法》和《行政强制法》两法中，没有授予土地资源部门行政强制执行权，设置了土地资源部门向人民法院申请强制执行的程序。2012年，最高人民法院发布《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，在国有土地上房屋征收案件中实行“裁执分离”，但目前实行“裁执分离”的仅限于国有土地上房屋征收案件，法院在探索土地资源领域非诉行政执行“裁执分离”仍处于没有明确法律依据的局面。
部门之间衔接缺位，影响执行效能。在“裁执分离”模式下，法院经合法性审查后裁定由属地乡镇（街道）组织实施，属地乡镇（街道）往往仅有法院执行裁定书或行政机关处罚决定书，没有行政处罚作出机关调查时制作形成的现场勘测图、现场照片等证据材料，使得执行机关在组织强制执行前还需耗费大量人力、时间对违建行为进行核实确认，不仅严重影响了执行工作效能，而且还给组织实施机关带来较大的行政违法风险。
部门之间衔接缺位，致执行费用承担主体错位。根据《行政强制法》第六十条规定，行政机关申请人民法院强制执行，强制执行的费用由被执行人承担。但是，在“裁执分离”模式下，属地乡镇（街道）作为执行人，耗费大量的人力、物力组织实施强制执行，并自行承担实施强制执行的费用。对此，法院并未主动依据法律规定向被执行人追缴执行费用；属地乡镇（街道）或习以为常，或因诉求无门而被动接受，或因未与法院沟通而主动放弃，致使本应承担执行费用的被执行人无须承担相应的违法成本，不仅有违公平正义，而且造成国有资产的变相流失。
三、对策与建议
针对当前土地执法查处领域非诉执行中存在的问题，检察机关应当加强监督，进一步规范土地执法查处领域非诉执行工作。土地资源非诉行政案件的执行，仅凭土地资源行政主管部门和人民法院两家之力，难以取得一定法律效果和社会效应。要在党委、政府的统一领导下，探索建议行政机关在作出涉及用地的重大行政决策前，组织有关单位对决策可行性进行评估论证，避免出台的政策相互“打架”。按照“堵住当前、着眼将来”的要求，各部门各司其职，通力协作，共同监管，加强源头治理，切实做到“早发现、早处理”，尽可能将土地资源违法行为处置在萌芽阶段。
多部门联合执行。鉴于土地资源领域非诉执行案件执行难度大，在此类案件的执行工作中，探索监督作出行政处罚决定的机关，在法院作出执行裁定后，及时将作出行政处罚决定所依据的证据材料移送具体的实施机关，为实施机关有效组织强制执行提供便利。此外，建议法院根据具体案情对强制执行活动给予必要的法律指导，形成行政与司法的良性互动。同时，建议上级检察机关协商同级政府、同级人民法院联合下发关于推进土地资源领域非诉行政执行“裁执分离”的规范性文件，根据文件精神，由地方政府适时组织有关部门联合开展集中开展执行专项活动，攻克一批具有典型意义的案件，起到执行一件教育一片的效果。
及时监督追缴强制执行费用。监督人民法院严格按照《行政强制法》第六十条的规定，及时向被执行人追缴强制执行费用。具体实践中，可由组织实施强制执行的机关在强制执行过程中，向人民法院提交包括要求被执行人承担强制执行费用在内的强制执行实施方案；由人民法院参照民事诉讼法中的有关规定，根据具体案情确定强制执行费用，并向被执行人强制执行该笔费用。
强化沟通协作，推动争议化解。加强与司法局、法院的沟通联系，推动跨部门衔接协作平台建设，畅通信息共享渠道，开展案件信息研判，在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了政和。
（作者单位：兴义市人民检察院）
