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用法治护航乡村旅游高质量发展
■ 蒋莉
近年来，乡村旅游在各级政府及相关部门的大力推动下得到了快速发展，在增加农民经济收入、改善农民生活环境、推动社会主义新农村建设等方面取得了可喜的成绩。2021年，我国建成乡村旅游景点超过15万个，经营户超过300万家，接待游客超过20亿人次，收入超过1万亿元，带动超过200万贫困农民脱贫致富。但是，乡村旅游要取得长足的进步和高质量发展，就离不开法治保驾护航。
一、乡村旅游发展的治理现状
（一）监督管理体制不够健全
2013年实施的《旅游法》未规定乡村旅游的具体内容，仅在第四十六条规定城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。各地结合实际制定了一些规范性文件，但对乡村旅游环境保护的规定比较笼统和原则。相对于法律的位阶效力太低，还存在明显的经济、地域、人文等差异，也没有完整的体系，且很少涉及管理和监督方面，在实践中对乡村旅游的注册登记、市场监管、环境保护等措施缺乏针对性的法律依据，对乡村旅游的审批、检查、监督等行政执法仅仅进行固定周期性的例行监督，缺乏不定期、经常性的监督，注重经济利益，重罚款轻整改，出现了得过且过或以罚代改的现象，对乡村旅游中出现的民宿管理、环境保护等问题不能做到有法必依、违法必究、执法必严。
（二）粗放式经营亟待治理
在经济利益的驱动之下，许多村民将农舍改民宿、住房办餐馆等随处可见，打扫房间便接待住宿、收拾庭院就可开张营业等现象与日俱增，一旦消费者遇到险情，很难做到事前预防、事中控制、事后救助；土地征用、土地流转纠纷、土地承包经营权互换案件大量发生；在经营过程中发生的安全事故、交通拥堵、排队混乱、如厕困难等情况，极易引发经营者与消费者、消费者与消费者之间的矛盾，甚至会上升为行政案件或刑事案件；各种餐饮、特产和纪念品店铺不同程度地存在无证经营、价格欺诈等情况，各类巧妙陷阱、猫腻、套路层出不穷、屡禁不止，就餐环境脏乱差、卫生条件不达标，食品安全问题频发，严重侵害消费者的合法权益，即使经过协商、调解或者诉讼方式解决，也容易给消费者留下不良印象，严重影响乡村旅游的经济收入和良好口碑。
（三）环境治理需要法治护航
乡村旅游的经营者大多为当地村民，文化水平低下，法律意识淡薄，在经营过程中盲目追求经济利益，擅自开山采石、滥伐树木、占用耕地修建房屋、停车场等建筑设施，将会大量破坏自然景观和地表植被，产生的建筑垃圾和固体废弃物污染容易毁坏乡村历史古迹和原有风貌；汽车、船舶及各种游乐设施带来的噪声污染，容易打破乡村宁静的生活氛围；船舶油污渗漏、生活污水随意排放、农村旱厕容易造成水体污染；消费者随意踩踏、车辆碾压草地和随意乱扔垃圾等不文明行为，容易破坏地表植被和土壤结构，造成水土流失严重，甚至会造成山体滑坡等地质灾害；甚至有个别经营者为了吸引游客而推出捕捞、狩猎等项目，其中不乏珍贵、濒危野生动物和国家重点保护植物，导致生物多样性减少，严重破坏生态环境。
二、乡村旅游发展的司法保护路径
（一）建立健全乡村旅游法律保护体系
传统乡村因俗而治，乡村旅游的长远发展离不开法治化，建立完备的乡村旅游法律法规对于乡村旅游健康发展、保护乡村生态环境、维护消费者的合法权益的意义重大。当前乡村旅游带来的各种负面问题越来越严重，尤其是环境保护问题，而环境保护问题又是乡村旅游的最大依赖，只有通过法律的形式体现国家意志，以国家强制力的方式保护绿水青山，才能全面有效保护乡村旅游的金山银山。司法机关在办理旅游纠纷案件中总结出的实际工作经验，可以提炼为科学具体的建议给相关主体，进一步促进旅游资源保护的地方性立法，结合实际健全关于涵盖乡村旅游的科学规划、实施细则及服务标准等内容法律法规，如可以制定《乡村旅游条例》《乡村旅游环境保护实施办法》等，各级部门再制定各级政府及相关部门根据自身工作实际，制定相应的行政法规、部门规章、地方性法规，提供完整的法律体系支持。
（二）深入开展乡村旅游法治宣传教育
乡村旅游因为自然环境的优势而回头率游客较多，所以其发展方式必须转变为追求质量和特色，如何延长游客的停留时间、增加游客的回头次数、加大游客的消费力度成为乡村旅游发展的关键。必须加大对经营者、游客的生态环境保护意识、诚信经营的宣传力度，让村民深刻明白乡村旅游发展的好坏直接涉及村民的切身利益，采取上门走访、发放宣传手册、以案释法、知识竞赛、播放宣传片、广场活动、抖音自媒体等多种喜闻乐见的方式向经营者和消费者宣传《民法典》《环境保护法》《乡村振兴促进法》《消费者权益保护法》等法律知识，通过各类严重扰乱乡村旅游市场秩序、侵犯消费者合法权益、破坏生态环境的违法犯罪典型案例，强调生态环境对于乡村旅游的重要性，增强环境资源保护意识，传播环境资源保护司法理念，发挥司法的教育、评价、指引、规范功能，引导消费者主动保护生态环境，引导经营者依法合规经营，重视保护消费者的合法权益，提高乡村旅游的质量和效益。
（三）着力构建乡村旅游诉讼服务机制
充分发挥司法行政机关推行“一村一居一法律顾问”制度的优势，协助政府、村居两委处理涉及乡村旅游法律事务；深入推进人民法院“多元调解+速裁”的一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，贯彻落实新时代“枫桥经验”，加强诉源治理，建立非诉讼纠纷解决机制，构建公安、司法、交通、工商、物价、卫生、行业协会组织等联动大调解格局，实现多元化调处旅游矛盾纠纷机制。同时考虑到乡村旅游纠纷具有突发性、游客停留时间短、案情简单，但矛盾容易激化等特点需要及时解决，所以应当按片区增设乡村旅游巡回法庭或诉讼服务站，每个巡回法庭或诉讼服务站配置专业速裁团队，为广大游客提供旅游法律咨询和诉讼活动一站式服务，对于旅游纠纷案件开辟绿色通道，为游客提供更加便捷的诉讼服务，按照“现场立案、就地开庭、调解优先”的原则，依法运用小额诉讼和简易程序审理，在第一时间立案、调解、裁判，快速化解纠纷矛盾，切实维护经营者、游客的合法权益，从而为乡村旅游的可持续发展提供有力的司法保障。
（四）探索推动乡村旅游公益诉讼深入
检察机关应当积极争取党委、政府出台支持检察机关公益诉讼的具体工作方案；探索建立乡村旅游生态环境保护观察站或者巡回检察室，把工作的前沿探头和基层触角伸入乡村旅游景点，打造收集公益诉讼监督线索的窗口，为基层群众及时举报侵害国家利益和社会公共利益的线索提供便利，提高检察机关公益诉讼监督办案质效，规范和促进检察机关开展公益诉讼工作；与自然资源、林业、水务、市场监管等部门建立协作机制，邀请纪委监委派员监督行政机关对检察建议的办理落实，促进生态环境公益损害得到及时有效解决。检察机关作为国家法律监督机关和公共利益代表人，在严厉打击乡村旅游开发过程中发生的各种破坏生态环境保护的违法犯罪活动的同时，充分履行好公益诉讼检察新职能，对于违规占用农用地、损毁文物、乱排污水、乱扔垃圾、旅游设施存在安全隐患等影响乡村旅游发展情况，综合运用“检察建议、督促起诉、支持起诉、提起诉讼”等方式，对造成的环境污染和生态破坏的责令负有生态环境修复义务的当事人进行修复，如果无法自行修复的，可由其缴纳生态修复资金，聘请相关专业机构代其进行“补植复绿”，以代替修复受损的生态环境，达到生态环境“异地补植、恢复生态、总体平衡”的司法修复效果。为保护生态环境资源贡献检察智慧和力量，为保障乡村旅游可持续发展筑起司法护栏。
（作者系关岭布依族苗族自治县人民检察院副检察长）
近年来，乡村旅游在各级政府及相关部门的大力推动下得到了快速发展，在增加农民经济收入、改善农民生活环境、推动社会主义新农村建设等方面取得了可喜的成绩。2021年，我国建成乡村旅游景点超过15万个，经营户超过300万家，接待游客超过20亿人次，收入超过1万亿元，带动超过200万贫困农民脱贫致富。但是，乡村旅游要取得长足的进步和高质量发展，就离不开法治保驾护航。
一、乡村旅游发展的治理现状
（一）监督管理体制不够健全
2013年实施的《旅游法》未规定乡村旅游的具体内容，仅在第四十六条规定城镇和乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营，其管理办法由省、自治区、直辖市制定。各地结合实际制定了一些规范性文件，但对乡村旅游环境保护的规定比较笼统和原则。相对于法律的位阶效力太低，还存在明显的经济、地域、人文等差异，也没有完整的体系，且很少涉及管理和监督方面，在实践中对乡村旅游的注册登记、市场监管、环境保护等措施缺乏针对性的法律依据，对乡村旅游的审批、检查、监督等行政执法仅仅进行固定周期性的例行监督，缺乏不定期、经常性的监督，注重经济利益，重罚款轻整改，出现了得过且过或以罚代改的现象，对乡村旅游中出现的民宿管理、环境保护等问题不能做到有法必依、违法必究、执法必严。
（二）粗放式经营亟待治理
在经济利益的驱动之下，许多村民将农舍改民宿、住房办餐馆等随处可见，打扫房间便接待住宿、收拾庭院就可开张营业等现象与日俱增，一旦消费者遇到险情，很难做到事前预防、事中控制、事后救助；土地征用、土地流转纠纷、土地承包经营权互换案件大量发生；在经营过程中发生的安全事故、交通拥堵、排队混乱、如厕困难等情况，极易引发经营者与消费者、消费者与消费者之间的矛盾，甚至会上升为行政案件或刑事案件；各种餐饮、特产和纪念品店铺不同程度地存在无证经营、价格欺诈等情况，各类巧妙陷阱、猫腻、套路层出不穷、屡禁不止，就餐环境脏乱差、卫生条件不达标，食品安全问题频发，严重侵害消费者的合法权益，即使经过协商、调解或者诉讼方式解决，也容易给消费者留下不良印象，严重影响乡村旅游的经济收入和良好口碑。
（三）环境治理需要法治护航
乡村旅游的经营者大多为当地村民，文化水平低下，法律意识淡薄，在经营过程中盲目追求经济利益，擅自开山采石、滥伐树木、占用耕地修建房屋、停车场等建筑设施，将会大量破坏自然景观和地表植被，产生的建筑垃圾和固体废弃物污染容易毁坏乡村历史古迹和原有风貌；汽车、船舶及各种游乐设施带来的噪声污染，容易打破乡村宁静的生活氛围；船舶油污渗漏、生活污水随意排放、农村旱厕容易造成水体污染；消费者随意踩踏、车辆碾压草地和随意乱扔垃圾等不文明行为，容易破坏地表植被和土壤结构，造成水土流失严重，甚至会造成山体滑坡等地质灾害；甚至有个别经营者为了吸引游客而推出捕捞、狩猎等项目，其中不乏珍贵、濒危野生动物和国家重点保护植物，导致生物多样性减少，严重破坏生态环境。
二、乡村旅游发展的司法保护路径
（一）建立健全乡村旅游法律保护体系
传统乡村因俗而治，乡村旅游的长远发展离不开法治化，建立完备的乡村旅游法律法规对于乡村旅游健康发展、保护乡村生态环境、维护消费者的合法权益的意义重大。当前乡村旅游带来的各种负面问题越来越严重，尤其是环境保护问题，而环境保护问题又是乡村旅游的最大依赖，只有通过法律的形式体现国家意志，以国家强制力的方式保护绿水青山，才能全面有效保护乡村旅游的金山银山。司法机关在办理旅游纠纷案件中总结出的实际工作经验，可以提炼为科学具体的建议给相关主体，进一步促进旅游资源保护的地方性立法，结合实际健全关于涵盖乡村旅游的科学规划、实施细则及服务标准等内容法律法规，如可以制定《乡村旅游条例》《乡村旅游环境保护实施办法》等，各级部门再制定各级政府及相关部门根据自身工作实际，制定相应的行政法规、部门规章、地方性法规，提供完整的法律体系支持。
（二）深入开展乡村旅游法治宣传教育
乡村旅游因为自然环境的优势而回头率游客较多，所以其发展方式必须转变为追求质量和特色，如何延长游客的停留时间、增加游客的回头次数、加大游客的消费力度成为乡村旅游发展的关键。必须加大对经营者、游客的生态环境保护意识、诚信经营的宣传力度，让村民深刻明白乡村旅游发展的好坏直接涉及村民的切身利益，采取上门走访、发放宣传手册、以案释法、知识竞赛、播放宣传片、广场活动、抖音自媒体等多种喜闻乐见的方式向经营者和消费者宣传《民法典》《环境保护法》《乡村振兴促进法》《消费者权益保护法》等法律知识，通过各类严重扰乱乡村旅游市场秩序、侵犯消费者合法权益、破坏生态环境的违法犯罪典型案例，强调生态环境对于乡村旅游的重要性，增强环境资源保护意识，传播环境资源保护司法理念，发挥司法的教育、评价、指引、规范功能，引导消费者主动保护生态环境，引导经营者依法合规经营，重视保护消费者的合法权益，提高乡村旅游的质量和效益。
（三）着力构建乡村旅游诉讼服务机制
充分发挥司法行政机关推行“一村一居一法律顾问”制度的优势，协助政府、村居两委处理涉及乡村旅游法律事务；深入推进人民法院“多元调解+速裁”的一站式多元解纷和诉讼服务体系建设，贯彻落实新时代“枫桥经验”，加强诉源治理，建立非诉讼纠纷解决机制，构建公安、司法、交通、工商、物价、卫生、行业协会组织等联动大调解格局，实现多元化调处旅游矛盾纠纷机制。同时考虑到乡村旅游纠纷具有突发性、游客停留时间短、案情简单，但矛盾容易激化等特点需要及时解决，所以应当按片区增设乡村旅游巡回法庭或诉讼服务站，每个巡回法庭或诉讼服务站配置专业速裁团队，为广大游客提供旅游法律咨询和诉讼活动一站式服务，对于旅游纠纷案件开辟绿色通道，为游客提供更加便捷的诉讼服务，按照“现场立案、就地开庭、调解优先”的原则，依法运用小额诉讼和简易程序审理，在第一时间立案、调解、裁判，快速化解纠纷矛盾，切实维护经营者、游客的合法权益，从而为乡村旅游的可持续发展提供有力的司法保障。
（四）探索推动乡村旅游公益诉讼深入
检察机关应当积极争取党委、政府出台支持检察机关公益诉讼的具体工作方案；探索建立乡村旅游生态环境保护观察站或者巡回检察室，把工作的前沿探头和基层触角伸入乡村旅游景点，打造收集公益诉讼监督线索的窗口，为基层群众及时举报侵害国家利益和社会公共利益的线索提供便利，提高检察机关公益诉讼监督办案质效，规范和促进检察机关开展公益诉讼工作；与自然资源、林业、水务、市场监管等部门建立协作机制，邀请纪委监委派员监督行政机关对检察建议的办理落实，促进生态环境公益损害得到及时有效解决。检察机关作为国家法律监督机关和公共利益代表人，在严厉打击乡村旅游开发过程中发生的各种破坏生态环境保护的违法犯罪活动的同时，充分履行好公益诉讼检察新职能，对于违规占用农用地、损毁文物、乱排污水、乱扔垃圾、旅游设施存在安全隐患等影响乡村旅游发展情况，综合运用“检察建议、督促起诉、支持起诉、提起诉讼”等方式，对造成的环境污染和生态破坏的责令负有生态环境修复义务的当事人进行修复，如果无法自行修复的，可由其缴纳生态修复资金，聘请相关专业机构代其进行“补植复绿”，以代替修复受损的生态环境，达到生态环境“异地补植、恢复生态、总体平衡”的司法修复效果。为保护生态环境资源贡献检察智慧和力量，为保障乡村旅游可持续发展筑起司法护栏。
（作者系关岭布依族苗族自治县人民检察院副检察长）
